浅谈构建我国农村社会养老保障体系的若干政策
发布时间：2015-07-09 10:44
〔论文关键词〕农村 养老 社会保障
[论文摘要」文章通过对建立农村社会养老保障体系的必要性分析，指出当前农村社会养老保障体系构建的重点应在加强社会养老保障立法、确保养老保险基金的保值与增值等方面。
八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出:“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。大力发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。管好用好养老保险基金。”这是我国今后10年建立和完善农村社会养老保障制度的重要纲领。中国是一个农业大国，农村人口占全国，急人口的2/3以上，解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，因此建立和完善中国农村社会养老保障制度，对于社会的稳定，缩小城乡差距，全面实现小康社会都是非常重要的。
一、农村养老保障体系的现状
中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，农村养老一直遵循以家庭保障为基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的原则，使农村各类老年人都得到最基本的生活保障。
1.家庭养老依然是农村养老保障的主要形式
家庭养老是中华民族的传统美德，赡养父母无论从伦理道德还是从法律规范上讲都是儿女们义不容辞的责任。特别是19%年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利做了明确的规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认。在农村，家庭养老仍然是保障老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和佑计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。具体形式主要包括:老年人靠自己的劳动收人和以往的积累来自养、靠子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。
2.社会化养老作为农村养老保障的辅助形式
目前，农村社会化养老主要有以下形式:(1)“三无”(无依无靠、无劳动能力、无生活来源)老人实行“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬)。(2)对部分老人实行优待抚恤。(3)农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村从集体积累中列支养老基金，对已进人老年的农民按月付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、不很规范的农民退休养老制度。(4)养老储蓄或商业养老保险。这既可作为未来社会养老保障的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难。(5)农村社会养老保险。截止1997年底，全国有近8000万农民参加保险，积累保险基金140多亿元，当年有61.4万农民领取了养老金，支付保险金额3.3亿元。
二、构建农村社会养老保障体系的必要性
虽然我国农村养老保障体系对稳定农村社会、保障农村老年人的基本生活起到了重要的作用，但是随着经济的迅速发展，改革开放步伐的加快，目前的农村养老保障体系已不能完全适应社会发展变化的需要，因此，构建新的农村社会养老保障体系就显得十分必要。
1.老龄化问题使得养老保障成为基本公共需要
中国正进人老龄化社会。人口普查的资料显示，2000年底，中国的总人口己达12.68亿，65岁以上的老年人口占总人口的6.96%(世界公认标准为7%)。据第五次人口普查资料测算，2000年，65岁以上老龄人口为8811万，70%在农村，而且长寿老人也在农村。这基本上可以说中国尤其是农村已经进人老龄化社会了。我们再来看看农村老年人口的相对比重变化，统计数据显示从1982年一1990年农村人口中老年人口的比重(65岁以上)从5%上升到5.75%，而同期城市老年人口的比重从4.54%上升到5.10%。由以上数据可以看出，目前农村老龄化形成有以下几个特点:(1)由于农村人口的基数很大，因此农村老龄人口的绝对规模远远大于城市。(2)农村老龄化的速度快于城市。因此，农村老龄化的加速，使农村的养老保障问题成为基本公共需求。然而，政府在这一方面提供的公共品明显太少，政府职能存在严重“缺位”。
2.传统的家庭养老模式面临巨大压力
首先，由于大量农村剩余劳动力特别是青壮年劳动力向城市转移，农村出现了“空巢”现象，使传统的中国家庭结构发生了深刻的变化。传统意义上的联合型、家族型的家庭越来越少，出现“4-2-1”的转变，其规模也趋于变小。此外，计划生育基本国策的实施也从另一个侧面深刻影响着农村的家庭结构。这些因素使传统的家庭养老保障模式受到巨大的冲击。其次，在城市化的过程中，耕地流失日益严重，失去土地的农民所获补偿过少，这也限制了土地作为养老保障功能的发挥。
3.农村社会养老保障是社会保障体系的组成部分
实现社会公平目标、落实国民待遇，要求将农村社会养老保障纳人具有中国特色的社会保障体系。中国75%的人口生活在农村，而目前农村社会保障的覆盖面却不足1%;在农村社会保障中养老保障基本上是空白的，即使是生活在农村的一部分能够享受到社会保障的人口，其所能享受到的服务水平也远远低于一般城市人口的标准。这种现状与党中央提出的全面建设小康社会的目标相差甚远。因此，政府应重视农村社会养老保障问题，逐步把农村社会养老保障纳人社会保障体系，使农民在社会保障方面也能和城市人一样享受国民待遇。
三、构建农村社会养老保障体系的建议
1.加强农村养老保障立法
构建农村社会养老保障体系，首先要加强农村社会养老保障立法，呼吁尽快出台《社会保障法》，规范各级政府及相应职能部门的职责，为农民参加社会养老保障提供法律依据。
我国农村社会养老保障的核心问题是养老保险基金的来源问题，它制约着农村社会养老保障事业的发展。筹集农村社会养老保险基金，应坚持农民个人、集体、国家三方筹资的原则。
有人认为，农民无固定的收人，所以农民养老金的缴纳较困难。笔者认为，随着农村经济的发展，农民收人水平不断提高，农民养老金完全可以像城市职工那样进行缴纳，但缴纳的形式有所不同，可以根据该地区农民上年人均收人按一定的比例缴纳养老金。当然，这个比例的确定要考虑到农民的承受能力。由于乡镇企业经济效益的整体滑坡，所以农村社会养老保险基金取之于集体的份额不能简单地参照城镇企业负担比例来缴纳，而应根据其实际情况确定缴纳比例进行缴纳。国家财政是农村社会养老保险的最后承担者，在建立农村社会养老保障体系方面负有不可推卸的责任。国家财政在有能力的情况下，应该投人一定量的资金作为农村养老保险基金的补充，其资金来源可以从两种渠道取得:一是农业税和农业特产税。据估算，中国的农业税和农业特产税在财政总收人中所占份额在1%左右，将这部分资金拿出来作为农村养老保险基金，对财政不会产生太大的影响。二是上一级财政的转移支付。由于乡镇一级财政比较紧张，因此，在农村养老公共品提供严重不足的情况下，必须增加财政转移支付力度，切实改变政府职能缺位的状况。
3.确保农村养老保险基金的保值增值
农村养老保险基金和其他养老保险基金一样，是一种长期性的后备基金。它不仅具有累计性的特点，而且在支出上具有刚性增长的特点。因此，在管理这部分社保基金时要确保其保值与增值。确保养老保险基金的保值与增值必须解决两个问题:一是确保基金安全;二是要确定基金的投资范围。笔者认为，基金统一与财政专户管理虽然可以规避投资风险，但很难真正实现其保值与增值的目的。从世界范围来看，养老金最终要进人资本市场进行投资，这已在世界各国形成了共识。事实上，世界上部分国家的养老金对股票投资均占一定的比例。1997年，英国养老保险基金对股票的投资比例为72%，美国为61%，日本为52%，澳大利亚、荷兰、瑞士分别为43%,36%,18%。目前，虽然我国资本市场还存在很多制度缺陷，但是我们不能因噎废食，如果养老金投资的范围仅局限于国债和存人银行，养老金就无法资本化。因此，国家应该随着资本市场不断发展和成熟，逐步放松投资管制，建立养老基金进人资本市场所必须的基本组织结构和基础设施，使养老基金通过股票市场和其他有价证券市场实现保值增值。
4.加强农村养老保险基金的核算工作
缴费标准的主观性是导致一些地方农村养老保险基金推行失败的重要原因。因此，各地在确定缴费标准时要综合考虑本地区老龄人口的比重以及消费水平等因素，合理地确定缴费标准，精心核算，以有效化解基金运行风险。
5.实行农村养老保险市场化运营
农村养老保险市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按有关法律和政策经办农村养老保险;经办机构要与政府主管部门脱钩。市场经济国家积累式的养老保险业务，有的是由商业机构来经营，有的则是由基金会或非营利的公益组织来承办。在我国，公益性(或公法性)组织的法律地位不明确，无法操作，而基金会属社团组织，不能作为市场主体，也难以操作。根据目前我国保险市场目前的发展状况，比较稳妥的方式是专门组建政策性的农村养老保险公司来承接现有的农村养老保险业务。农村养老保险公司依据有关的法律、法规和政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。在比较富裕的地区，保险公司可以针对农民的保险意识较强而且经济收人允许的现实，设计出一些新的险种。由政策性保险公司来承办投保、理赔的具体事务可以减少运行成本。当然在此过程中国家应加强对保险公司的财务监督与审计。
6.建立适应地区经济发展水平的养老体系
农村社会养老保障体系的建立要适应各地区经济发展水平。在经济欠发达地区，农村养老保障仍然要依靠家庭。社会化养老的对象应该是农村中没有收人来源的人员、孤寡老人，同时应鼓励社会力量进行无偿捐助。在一些经济较发达的地区，可以建立农民基本养老账户并逐步将其与城镇职工基本养老账户接轨。
7.改革现行预算制度
应将社会保险基金(含农村养老保险基金)的收支单独编制预算。我国现行的复式预算制度尚未将社会保险基金单独编制预算。但从长远来看，将社会保险基金单独编制预算是必然趋势，只有将社会保险基金包括农村养老保险基金的收支纳人政府预算，才能从根本上保证社会保障基金的运行顺畅。
[论文摘要」文章通过对建立农村社会养老保障体系的必要性分析，指出当前农村社会养老保障体系构建的重点应在加强社会养老保障立法、确保养老保险基金的保值与增值等方面。
八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出:“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。大力发展企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。管好用好养老保险基金。”这是我国今后10年建立和完善农村社会养老保障制度的重要纲领。中国是一个农业大国，农村人口占全国，急人口的2/3以上，解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，因此建立和完善中国农村社会养老保障制度，对于社会的稳定，缩小城乡差距，全面实现小康社会都是非常重要的。
一、农村养老保障体系的现状
中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，农村养老一直遵循以家庭保障为基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的原则，使农村各类老年人都得到最基本的生活保障。
1.家庭养老依然是农村养老保障的主要形式
家庭养老是中华民族的传统美德，赡养父母无论从伦理道德还是从法律规范上讲都是儿女们义不容辞的责任。特别是19%年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利做了明确的规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认。在农村，家庭养老仍然是保障老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和佑计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。具体形式主要包括:老年人靠自己的劳动收人和以往的积累来自养、靠子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。
2.社会化养老作为农村养老保障的辅助形式
目前，农村社会化养老主要有以下形式:(1)“三无”(无依无靠、无劳动能力、无生活来源)老人实行“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬)。(2)对部分老人实行优待抚恤。(3)农民退休养老制度。一些集体经济比较发达的乡镇或村从集体积累中列支养老基金，对已进人老年的农民按月付一定的养老金，建立了范围较窄、标准较低、不很规范的农民退休养老制度。(4)养老储蓄或商业养老保险。这既可作为未来社会养老保障的补充形式，也可为将来向社会化养老制度转轨奠定基础，缓和老龄化高峰期支付养老费用的困难。(5)农村社会养老保险。截止1997年底，全国有近8000万农民参加保险，积累保险基金140多亿元，当年有61.4万农民领取了养老金，支付保险金额3.3亿元。
二、构建农村社会养老保障体系的必要性
虽然我国农村养老保障体系对稳定农村社会、保障农村老年人的基本生活起到了重要的作用，但是随着经济的迅速发展，改革开放步伐的加快，目前的农村养老保障体系已不能完全适应社会发展变化的需要，因此，构建新的农村社会养老保障体系就显得十分必要。
1.老龄化问题使得养老保障成为基本公共需要
中国正进人老龄化社会。人口普查的资料显示，2000年底，中国的总人口己达12.68亿，65岁以上的老年人口占总人口的6.96%(世界公认标准为7%)。据第五次人口普查资料测算，2000年，65岁以上老龄人口为8811万，70%在农村，而且长寿老人也在农村。这基本上可以说中国尤其是农村已经进人老龄化社会了。我们再来看看农村老年人口的相对比重变化，统计数据显示从1982年一1990年农村人口中老年人口的比重(65岁以上)从5%上升到5.75%，而同期城市老年人口的比重从4.54%上升到5.10%。由以上数据可以看出，目前农村老龄化形成有以下几个特点:(1)由于农村人口的基数很大，因此农村老龄人口的绝对规模远远大于城市。(2)农村老龄化的速度快于城市。因此，农村老龄化的加速，使农村的养老保障问题成为基本公共需求。然而，政府在这一方面提供的公共品明显太少，政府职能存在严重“缺位”。
2.传统的家庭养老模式面临巨大压力
首先，由于大量农村剩余劳动力特别是青壮年劳动力向城市转移，农村出现了“空巢”现象，使传统的中国家庭结构发生了深刻的变化。传统意义上的联合型、家族型的家庭越来越少，出现“4-2-1”的转变，其规模也趋于变小。此外，计划生育基本国策的实施也从另一个侧面深刻影响着农村的家庭结构。这些因素使传统的家庭养老保障模式受到巨大的冲击。其次，在城市化的过程中，耕地流失日益严重，失去土地的农民所获补偿过少，这也限制了土地作为养老保障功能的发挥。
3.农村社会养老保障是社会保障体系的组成部分
实现社会公平目标、落实国民待遇，要求将农村社会养老保障纳人具有中国特色的社会保障体系。中国75%的人口生活在农村，而目前农村社会保障的覆盖面却不足1%;在农村社会保障中养老保障基本上是空白的，即使是生活在农村的一部分能够享受到社会保障的人口，其所能享受到的服务水平也远远低于一般城市人口的标准。这种现状与党中央提出的全面建设小康社会的目标相差甚远。因此，政府应重视农村社会养老保障问题，逐步把农村社会养老保障纳人社会保障体系，使农民在社会保障方面也能和城市人一样享受国民待遇。
三、构建农村社会养老保障体系的建议
1.加强农村养老保障立法
构建农村社会养老保障体系，首先要加强农村社会养老保障立法，呼吁尽快出台《社会保障法》，规范各级政府及相应职能部门的职责，为农民参加社会养老保障提供法律依据。
2.合理确定农村社会养老保险基金的来源
我国农村社会养老保障的核心问题是养老保险基金的来源问题，它制约着农村社会养老保障事业的发展。筹集农村社会养老保险基金，应坚持农民个人、集体、国家三方筹资的原则。
有人认为，农民无固定的收人，所以农民养老金的缴纳较困难。笔者认为，随着农村经济的发展，农民收人水平不断提高，农民养老金完全可以像城市职工那样进行缴纳，但缴纳的形式有所不同，可以根据该地区农民上年人均收人按一定的比例缴纳养老金。当然，这个比例的确定要考虑到农民的承受能力。由于乡镇企业经济效益的整体滑坡，所以农村社会养老保险基金取之于集体的份额不能简单地参照城镇企业负担比例来缴纳，而应根据其实际情况确定缴纳比例进行缴纳。国家财政是农村社会养老保险的最后承担者，在建立农村社会养老保障体系方面负有不可推卸的责任。国家财政在有能力的情况下，应该投人一定量的资金作为农村养老保险基金的补充，其资金来源可以从两种渠道取得:一是农业税和农业特产税。据估算，中国的农业税和农业特产税在财政总收人中所占份额在1%左右，将这部分资金拿出来作为农村养老保险基金，对财政不会产生太大的影响。二是上一级财政的转移支付。由于乡镇一级财政比较紧张，因此，在农村养老公共品提供严重不足的情况下，必须增加财政转移支付力度，切实改变政府职能缺位的状况。
3.确保农村养老保险基金的保值增值
农村养老保险基金和其他养老保险基金一样，是一种长期性的后备基金。它不仅具有累计性的特点，而且在支出上具有刚性增长的特点。因此，在管理这部分社保基金时要确保其保值与增值。确保养老保险基金的保值与增值必须解决两个问题:一是确保基金安全;二是要确定基金的投资范围。笔者认为，基金统一与财政专户管理虽然可以规避投资风险，但很难真正实现其保值与增值的目的。从世界范围来看，养老金最终要进人资本市场进行投资，这已在世界各国形成了共识。事实上，世界上部分国家的养老金对股票投资均占一定的比例。1997年，英国养老保险基金对股票的投资比例为72%，美国为61%，日本为52%，澳大利亚、荷兰、瑞士分别为43%,36%,18%。目前，虽然我国资本市场还存在很多制度缺陷，但是我们不能因噎废食，如果养老金投资的范围仅局限于国债和存人银行，养老金就无法资本化。因此，国家应该随着资本市场不断发展和成熟，逐步放松投资管制，建立养老基金进人资本市场所必须的基本组织结构和基础设施，使养老基金通过股票市场和其他有价证券市场实现保值增值。
4.加强农村养老保险基金的核算工作
缴费标准的主观性是导致一些地方农村养老保险基金推行失败的重要原因。因此，各地在确定缴费标准时要综合考虑本地区老龄人口的比重以及消费水平等因素，合理地确定缴费标准，精心核算，以有效化解基金运行风险。
5.实行农村养老保险市场化运营
农村养老保险市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按有关法律和政策经办农村养老保险;经办机构要与政府主管部门脱钩。市场经济国家积累式的养老保险业务，有的是由商业机构来经营，有的则是由基金会或非营利的公益组织来承办。在我国，公益性(或公法性)组织的法律地位不明确，无法操作，而基金会属社团组织，不能作为市场主体，也难以操作。根据目前我国保险市场目前的发展状况，比较稳妥的方式是专门组建政策性的农村养老保险公司来承接现有的农村养老保险业务。农村养老保险公司依据有关的法律、法规和政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。在比较富裕的地区，保险公司可以针对农民的保险意识较强而且经济收人允许的现实，设计出一些新的险种。由政策性保险公司来承办投保、理赔的具体事务可以减少运行成本。当然在此过程中国家应加强对保险公司的财务监督与审计。
6.建立适应地区经济发展水平的养老体系
农村社会养老保障体系的建立要适应各地区经济发展水平。在经济欠发达地区，农村养老保障仍然要依靠家庭。社会化养老的对象应该是农村中没有收人来源的人员、孤寡老人，同时应鼓励社会力量进行无偿捐助。在一些经济较发达的地区，可以建立农民基本养老账户并逐步将其与城镇职工基本养老账户接轨。
7.改革现行预算制度
应将社会保险基金(含农村养老保险基金)的收支单独编制预算。我国现行的复式预算制度尚未将社会保险基金单独编制预算。但从长远来看，将社会保险基金单独编制预算是必然趋势，只有将社会保险基金包括农村养老保险基金的收支纳人政府预算，才能从根本上保证社会保障基金的运行顺畅。