农村土地集体所有权的实践悖论、诠释与出路

  家庭承包制使农村单一的土地产权结构变成了两权分离的多元化产权结构，即集体所有权与承包使用权分离。这一改革的功绩是有目共睹的，促进了农村经济的发展，较好的解决长期困扰我国的温饱问题。但是目前这种以集体所有权为主导的地权结构也存在许多令人不解的悖论。笔者认为，这些悖论在现有的农村经济、政治管理体制框架内，难以从根本上解决。
  一、农村集体所有权的悖论分析
  虽然现在法律规定乡村集体为农村土地的所有者，《宪法》第九条规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，但是实际上乡村集体在行使土地所有权利时却体现出种种悖论，象所有者，但是有没有真正所有者所应该享有的法定权利和法定责任。
  悖论之一：如果说乡村组集体拥有农地的所有权，则肯定会拥有农地收益的处置权，但是目前乡村集体却没有独立的收益分配权利。正因为乡村集体没有收益的权利，所以才会有乱收费、乱集资、乱摊派的现象。反过来讲，如果乡村级集体拥有真正的所有权，这种收费就不应该是乱收费，而是正常的收费，是所有权经济实现形式的一种体现。
  悖论之二：如果乡村组集体拥有农地所有权，就会有农地使用者的选择权，可以在法律规定的范围内，以市场的方式自主的选择土地使用者，而且还可以按市场交易的原则，谁出价高，谁就可以优先拥有土地承包使用权。按照土地所有权的这种支配土地的逻辑，乡村集体调整农民的承包地应该是一种权利内的行为，根本不会违法（现在农村土地承包制度方面的法律严禁这种调整）。
  悖论之三：如果乡村集体为农地的所有权主体，在符合国家农业产业政策的前提下，就有权代表全体村民处置土地，而且可以确定土地交易的价格，但是实际乡村集体几乎没有处置土地的权利，这些权利完全掌握在上级，特别是省市县级政府手中，而且国家还通过定型保护耕地来禁止各种非农化的土地处置。如果乡村集体单独处理了农村土地，就是违法。从物权法的角度来讲，如果承认乡村集体的所有权，乡村集体对土地的处置就不是违法，而且还是一种受保护的经济行为。
  悖论之四：如果乡村集体为农地的所有权主体，乡村级集体就有权决定土地承包的期限，契约未到期前，如果能够进行一定的毁约补偿，提前收回土地承包使用权，按理讲应该在所有权的职权范围之内，不应该受到指责。但是实际上乡村集体既没有土地承包期限的决定权，也没提前收回承包土地的权利。如果乡村集体按照所有权主体的权利决定承包权的期限就违反了国家的法律。这就使得农村土地为乡村集体所有的法律规定和承包权不能随着调整的法律限制产生了冲突。另外，如果乡村集体是土地的所有权主体，则农民提出退包（主要是指目前的弃地抛荒），乡村集体则可以自行决定，但是乡村集体目前并没有这种允许农民退包的行为，没有向农民追究违约赔偿的权利。农民退包只是农民的单边行为，乡村集体处在一个无可奈何的地位。
  悖论之五：如果村组集体为农地的所有权主体，农地所有权的经济收益应该归村组集体所有，就没有必要再向上缴上级政府（农村的工商各税除外），这就可以解除村组集体经济组织最为棘手的提留兑现问题。但是，实际上乡村组集体根本无法把农地所有权的经济收益完全纳为自己所有，必须按照季度向上级财政交纳，而且目前农业地区的乡镇财政几乎完全依靠土地的各种收益来养人和维持政府的运转。如果村组集体要履行自己所有权主体的权利，要保护自己的所有权收益，就违反了国家财经纪律、就是不服从上级、就是违法。
  悖论之六：如果乡村集体为农地的所有权主体，农地所有权经济收益的使用方向，集体经济组织就可以完全自主决定。但是实际上作为农地所有权收益-----乡统筹和村提留却规定了多种使用方向，统筹有三个方向，提留有五个方向（即三提五统）。反过来讲，也就是组成农地所有权收益有八个构成，这八个构成是由国家规定的，而不是由农地的法律所有者----农村集体经济组织本身决定的。但是如果说农村集体经济组织为真正的土地所有权主体，就应该根据农地的市场供求来决定农地所有权的经济收益，也可以根据自己的需要来确定经济收益的各种用途。但是这是不允许的，也是违法的。
  悖论之七；如果说乡村是农村集体土地的所有者，则所有权实现形式一定具有租的形式。而现在农村税费改革，却把本应该属于乡村所有的地租，却予以税收化了。也就是说乡村的所有权收入变成了税收。税收是国家凭借权利强制征收的。这就与乡村凭所有权收取地租产生了矛盾。这种租税不分的形式，只会使所有权主体或者说代理人更加不明确。
  悖论之八：如果乡村集体是农村土地的所有者，则乡村集体可以名正言顺的对拖交、赖交、不交统筹、提留的农民采取法律手段，但是实际上乡村集体却很难采取法律手段。乡村集体在征收乡统筹和村提留时，感觉到征收手段太弱，所以才会导致农户尾欠越来越多，不交、拒交税费的农户越来越多。如果说乡村集体是土地的真正所有者，对于所有者应该获得的经济实现形式，完全受法律保护，不会愁征收手段不硬。悖论之九：如果乡镇集体是农村集体土地的所有者，则除了收取地租性质的乡统筹和村提留外，不能再向农民收取任何费用，也没有理由和责任帮助上级的各个部门向农民收取各种费用。否则就是违法。但是现在乡镇集体这个所有权主体在收取自己正当的地租收入后，不仅以各种名义向农民摊派各种费用，而且还代上级各个部门收取向农民征收的各种费用。作为一个理性的所有权主体，始终会考虑自己的地租收入最大化，不会将本来可以作为地租的收入来上缴给其他主体。也不会冒着承包者反对、弃地抛荒的危险来加大承包土地的承载负担。

二、农村集体所有权的悖论的诠释
  1、国家依然是土地的真正所有者，乡村集体只是最低一级代理人。从上面悖论可以看出，乡镇在土地问题上权利似乎很大，但是实质上，真正的权利还是掌握在代表国家的各级政府手中，特别是省级人民政府掌握了大部分的土地所有权主体的权力。地县乡政府只是国家真正所有者的各级代理人而已。所以从目前的实际不看，农村土地的真正所有者是国家，所有权的代表是省级人民政府。乡镇只是各级代理人链条中权利最小的一个代理人，是一个名义上或者法律上的所有权主体。
  2、农民仍然没有承包土地的财产权及其分配权。出现这些悖论，说明了承包权还是一种债权性质的权利，还不具有物权性质和财产性质。正因为承包土地不具有物权和财产权性质，与之紧密相连的分配权也就难以实现，所以在这种产权结构下，农民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足国家、留足集体、剩下是自己的”这一分配原则就成了一句空话。因为交足国家、留足集体范围比较模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并没有具体的数量界限。正因为前两次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全预期，当然是一个未定数。这个未定数就说明了农民根本没有剩余收益的分配权。
  3、土地仍然是国家控制农村、农民的一种工具。按理讲，目前我国经济已经进入了工业化中期，农民和农村已经基本完成了向工业奉献剩余的阶段，国家和工商业应该进行“以工哺农”或者进行较大程度的支持保护。但是国家为了加速城市工业化的进程，仍然没有利用政策和制度来做到这一点。虽然目前不存在国家利用行政手段或者有计划的利用经济手段来强制农业为工业进行积累了，但是国家还是继续通过控制农村土地，来使农业、农民自己保护自己、自己哺自己。把国家和工业应该承担责任或者对农业的回报给省去了。其目的只有一个通过暂时牺牲农业、牺牲农业来加速工业的发展。这也是过去牺牲农业、农民的非均衡发展战略的一个延续。
  4、土地还不是真正的生产要素。这可以从三个方面得以说明：一是土地承担了过多的社会功能。由于土地承担的社会性质过多，土地所有权的又处于强势地位，从而导致土地无法自由流动，而土地自由流动是土地能否成为生产要求的的重要标志。正因为土地不能流动，土地反过来又束缚在小块的土地上，无法形成规模效益。这样我国的农业就不可能会走出传统农业的范畴。二是土地受到了集体所有权过多的干预。如现存的粮食定购体制（粮食供给压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购），另外现在许多地方搞农业结构调整，为了追求政绩，大搞行政推动，使得农民选择权、生产决策权，农产品收益权和处分权都不完整。这种不完整的权利当然就不会构成完整的生产要素。三是流动是生产要素的主要特征，而土地占有的村组分割，就进一步固化、凝滞了土地均包经营，土地均包经营，无所谓要素配置。
  5、农村税费改革也不是一次彻底的改革。农村税费改革虽然可以在一定的程度上降低承包土地承载的负担。但是不能完全根除产生过重负担的根源。只要当前的行政管理体制还存在、只要承包土地还不具有生产要素性质和财产性质，还是国家和政府控制农村、农民的一种手段和工具，乡村集体还是处于土地的所有权的强势地位。农民负担正如“海绵定律”所描叙的公务员和公务机构始疑终具有增长的内生机制一样，迟早会反弹上来。税费改革的初衷势难实现。

三、解决农村集体所有权悖论的出路
  乡镇集体所有权的这些悖论是农村地权制度、行政管理制度等多种制度综合作用的结果。要解决这一问题，单单从某一个制度着手，或者想在现有制度下，从根本上解决，显然不现实。所以必须综合改革农村政治、经济体制，从而彻底根治这些悖论。
  1、弱化所有权，实行土地国家所有权。所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化“。在承包权由定期变成永久后，所有权应适应这一变化，由集体所有变为国家所有，集体可以作为国家土地管理的代理人。因为如果在土地永久化后，土地还由国家所有，土地就无法进行社会化配置，跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看，当前土地的终极所有权在国家所有，集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和鉴定承包合约，集体没有最终处置权，所以集体也只是名义上的所有者，或者说所有权的代理人，真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后，集体也不需要鉴定合约了，其所有权主体地位更加名不符实了，不名正言顺如回归土地代理人的位置，又符合地权的发展趋势，而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用，可以更加有利于保护农民的承包权。当然所有权国有化只能逐步进行，不可以一步到位。在所有权国有化后，所有权的经济实现，尽可能的“虚拟化”，即少收所有权的收益，以抵销农业因恩格尔定律和边际消费倾向递减所引致的农业产业的萎缩效应。
  2、强化承包权，农户永包农村土地。所谓农村土地家庭永包制是在家庭承包经营制的基础上，无限期延长承包权的承包期限，即将土地永久的承包给农户，国家对农户提出一定的责任要求，简单地讲也就是以农户为基本单位将土地进行“永包”，同时农户负有一定的社会责任。家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上，进一步延长土地承包权的期限，扩展土地承包权的内容，强化承包权的财产权利和分配权的一种土地承包权的长期化经营模式。家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则，有利于土地承包权真正实现物权化。土地终极所有权属于乡村集体，使用权永久承包给农户，强化了土地使用权，淡化土地所有权，符合地权多元化的发展趋势。家庭永包制就在土地所有权与承包权之间产生了类似公司法规定的法人财产权，农户永包的土地就与公司的法人财产相当，既调动了农户的对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。同时家庭永包制创造了农户之间的市场机制，解决了土地使用权流转的理论障碍。如果说我国最初在农村实行家庭联产承包责任制是农民“内生”要求的结果。家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍（因为我国规定所有权为国家所有，不允许买卖）和农民对承包土地的预期不足，而又影响农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题，才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。可见，家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求。是我们顺应市场经济规律的明智选择。
  3、保障农民的土地收益分配权。农地收益权也应体现这一要求，应在所有者（法律所有者、经济所有者）、承包者、使用者之间分配，而农地有生产收益、转让收益、投资收益和其它收益，因此，其收益分配原则也就相应有生产收益分配、转让收益分配、投资收益分配和其它收益分配的原则和程序。一是农地生产收益分配。农地生产收益分配要扭转过去交足国家、留足集体、剩下是自己的分配原则的法律约束不强，量化标准不统一的缺陷，体现市场经济的原理，按要素分配。政府作为社会管理者收税。法律所有者获得地租。土地所有权在经济上的实现形式是地租，种地纳租是市场经济的法则。如果不以地租形式体现，也可改为地方税形式（但其性质是税收），再由财政返回给法律所有者。承包者获取要素报酬。承包权其实是一种新物权或财产权，这种权利是国家赋与农民的就业、生存保障和社会福利功能，农户可以把其使用权折价入股，可以抵押贷款，可以转让并获取转让收益，这对承包者而言是资本，对购买承包地者而言，是付出了一定的代价购得的生产要素，是成本的必然组成部分，因此，承包权获取的收益其实质是要素报酬或土地社会功能的价值。当承包者和使用者合二为一时，可以看作是承包者自己花一定代价购入土地使用权进行生产，要获得要素报酬。使用者获得劳动报酬和经营报酬。农地的经营使用者如果是小农经营，经营者和劳动者统一，经营使用者既获得劳动报酬或边际劳动成果，又获得经营报酬。如果是规模经营，经营者和劳动者分离，经营者获得经营报酬，劳动者按按劳分配的原则获得边际劳动成果。二是农地转让收益的分配。由于在我国土地所有权不能转让，要转让的是土地承包者的承包使用权，即农民把自己所拥有土地的社会功能和经济功能转让给其他农户所取得的收益，因此，转让收益由二部分组成，一部分为承包使用权价值的让渡补偿，一部分为增值收益。承包使用权价值让渡的收益归承包者本人。因为这是出让就业机会和社会保障功能所应当得的补偿。增值部分分为自然增值部分和级差地租本身增值。对于自然增值收益在所有者、承包者使用者之间按比例分配，对于级差地租Ⅰ增值归所有者，级差地租Ⅱ增值归投资者（投资者可以是所有者、承包者、使用者或其他人）。反之，地力下降导致的土地肥力降低，则由使用者承担赔偿责任。终级所有者作为社会管理者，要收取农地转让增值税、赠与税、遗产税和土地交易税，其中，增值税应回归社会，作为改良土壤和改善农业生产环境的基金。三是农地投资收益的分配。农地承包使用者作为承包者或使用者的一项财产权能，可以折价入股，承包者或使用者获得投资收益。
  4、削弱乡镇无所不包的管理权。要削弱乡镇无所不包的管理权，关键就是要彻底改革政社合一的农村行政管理体制，逐步推动乡村自治。一是改革农村行政管理体制，强县撤乡。为了使行政管理制度与市场经济的要求相适应，又必要对农村行政管理制度进行大刀阔斧的改革，撤销乡级政府，加强县级对农村的管理，强化县级政府对农村经济管理职能和责任。将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、企业集团和垄断行业的对话能力。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。二是在撤乡的同时，也要有组织、有步骤的并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，把一些相邻条件相当的小村适当合并，这有助于减少村级事务的管理成本，减少土地承载的负担，扩大农村社会化进程。当然这种合并要求农民自愿，政府只能适当引导。并村要求坚持权利和义务对等的原则处理好债权债务关系，处理好收益和成本关系。三是要有步骤的推动乡村自治，从根本上解决乡村中存在的农民负担、乡村负债和农村民主问题。