试论新型农村养老保险制度的发展探讨

　　【摘要】建立完善新型农村养老保险制度，是我国农村社会保障体系的重大改革。本文从我国农村养老保险制度的现状以及面临的问题出发，针对这些问题提出了一些政策性建议。
　　【关键词】新型农村养老保险。  政府责任。  对策和建议。
　　2009年7月，人力资源与社会保障部做出重大决策，新型农村社会养老保险试点8月启动，年内将覆盖10%左右的县（市）。新型农村养老保险试点的推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。但“新农保”的实行仍然面对着许多挑战，这关系到农村经济社会能否持续稳定发展的大问题。
　　一、新型农村养老保险面临的困难。
　　1.新农保制度的吸引力不足，覆盖范围难以扩大。“新农保”计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。而根据2008年中国人口信息数据，而乡村总人口为7.2亿人；2008年末全国参加农村养老保险的总人数为5595万人。面对如此低的覆盖面，在当前经济条件和政策条件下，要想将新农村养老保险制全面铺开还存在很大的难度。
　　首先，“新农保”支付的标准比较低，这严重影响了农民参保的积极性。
　　其次，大部分农民缺乏对养老保险的了解，致使很多农民参保意识不强。而且新型农村社会养老制度比较偏重于农村留守人员，对那些土地被征收的和城镇务工返乡的老农们没有切实的政策，导致养老保障的覆盖率低，保障得不到有效的提高，更不利于统筹城乡社会养老保险体系的建立和实施。
　　2.筹资难，政府对农保重视不够。我国新农保的筹资机制是个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方共同分担，且以个人缴费为主、集体补助为辅、国家补贴相比，体现了作为社会保障主体的政府责任。同时，新农保持续发展的关键在于地方政府财政支持能力和农村集体经济的发达程度。在一些试点地区，政府还只是将农村养老保障重点放在县、乡镇地区，而对于一些市区的农村养老保障的重视还有待提高。
　　目前从一些县、乡镇地区的试点效果看，由于资金来源少，地方财政困难，在具体的实践工作中，各级政府对建立新农保制度解决农村老年人养老问题的认识程度和重视程度仍然不够。
　　3.受二元的社会经济结构影响，城乡养老保险制度差异大。我国二元的社会经济结构决定了我国需用不同的养老保险制度来满足不同人群的养老需求。我国城镇养老保险制度发展较早，因此城市化发展较快，大多老年人对养老保险认识较好，筹资方式广，许多老年人都能得到基本的养老保障。而农村养老保险制度发展较晚，农民对养老保险重视程度不够高，政策不够完善，资金少，因而受保障人群少，覆盖面小。此外，二元体制下各地区的养老保险制度也大不相同。发达地区与贫困地区的农村养老保险制度存在明显的差异，表现在筹资渠道、政府重视程度和农民意识程度以及对农保基金管理上的差别。城乡二元经济结构是我国目前存在的、短时期内不可改变的现实，从某种意义上来说，不同的农保发挥着不同的作用，但同时也存在着一些危害，这关系着我国能否建立健全统一的城乡养老保险制度。
　　4.新农保投资管理政策不完善，基金保值增值难。在农保资金管理和运营上，新农保仍然以县（市、区）为统筹单位，沿用了老农保低层次的管理运营模式。这主要表现为投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全、缺乏统一规范的基金投资管理办法等方面。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。因此，加强中央政府对新农保实施的领导，加大各级政府的财政投入力度，对新农保基金的管理和基金保值增值有着重大意义。
　　二、建立和完善农村养老保险的对策。
　　1.加快养老保险法制建设，做到有法可依。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。政府应当重视养老保险的建立，充分发挥强制权为社会养老保险提供完备的法律法规，即提供养老保险立法和各种具体的法律制度体系，根据我国实际情况和各地老年人分布状况，使各级政府有效的行使自己的权利，结合财政、金融等相关政策体制，合理运用养老资金，在法律的规范下明确职责与权利，规范操作行为，以法制的形式使养老保险这项权利得以实现，确立农村社会养老保险制度的法律地位，符合我国经济社会发展需要，也是我国构建和谐社会必须实行的政策，更有利于保障农村老年群体。

　2.落实政府责任，加大对养老保险的财政投入力度。目前，部分农村地区建立养老保险制度的时机和条件基本成熟，但是还有一部分地区需要财政支持。在这些地区，政府必须加大财政支持的力度，由政府承担更大的责任，我国养老主要是依靠国家养老为主，单纯的依靠国家财政投入养老，农村养老保险的经费来源主要是依靠国家财政补贴和集体补贴来实现的，其中国家财政补贴是农村养老保险的主要资金来源，随着我国经济社会的形式的不断发展，国家将进一步加大对养老保险的财政投入，加之地方政府的有效投入，共同支持农村养老保险制度的建设，强调政府责任的同时，作为农村养老对象的个体，也应该明确个人享受国家的养老政策情况下应该承担的义务，只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的“社会性”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。
　　3.完善农民养老金个人帐户制度。我国农村养老保险采取农民个人和集体集资缴费的方式，这种方式是采用完全积累的个人帐户制，个人缴费和集体补助都完全记入了个人帐户，受益与缴费完全对应，所以农民理应缴纳费用。我国农村养老保障制度采取多方筹集养老金的模式，但不是强迫农民参保，利用相关政策鼓励和引导农民建立养老金账户，在农民自己个人缴纳一定资金的基础上政府再给予一定的财政补贴，引导农民自己管理好个人账户，逐步形成“以个人缴费为主，集体经济缴费为辅和政策资助引导”的筹集机制。
　　4.规范农保基金管理，提高基金统筹管理层次。目前我国广大农村逐步建立农村社会养老保险基金制度，这种专项基金作为农民的血汗钱，养命钱，所以必须确保基金的安全。在农村要实现这一目标，必须加强对基金的管理，提高农村社会养老保险基金的统筹层次，集中管理农村养老保险基金，成立专门的机构统一管理，国家通过立法制定基金运行的管理办法，专门机构依法独立操作。国家为保证上述措施的有效实施，必须建立适合农村养老保险法律监督体系，使农村社会养老保险基金的筹集做到有法可依、有法必依，顺利进行，基金的保值增值达到利润最大化。
　　5.发挥家庭养老的优势，节约养老成本。1996年10月我国实施的《老年****益保障法》，对老年人的权利做出了明确的规定，子女对老人的赡养是义不容辞的责任。“农村集体组织应切实贯彻此法，使老人的日常生活得到切实保障，对无故不尽赡养义务的子女，视情节轻重，轻则批评教育；重则诉诸法律强制其履行义务”。农村相对于城市经济比较落后，各种就业机会等不如城市多，许多农村人口向城市转移，留守老人的问题也日益突出，这部分老人的生活来源主要依靠个人的积累和子女的支援，但日常生活照料却难以自行解决。因此，政府也可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多问题和原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。
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