中国农村社会保障制度发展的实践历程

摘要：伴随着经济社会的发展历程，中国农村社会保障制度大体经历探索和坎坷，大体经历了以家庭保障特征的初步建立阶段，以集体保障为特征的与计划经济相适应的阶段，改革初期的家庭与土地保障为主的阶段和市场经济条件下规范探索的阶段的四个发展时期，虽然发展至今，农村社会保障制度仍然存在着一些缺陷和问题，但是它为农村经济社会的发展，维护农村社会稳定、改善农民生活、支撑中国工业化战略顺利推进，作出了较大贡献。
　　关键词：社会保障；制度发展；农村

　　一、以家庭保障为特征的农村社会保障制度的初步建立阶段（1949—1956年）
　　在漫长的中国农业社会中，家庭既是基本的生活单位，也是基本的保障主体。农民依靠在土地上的劳作保障自己的生活，当遇到特殊的困难时，往往以求助能够帮助自己的对象的方式解决问题。在这种传统的保障形式中，家庭保障起到了无以替代的作用。新中国成立之后，随着国民经济的快速恢复和广大农村地区土地改革的完成，在党和政府的领导和帮助下，建立起以家庭保障为主，辅以社会救助、社会优抚以及农民间互助为主要特征的农村社会保障制度。在这个阶段，政府根据自己的财力对困难农民的生活给予适当的补助，但是总体上以家庭保障为主。
　　由于建国之后中国选择了重工业优先发展的工业化战略以及其他因素，使得大量农民涌入城市，使城市出现了较为严重的交通、就业、粮食等问题，影响了国民经济的健康发展。这个时期国家就以法规的形式限制农民进城，划分出农业人口和非农业人口，是农村居民和城市居民有了截然不同的身份待遇，城乡二元的社会保障制度开始初步形成。在这一阶段，政府主要对农村救济和优抚安置工作做出了相应的安排，制定了一些有关的法规和条例，兴办了一些具有福利性质的社会事业，农村社会保障制度开始初步建立。虽然这个时期国家已经介入了农村的社会保障制度建设，但是由于认识的局限性、当时历史条件和国民经济的实际状况，以及文化传统的影响，中国农村社会保障依然是以家庭保障为主。
　　二、计划经济体制建立后以集体保障为特征的阶段（1957—1977年）
　　随着第一个五年计划和社会主义改造的完成，中国逐步建立起了社会主义计划经济体制。在农村，农业高级合作社到1956年底在中国普遍建立，农村中的个体经济也随之转变为集体经济。农村的生产经营活动由原来的以家庭为单位转变为主要以高级农业合作社为单位组织进行。这标志着农村集体经济制度的基本确立。之后开展的人民公社化运动，以“三级所有，队为基础，按劳分配”成为农村集体经济的基本原则。以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村中占据统治地位的经济形式。与农村集体经济的组织形式相适应，农村社会保障制度在这一时期的显著特征就是集体保障为主，显示出集权化特征，家庭保障的功能基本消失。这一时期的农村社会保障制度以人民公社和生产队的收益为经济基础，并且以人民公社和生产队为组织基础，以农村社会成员为保障对象，提供基本的生活保障。
　　这一时期的农村社会保障制度虽然由于中国政治环境的变化出现过波折，但是和建国初期相比，其保障范围、保障水平和实施办法都发生了很大的变化，取得了一定的进步。它配合了中国确立的重工业优先发展的工业化战略的实施，在经济发展水平较低、积累率很高的情况下，保障了农村居民的基本生活和生存权，维护了农村社会的稳定，一定程度上促进了农村和农民的发展。
　　三、改革开放第一阶段的家庭保障和土地保障阶段（1978年至20世纪90年代初期）
　　改革开放之后，农村的经济形式以家庭联产承包责任制为主，农村治理采取村民自治的形式。农村实行家庭承包经营之后，农村集体经济大多数被极大的削弱甚至瓦解。原来的以人民公社体制为基础、以集体保障为主的农村社会保障制度失去了其赖以存在的经济基础和组织依托。基于此，家庭保障得以回归，成为农村社会保障的主体。而且，农村集体社会保障由于制度惯性在其解体的同时，并没有为农村居民建立起替代性的社会保障制度，这样农民拥有经营权的土地承担起了作为生产资料和社会保障的双重功能。
　　十一届三中全会之后，由于中国政治经济大环境的变化，并随着家庭联产承包责任制的实行，农村家庭经济被激活，农民收入增长，家庭储蓄开始增加。农村家庭在组织生产，抵御自然灾害，就医养老等生活保障的能力大大增强。与此形成反差的是集体经济的式微，集体保障实施的无能为力。因此，家庭保障再次成为农村社会保障的主体。
　　农民获得集体土地的承包经营权之后，取得的收入作为家庭成员的基本生活来源，并且也成为应对生活风险的重要物质基础。土地承担起生产资料和社会保障的双重功能。在这一阶段，经营土地取得的收入成为保障农民基本生活需要的主要手段，同时也是农村家庭养老的重要手段。此外，土地也成为从事非农产业的农民遇到风险时的“退路”，承担起失业保障的功能。
　　但是在这一时期，随着工业化的发展和市场化的发育，农村家庭保障和土地保障都在发生着变化，在社会转型和体制转轨的双重冲击下，这两种保障方式产生的效用都产生了弱化现象。

　　四、市场经济进程中的农村社会保障制度化探索阶段（20世纪90年代初期至今）
　　20世纪90年代初期，随着社会主义市场经济体制目标的确立，市场经济的大潮汹涌的推动着中国经济社会的发展。中国农村的市场化、城市化和工业化进程也全面加快，农业面临的市场风险加剧，城乡差距持续拉大，农民的收入相对减少，家庭和土地都已无法承担日益扩大的农民可能遇到的风险，制度化和现代化的农村社会保障制度就亟待建立。鉴于农村经济薄弱，人口众多、地域广大的特点，根据农民的实际需要，结合国家财力的承受能力，在着力推进城镇社会保障制度建设的同时，中国政府也以单项推进和渐进发展的方式探索农村社会保障制度的建立和完善。
　　为了解决市场经济条件下的农村社会保障缺失问题，中国一方面在原有保障项目的基础上，探索重建农村社会保障制度的新形式，通过制度化、规范化、社会化的突进使之既符合市场经济的要求又符合农村发展的实际状况。另一方面针对传统的农村社会保障项目不能满足农民多样化需求的客观情况，对农村社会保障项目的设置进行了探索和尝试，一些社会保障项目，从无到有并进入社会化、法制化的轨道。对原有项目的改革取得最显著成绩的当属新型农村合作医疗的重建与创新。农村合作医疗制度在解决农民就医看病方面作出了突出性的贡献，但是由于市场经济的冲击，农村集体经济的普遍削弱，农村合作医疗的运转几乎达到了难以为继的地步。在1993年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。但是此后近十年时间，农村合作医疗的重建并没有取得预期效果。直到2002年，中共中央、国务院提出“到2010年新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的战略目标之后，农村合作医疗制度的回复和重建才开始加速并取得良好效果。尤其是通过最近几年的发展，新型农村医疗合作制度在参合率、支出水平和受益人次上都有显著提升，在解决农村居民就医难、看病贵方面发生了重要作用。这一时期，原有的“五保”供养制度和农村社会救助的方法和手段有了重大的改变，更加契合时代发展的步伐和农民的实际需要。 在探索多样化的农村社会保障项目的尝试中，农村社会养老保险制度的稳步推进和农村最低生活保障制度的试点是成效最明显的两项。面对农村日趋严重的农村人口老龄化趋势和农村青壮年劳动力的大量外流，中国经济比较发达的地区就开始接建立农村社会养老保险制度的尝试。经过多年的探索，农村社会养老保险制度的基本框架已经成行，其筹资机制、管理水平和外部监督都积累了较为丰富的经验，推动了农村社会养老保险制度的规范发展。农村最低生活保障制度在原有的“五保户”制度和受灾救济的基础上，其覆盖范围得以扩大、保障水平得到提高。20世纪90年代中期，民政部开始在全国进行农村居民最低生活保障制度的试点。到2007年，政府工作报告首次明确提出了“在全国城乡建立最低生活保障制度”的目标，大大推动了农村最低生活保障制度的发展和完善。
　　20世纪90年代以来，伴随着工业化和城市化进程的推进，中国的人口结构和阶层结构都发生了较为明显的变化，大量农村剩余劳动力频繁流动，大量农民集体土地被征用转变为建设用地。“农民工”和“失地农民”成为这一时期比较热门的词汇。他们的出现使为他们建立社会保障制度成为必然。中国对这两类群体的社会保障建设作出了积极的探索，并积累了较为丰富的经验。社会各界对于为农民工建设完善的社会保障制度的必要性和紧迫性已有广泛共识，但是由于其建设的庞杂性，采用什么样的具体路径尚无明确共识。各地根据各自的特点，结合当地农民工的状况，进行了积极的探索。虽然全国性的农民工社会保障制度尚没有建立，但是各地的实践模式在推动农民工社会保障权益方面取得了明显成效，为建立全国性的农民工社会保障制度提供了经验。失地农民是中国城镇化过程中必须要面对的一个重要群体，他们安置和保障的效果不仅关系到农村的稳定发展，关系到中国城镇化进程与和谐社会总体目标的实现，更关系到能否实现农村居民实现自由而全面发展的终极目标的实现。
　　
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