试论建立农村社会养老保障制度的理论与对策

  论文关键词:农村养老;社会保障;制度
　　论文摘要:目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，只有建立和完善农村社会养老保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。
  一、我国农村家庭养老保障的客观约束
  在我国漫长的农业社会中，家庭养老一直是主要的养老形式。这是由农业社会老年人在家庭中的地位和权威决定的，属于几千年来自给经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。新中国成立后，国家对城市职工实行社会养老保障，而农村养老仍然主要依赖家庭，只有无子女的老年人才由社会负责养老。之所以如此，除受传统因素影响外，主要因为我国实行以城市为中心的非均衡发展战略，在国家财力有限的情况下，只能优先保障城市人口的社会福利。由于过去农村社会生产力水平普遍较低，加上集体经济起到一定的保障作用，家庭养老保障得以维持下来。然而近年来，随着社会经济的发展和工业化进程的加快，农村家庭养老保障受到越来越强烈的冲击，其功能日愈弱化，农村养老保障水平不但没有随经济发展得到应有的提高，反而出现下降趋势，特别是欠发达地区更为严重。农村养老保障问题已引起全社会的关注。农村家庭养老保障面临的困境有其客观必然性，制约农村家庭养老保障发展的因素主要是:
  1.农村家庭结构的变化，使家庭养老丧失了坚实的基础。按照国际通用的定义，家庭是人们基于婚姻、血缘或收养关系形成的社会生产基本单位，是具有持久稳定性的社会组织。传统的家庭模式大都是“三代同堂”或“四代同堂”的大家庭，它们承担着家庭成员的一切生产生活责任。随着社会的发展，特别是生产的社会化，家庭的社会功能逐渐被分离出来，由国家和社会分担，而只保留一些基本的功能，如抚养、赡养、教育等。同时由于人们的思想价值观念的不断更新，青年人的独立性增强以及生产生活节奏的加快等，相对降低了家庭的内聚力，使大家庭不断地趋于解体，核心家庭逐渐处于主导地位，老年家庭和残缺家庭越来越多。这种变化趋势不仅局限于城市，随着农村生产社会化和工业化的推进，也逐渐影响到农村。据统计资料显示，我国农村家庭规模不断缩小，1990年平均每户4.8人，2000年降到4.2人。与此同时，老年人家庭却不断增多。据1995年对60岁以上老年人口抽样调查资料，我国不超过3人的老年人家庭，农村占19.69%。而目前最新调查结果表明，有些农村地区老年人家庭已接近半数。可以预见，随着计划生育政策的显效，农村家庭规模会进一步缩小，老年人家庭的比例还会上升。家庭规模和结构的改变，使家庭供养资源减少，供养力下降，加上有些子女养老意识淡化等，大大削弱了家庭养老的功能，很大程度上瓦解了其存在的基础。
  2.农村人口老龄化使家庭养老保障不堪重负。目前我国已进人老龄化社会，60岁以上的老年人口超过总人口的10%，约为1.3亿人;预计到2020年将达到2.31亿，占总人口的16.0%;2050年将进一步达到4.12亿，占总人口的26.1%。人口老龄化意味着劳动年龄人口的减少，老年供养系数增大，这不可避免地影响到经济增长和社会发展，并带来其它一系列复杂的社会问题。我国农村老年人口是全国老年人口的主体(目前占70%以上)，约有9000万人，其在农村总人口的比例已超过城市，一些地区“老年村”正在形成。随着青壮年劳动力向城市大量迁移，农村人口老龄化趋势还将进一步加快。因此与城市相比，农村人口老龄化形势更为严峻。这不仅给农村社会经济发展带来巨大压力，更进一步加重了农村养老保障的负担。据统计，现在中国农村平均每8个劳动力供养一个老人，到2050年，每2.5个劳动力就要供养一个老人。这只能使老年人经济供养和生活照料难以保障，最终必然降低老年人的生存质量，并激化家庭和社会矛盾，影响农村的社会稳定和农村经济发展。
  3.土地的社会保障功能弱化，削弱了家庭养老的经济基础。1978年以后，实行了土地集体所有、家庭承包经营，建立了统分结合的双层经营体制，使农民真正分享了农业经济剩余，为农村家庭经济及保障功能的发挥奠定了基础。但由于种种因素制约，目前农村养老已难于完全依赖土地保障:首先，现有的土地制度把人口作为分配土地权利的依据，几乎随时面临重新调整的压力，而周期性地进行土地调整，严重损害了土地使用权的稳定。其次，随着人口的增加，人均耕地面积越来越少，而农产品成本不断上升，产品销价不断下降，使土地收人呈减少趋势，加上农业生产容易受自然灾害影响，土地的收人具有很大的不确定性，因此，仅仅依靠土地，根本无法满足老年生活的基本需要。再次，土地不同于养老金，它需要通过劳动才能实现其价值，老年人由于年老体弱只能找人代耕，而随着农村劳动力向城市转移，这种方式有时会遇到困难。由于土地作为家庭养老的经济基础本身存的这些缺陷，加上·其作用发挥受到一定限制，因此很难起到养老保障的主要作用。
  二、建立农村社会养老保障制度的理论分析
  从长远发展考虑，积极推进农村社会养老保障制度建设是解决农村养老保障问题的根本途径。
  有人认为在我国农村建立社会养老保障的时机还不成熟，理由是根据发达国家的经验，农村社会保障大都是在进人工业化成熟时期才开始普遍建立起来的，实施农村社会保障是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。而我国现在处于工业化中期阶段，工业剩余还没有达到足够反哺农业的程度。这种观点虽不无道理，然则值得商榷。虽然经济发展水平在社会保障制度的建立和发展中起到基础作用，但有研究表明，各国社会保障制度的建立并没有“统一”的经济条件要求，更没有“统一”的模式，只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。从我国目前整体经济发展水平看，改革开放20多年我国经济总量增长很快，国内生产总值(GDP )已居世界第六位，综合国力已初步具备承担公民最基本社会保障的能力。而且我国国情也与发达国家不同，发达国家的农民明显比城市普通居民富有，他们不但拥有所耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械。我国的情况则相反，小规模的家庭经营使农民收人十分有限，许多家庭没有能力购买大型生产资料，有些连维持温饱都很困难，因此更需要社会保障制度的支持。而且，我国现行的农村家庭养老模式并不是必然的合理的选择，而是城乡差别的产物，也是二元经济结构的具体体现。在探化改革的今天，继续让农村居民采用传统的家庭养老保障方式，不仅不利于农村经济的发展，也违背了社会公平的原则，如果考虑到建国以来农业对工业乃至对国民经济发展付出的巨大代价，更应加快农村养老社会化的进程。
  当然，作为社会保障的组成部分，农村社会养老保障制度的建立需要一个过程，不可能一践而就。在今后一段时期内，现实可行的做法是实行家庭养老与社会养老相结合，但从指导思想上必须明确，我国农村养老保障最终要走以社会保障为主的道路，这是不容置疑的。因此，应努力创造条件，积极推动农村社会养老保障制度的发展。这就是党的十六大报告所指出的，应在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。

  三、建立我国农村社会养老保障制度的对策
  我国农村社会养老保险制度是包括养老保险、老年基本医疗保险、老年服务事业等在内的养老保障制度体系，它是农村社会保障制度的基础与核心内容。构建农村养老社会保障制度，目前应从以下方面人手:
  1.建立和完善农村社会养老保险制度。养老保险是养老保障的主体与核心。我国从1991年开始进行农村养老保险制度试点。与城镇职工养老保险不同，农村社会养老保险采取以个人缴费为主、国家政策支持、集体适当资助的形式，实行基金积累的个人账户模式。但由于个人缴费一般占缴费总额的50%以上，比例过高，集体资助存在很大的不确定因素，而国家财政投人又不到位，因此，这种做法不仅不符合我国农村的实际，也违背了社会保险调节社会分配、促进社会公平的宗旨。目前我国农村大部分地区特别是欠发达地区仅仅解决了温饱问题，即使个人能够缴纳养老保险，很多地区由于集体经济薄弱也没有能力支付或只是象征性地进行一些资助，不能达到社会养老保险的目的。而且更主要的是，作为社会福利的重要组成部分，社会养老保险属于一种社会行为，本质上不同于商业保险，其缴费至少一部分应来源于国家。正因为如此，现行的以农民个人缴费为主的农村社会养老保险一直没能推广，已开展的一些地区目前也陷入停顿状态。在这种情况下，有必要对现行的农村养老保险制度重新进行调整，以充分体现其社会性特征。具体办法应是适当降低个人缴费比例，相应提高集体资助比例，而且国家应给予一定的财政支持而不光是政策支持。同时，考虑到小农意识的封闭性，农民自身的养老保险意识较差，为此必须扩大宣传，积极鼓励子女为父母缴纳养老保险金。只要社会养老保险制度能真正适合农村实际，并体现公平合理原则，就能得到全面推广，从而成为农村老年人最稳定可靠的生活保障。
  2.尽快建立农村老年基本医疗保险制度。实现“病有所医”是养老保障建设的目标之一，也是社会保障的重要内容。与中青年相比，老年人对医疗保健的需要更为迫切。新中国成立后，在经济尚不发达的情况下建立了农村合作医疗制度，解决了农民的基本医疗需要，提高了农村人口的平均期望寿命。然而实行家庭联产承包后，由于集体统一经营的层次受到削弱，农村合作医疗制度逐渐解体，许多农民失去了基本医疗保障，无钱看病和因病致贫在一些地区并不少见。特别是一些农村的老年人，本来就缺乏经济来源和积蓄，沉重的医疗费负担有时会使他们的家庭经济陷人困境，甚至债台高筑，严重影响其生存质量。因此建立农村社会养老保障制度，当务之急是尽快发展老年基本医疗保险，特别是大病统筹等，减轻老年人的医疗负担，提高他们的健康保障水平。为确保老年基本医疗保险制度的实施，在建立老年基本医疗保险制度的同时，国家应逐步增加对农村医疗卫生事业的投人，提高乡级卫生院的水平，普及村级卫生所，努力改善医疗条件，大量培训农村医务人员，并建立城乡医疗机构技术协作制度，尽量缩小城乡医疗卫生水平差距，真正做到使农村老年人小病不出门、大病有保障。
  3.大力发展农村老年福利事业。老年福利事业是建立社会养老保障体系的重要内容和必要条件之一。发展老年福利事业最主要的是加强各种社会养老设施建设，由社会为老年人提供生活照料和精神慰藉，减轻家庭的人力负担，实现由居家养老到社区养老的转变。由于经济发展水平的制约和传统观念的影响，目前农村养老设施无论数量和质量都远远落后于现实的需要。一些地区除乡一级建有养老院，收住孤寡老人外，几乎没有其它养老设施。而且现有的养老设施也存在效率低、规模小、维持困难等问题。随着大量农村劳动力向城市转移和高龄老人的增多，居家养老越来越难保障，社区养老终将成为必然趋势。特别在经济发达地区，社区养老可以发展得更快，从而对各种养老设施建设提出更高的要求。为适应这种需要，建议将农村养老设施建设列人农村社会事业发展的总体规划，统筹兼顾，加大投人力度。除各级财政和集体经济组织多方筹集资金外，还要鼓励民间资本积极参与，并发动全社会的力量支持养老设施的建设。适应当前农村地区的经济发展水平，现阶段应多发展一些面向一般群体的养老院和老年公寓，并最大限度地发挥其效能，更好地为农村老年人服务。此外，还要建立相应的文化娱乐设施，为老年人开展文化娱乐活动创造条件，丰富老年人的精神文化生活，不断提高精神文化生活的质量。农村老年福利事业不仅仅是农村的问题，也是全社会的问题，要营造一个全社会支持关心农村老年人的氛围，特别应像实施希望工程一样，建立一个“夕阳工程”—农村欠发达地区老年人援助体系，不断增强其养老保险保障的物质基础，努力改善他们的生活状况。
  4.加强农村社会养老保障的法制建设。首先，应确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保障制度是国家为保证农村社会的稳定，根据社会经济发展需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。改革开放后，我国社会保障立法工作虽取得一定进展，但一些综合性的社会保障法律法规往往把农村社会养老保障排除在外。目前正在起草的《社会保险法》等有关法律作为一项全国性的法律，不能仅仅面向城镇居民，应该把广大农民包括在内。此外，当务之急是建立关于农村社会养老保障方面的单项法律，如《农村社会养老保险法》或《农民养老金法》和《农村老年基本医疗保险法》等，依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本医疗保险制度的建设。再次，建立健全社会养老保障法律的监督机制，以确保社会养老保障基金的收缴、支付、运营的规范性，防范社会保障资金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好地满足农村社会养老制度建设的需要。