我国农村公共产品供给分析与模式选择

一、农村公共产品供给的现状
　　在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级政府参与进行供给。本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，这些社会产品会使农村受益，但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区，因而，农村公共产品具有多层次性，它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。
　　我国在1978年实行了农村家庭联产承包责任制，这一制度变迁激活了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了突飞猛进的提高。但随之而来的是这种分散的组织结构对农村公共产品具有强烈的依赖性。尤其是我国农村的生产力发展还处于相对落后的阶段，很大一部分农村仍然是靠天吃饭，公共产品供给显得尤为重要。虽然农村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义，但我国政府却长期未给予重视，导致现行供给的不规范和整体不足。
　　（一）政府与私人的混合供给
　　按照西方经济学公共产品理论，公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。我国城市的公共产品就是主要由各级政府提供的。但是在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品都供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村民自治组织（村委会）的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78.38％（1999年数据）（注：数据来源：《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社，2001年。）。
　　我国有关政策规定，村委会可以向农民收取三项提留，即公积金、公益金和管理费。其中，公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。可见，村委会承担了公共产品供给的部分责任。而且，村民自治组织所承担公共产品供给责任与各级政府也并未划分清楚（黎炳盛，2001），修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将供给责任推给村委会，使村委会成为公共产品的供给主体，这也是我国经济不发达的贫困落后地区公共产品供给不足的一个原因。从法律角度来看，村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给。
　　（二）制度内与制度外的供给相结合
　　改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，取而代之的是中央向地方的放权让利。但是，中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费，来弥补公共经费的不足。乡镇政府作为最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足，许多贫困地区的乡镇财政甚至无法支付政府工作人员和教师的工资。为了满足地方公共产品供给的需要，又不致给国家造成财政压力，政策规定农民还需缴纳相当于农业税一定比例的乡统筹，以便对乡镇政府的教育、优抚、计划生育、民兵训练和道路交通予以支持。即便如此，大多数的乡镇财政仍无法满足公共支出的需要，为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。
　　（三）供给总体不足
　　我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。首先，在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资的数额始终偏低，1978～1998年，国家的农业基建投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基建投资的1.5％，虽然1999年和2000年国家把这一比重分别提高至2.4％和2.7％，但比较其他行业，仍然很低。其次，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，在“三农”的各个方面都需要国家的大力支持，但我国自1980年后财政用于农业支出的数额（注：国家财政用于农业的支出包括：支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费及其他。）占财政支出的比重一直徘徊在10％左右，1999年还略有下降，仅占8.23％。此外，农村大部分人口未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。

二、农村公共产品供给的效率与公平分析
　　我国农村公共产品供给不仅存在形式上不规范、数量上总体不足的特点，还在效率与公平方面有着严重的缺陷。
　　（一）我国现行农村公共产品供给的效率分析
　　公共产品供给问题，其实质是作为具有非对抗性、非排他性性质的社会资源应如何配置的问题。资源配置的首要原则是效率原则，公共产品供给也应首先遵循这一原则，即不论公共产品的提供方式如何，都应满足社会福利最大化的要求。
　　从整体角度分析，公共产品所具有外溢性，消费者免费搭便车心理以及存在交易成本等特征，如果由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供给的短缺，因此，公共产品应由政府参与提供。但是，这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政府承担。考虑某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。
　　可见，公共产品的提供方式可以有多种：政府供给、私人供给、政府与私人共同供给。我国现行农村公共产品的供给体制是政府与私人（村集体组织）的混合供给，这种供给体制综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但是，由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息和农民本身存在的文化特质等原因，现行的农村公共产品供给效率低下。
　　1.农民急需的公共产品供给严重不足。首先，家庭承包制使农民的生产分散化，但是，各农户的生产对象和生产过程存在共性，即都是在土地上耕耘，都需要良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等等，而我国农民收入普遍较低，由每个农户对其自行修建、购置和研制是不可能的，也是缺乏效率的。但是，这些公共产品是产量稳定和增长的保证，是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给。其次，农民由于交通不便，信息闭塞，常常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。提供全国性的市场供求信息近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入，但仍显不足。例如，中西部缺水地区的灌溉问题尚未完全解决，农民的手工劳作还是农业生产的主要方式，农业科技投入较少，农业科研人员短缺，没有完整、规范的全国市场供求信息网络，甚至有些农户连周边地区的市场供求也不清楚。
　　2.涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。农村的教育、医疗卫生、环境保护等对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。我国政府对这些公共产品的供给严重短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。①我国农民总体文化水平较低。据调查，我国农村劳动力中，初中及初中文化程度以下的比例占80％以上。农民文化素质低下，使农民吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，无法适应市场经济改革带来的变化，从而制约了农民在市场经济中取胜的机遇，同时也限制了农村劳动力的转移。提高农民文化教育水平成为发展新农村的关键所在。然而我国目前的状况是，国家将农村教育丢给地方政府，在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。②我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体。近年来农民收入增幅缓慢，面对急剧上升的医疗费用，他们常常望而却步，无钱看病、无钱吃药的现象比比皆是，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。③由于全球环境的恶化、我国人口的增多、乡镇工业的发展，我国农村的生态环境恶化迅速，主要表现为：土壤肥力减弱，水资源匮乏，旱涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近一两年来，国家采取了一系列的措施，如退耕还林、退牧还草、南水北调等，使我国环境恶化的程度有所下降，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，尤其是一些地方政府单纯追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模、提高产量，把环境保护的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。
　　3.农民较少需求的公共产品供给过剩。在家庭承包制度下，农民对公共产品的依赖性加大，但农民对不同公共产品的需求程度并不相同。我国农村中，农民急需的一些公共产品供给严重不足，但与此相反的是一些农民不需要的或较少需求的公共产品供给过剩。一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等，美其名曰是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实质上这些公共设施的利用率极为低下，浪费了大量钱财，而地方政府却乐此不疲，究其原因不外是领导可以因有此硬件而升迁，甚至还可以因此建设而致富。此外，政府机构作为公共产品的一种（注：本文认为：由于政府机构和政府决策具有非竞争性和非排他性，所以可以将它们认定为公共产品。在余永定、张宇燕、郑秉文主编的《西方经济学》中，也将法律、法规及政府经济措施列为纯公共产品。），它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率极差，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。
　　4.部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不一定会使全部农民受益。例如，政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地决策，引导甚至强制农民转换产品品种，常常给农民带来严重的后果。另外，部分政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。
　　（二）我国现行农村公共产品供给的公平性分析
　　我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方面也有失公平。
　　1.我国城市与农村公共产品供给的不公平性。虽然同为我国国民，但城市居民与农村村民的待遇却大不相同。一方面，城市居民享受着优越的市政设施条件，发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育，而农村居民却与此无缘，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市；另一方面，在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共产品，往往还需付出更多的代价。农民不仅要为享用某些公共产品付费，还要交纳“三提五统”和其他费用为公共产品的私人供给和制度外供给提供资金。
　　2.农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于我国各地区经济发展的不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方政府、村集体混合供给的体制下，必然出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区（主要是东部经济较发达地区），地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势。现在，大部分的西部地区以及少数东部山区，地方政府负债累累，拖欠教师工资的情况比比皆是，有些地方甚至连政府工作人员工资都无力发放，更不用说其他公共产品的供给了。例如，2000年全国各省（市）、区中，按每公顷可耕地计算的地方财政农业投入（注：地方财政农业投入包括地方政府支援农村生产支出、农业综合开发支出以及农林水利气象部门事业费。）最高的为4850元，最低的仅为280元，相差17倍。而其中又尤以农业大省财政支农数较低，如内蒙古、河南、安徽几省（区），每公顷可耕地的财政农业投入均在350元以下（注：以上数据根据《中国统计年鉴2001》、《中国经济年鉴2001》计算得出。）。由此可见，越是农业大省，其公共产品供给水平越低，这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜力的差距，对国民经济的均衡发展极其不利。
　　3.农村公共产品负担成本的不公平性。对于具有非排他性或非竞争性的公共产品，应该由税收或集体资金来负担其成本。而筹集税收和集体资金时，应遵循按能力负担原则，收入多者多负担，收入少者少负担。但在我国现行的农村税费征收过程中，却常常违背该原则。其一，农业税的实质就是农村的个人所得税，农业税是以田亩数和常年产量为计税依据，按一定的比例计征的，这样的税制设计没有考虑到农民维持基本生活费用和基本生产投入的支出，全额按同一比例计算征收具有累退性。其二，对制度外的农民负担，按中央政府规定，是在村人均纯收入的5％限度内计提，平均分摊。但是，近年来由于多种经营、外出打工和农民自身劳动能力不同等多方面的原因，村内居民的收入差别明显扩大，按照这一方式收费，必定造成收入较高者负担低于上年收入的5％，收入较低者负担超过5％，形成严重的不公平局面。
　　由此可见，我国农村现行公共产品供给制度在效率和公平两方面都存在不足之处，因此，借鉴公共产品最优供给理论，根据我国农民的行为特征，按照兼顾效率与公平的原则，构建一个符合我国农村实际情况，切实满足农民生产、生活需要和农村可持续发展的公共产品供给模式迫在眉睫。

三、公共产品最优供给理论
　　（一）公共产品最优供给理论
　　西方经济理论认为，政府最重要的职责是供应公共产品。然而，如何确定公共产品供给的数量及价格，以满足社会的需求，达到整个社会福利最大化，成为经济学界的一大研究课题。
　　按照私人产品局部均衡分析的方法，西方公共产品最优供给理论通过分析公共产品“虚拟”供需曲线，得出结论：虽然每个消费者负担不同的税收价格，但他们享有等量的公共产品，从而公共产品供给的帕累托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共产品生产的边际转换率。但是，公共产品的提供并不是通过市场进行的，在消费者和供应者之间存在着信息的不对称性，供应者难以取得消费者的需求信息。而无视消费者的需求，就无法达到公共产品供求均衡，无法实现公共产品最优供给，因此，对消费者需求偏好的了解成为这一模型应用于现实经济的急待解决的问题。经济学家对此采用了一种迂回的解决方式，即在两者之间插入一个媒介，运用民主机制进行公共选择，最大化地显示消费者对公共产品的偏好信息。
　　（二）公共产品最优供给理论与我国农村公共产品供给
　　无可置疑，公共产品最优供给理论对规范我国农村公共产品供应具有重要的借鉴意义。许多学者据此提出建议。由于我国农村公共产品自上而下的供给机制忽略了广大农民对公共产品的实际需求，导致现行农村公共产品供应中出现公共产品过剩和不足并存的现象。要解决这一问题，就要从注重农民自身需求出发，其路径是建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利。
　　但是，西方经济理论的前提条件是一系列的假设，公共产品最优供给理论也不例外，我们在运用这个理论进行农村公共产品供给决策时，需要对其假设前提进行充分的认证，否则非但不能实现公共产品的最优供应，还有可能起到相反的效果。在我国农村，尚不完全具备运用公共产品最优供给模型的假设前提。
　　1.农民对公共产品偏好的非全面显示。第一，由于公共产品具有非排他性，一旦提供，就不可能或需花费较高的成本才能阻止他人从中受益，因此，在需要支付一定的价格购买某种公共产品时，大多数人都会存有搭便车的心理，希望不花任何费用，就可以获得服务。与其他人一样，我国农民也存在着严重的搭便车心理。这样，在对农民进行公共产品的需求测试时，就很难得出正确和满意的答案。
　　第二，农民具有通过协商来要求更多公共产品的可能性。按照阿罗不可能定理，期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品的表达机制是不可能的，公共选择理论则通过变通的手段，选择外部成本与决策成本之和最小的投票规则，作为最佳制度。但是，如果成员在投票之前协商，将意愿分布于不同的公共产品上，就会扭曲外部成本的测算，从而使公共选择所要求的结果落空。我国农民完全有这种合作的可能性。古往今来，农民作为一个阶层，在争取共同利益时，向来有团结协作的传统。这也将会表现在农民团体向中央及各级地方政府要求公共产品的意愿表达上。
　　第三，近些年由于政府财政分配体制不规范，农民的预算外和制度外负担沉重，造成农民与政府以及村级组织之间的矛盾日益加深；加之有些政府人员工作方法不妥，更加剧了农民对政府的抵触情绪。农民对政府的信任度降低，会削弱对政府这种公共产品的购买欲望。
　　2.我国农民的非理性。公共产品最优供给理论还有一个隐含假设，就是选民必须是理性的经济人，是能够完全从满足自身的生产、生活需要，从提高生活质量出发，进行投票。但是，就我国农村目前的情况看，农民并不完全具备这一条件。
　　（1）低收入的制约。我国大多数农村的生活水平较低，尚处于解决温饱阶段。这时农民对公共产品的需求只能局限于最迫切需要的部分，即只愿付费购买直接有助于生产的公共产品，如农用固定资产、水利设施、农产品市场信息等，对于提高生活质量及外部效应较强的公共产品无力购买也并不奢求。相反，他们对教育等机会成本较高的公共产品可能还会存有排斥心理，既然受教育的结果仍然是面朝黄土、背向青天，还不如现在就回家务农，以增加劳动力。这样，即使在能够了解农民对公共产品的偏好时，按照公共产品最优供给理论提供公共产品，也会造成环境保护、医疗卫生、教育等公共产品供给的短缺。
　　（2）传统观念的制约。我国几千年的文化沉淀对农民的观念、行为产生着重要的影响，这些影响很大一部分是好的，但也有一些陈腐的封建残余思想主导人们的日常生活，常常使他们在涉及到自身权益时不能正确处理个人与集体、国家的利益关系，其表现是对侵犯个人利益的公共产品有抵触心理和破坏现象。其中最为明显的就是计划生育。计划生育是直接关系到我国国计民生的大问题，但它与我国农村传统的多子多福观念是截然相反的，农民对国家的计划生育政策虽然能够理解，但轮到自己时，却不能接受，即便在国家的高处罚措施下，也出现了众多的“超生游击队”和数不清的“黑孩子”，这不仅造成国家资源短缺、人口素质下降、竞争力减弱，同时又直接降低了农民本身的生活水平。
　　（3）农民对公共产品需求的短视性。农民通常只对关系到眼前利益的公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品。从成本与收益的角度分析，成本是在购买公共产品时就需付出的，当收益是预期收益时，收益相对于付费者具有一定的不确定性，这种具有不确定性收益的公共产品包括教育、环境保护等。从教育来看，我国目前农业的科技含量不高，劳动力资源对农业收益的贡献率偏大，这使得受教育的机会成本增加，也使得一部分农民认为教育的预期收益是较低的，从而阻止孩子特别是女孩继续升学。他们没有看到科技兴农才是我国农业发展的根本所在，对教育这种公共产品的购买是只赚不赔的。环境保护不仅可以改善自身的生活条件，同时还可以造福子孙后代，但是，环境保护的成效可能需要较长的时间才能显露出来，农民对自己可能无法享受的收益就更是不愿购买。
　　从以上几个方面，可以看出，如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国家全局利益的公共产品就会供应不足，根本无法实现公共产品的最优供给。

四、公共产品供给次优论
　　既然我国农民缺乏公共产品最优供给模型所要求的显示偏好及理性经济人的假设前提，在进行农村公共产品供应决策时，就只能退而求其次，选择一种符合我国农民文化特征的公共产品供给模式，即在我国现有条件的约束下，兼顾效率与公平的公共产品次优供给模式。
　　（一）借助公共产品最优供给模型，建立民主表达机制，供应部分地方性公共产品
　　众所周知，公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品。一般来讲，由于地方政府对于本地居民的偏好更为了解，地方性公共产品供给的职责应由地方政府承担。同时，这一规则又不是必然的，有效率的公共产品既可以由政府负责供给，也可以在区域范围内由集体或私人供应。
　　我国农民生产、生活的范围普遍局限于村落之中，公共产品的区域性特征更为明显，现在实行的部分地方公共产品由地方政府及村集体组织共同供给可以说是一种有效率的供给方式。其中，乡镇政府应供应涉及全乡镇的公共产品，例如，道路、电网、饮水、通讯、小型水利灌溉等基础设施的建设，农业技术研究与指导，良种培育，市场开发及提供供求信息等。其中，可以确定受益人以及受益程度的，可按受益原则收取使用费，其他的一般性受益产品则通过征收规定比例范围内的农业税进行筹资。村集体组织可以通过集资供应村范围内的道路建设、公共农用固定资产、运输设备、村集体福利、村办集体企业等更小的区域性的公共产品。
　　为了提高这两类公共产品供给的效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，应该借助公共产品最优供给模型，按照农民的需求来供给。这就需要建立一种民主机制，能够充分反映农民对公共产品的偏好。这里需要说明的是，上述所提及的区域性公共产品，都是直接关系到农民的生产、生活，农民急需因而不愿或较少隐瞒其偏好的产品，在已确定必须缴纳税费的前提下，这样做会增加农民对公共产品偏好显露的真实性。其组织程序是定期召开村民代表大会，分别对村落范围和乡镇范围的公共产品做出一致要求，再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级的代表大会，讨论乡镇政府在财政许可限度内应供给的公共产品的种类和数量。
　　（二）由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助
　　对于全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。
　　另外，农民作为国家的居民，不仅解决了十几亿人民的温饱问题，还通过税费的上缴以及隐性的“剪刀差”在过去乃至现在为我国的迅速发展提供了资金上的有力支持，农民理应享受与城市居民同等的待遇。但由于我国城乡差别严重，农村的公共产品供给受财力所限，远远落后于城市，即便是农村之间也存在着较大的贫富差别，造成越贫穷落后的地方公共产品供给越薄弱，公共产品的缺乏又制约了生产的发展，以至贫富差距越拉越大。因此，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给予以支持，这些公共产品在短期内的效用较小，农民常因财力限制不愿购买或因影响到眼前利益而排斥，但这些公共产品的提供对于增强国民素质、促进农村的可持续发展有着重要意义，因此也应由国家无偿提供，并严格进行全国性公共产品与地方性公共产品的分别预算及跟踪监督，以防各项资金被挪作他用。
　　对上述公共产品的供给和支持，笔者认为中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收额外的税费。其理由（1）我国农民在工业化初期，就通过农业税及“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化的突飞猛进奠定了基础。在城市工业已初具规模，具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。但现行的农业税费体系使农民不仅要为国家提供的公共产品付费，而且国家向他们提供的公共产品还远远少于城市居民所享有的份额，这是极不合理的。农民通过缴纳农业税和村集资购买乡镇政府和村集体组织供应的公共产品后，对于国家供给的其他公共产品不应再付费。中央政府应无偿提供上述公共产品，作为对农民长年来超额贡献的补偿。
　　（2）我国农民收入低，严重地制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化，同时也使农民出现了不满情绪，形成了国家不稳定的隐患。切实增加农民收入已成为当务之急。对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，使农民只需对其愿意购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的农业税费和村集资，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。而且，农民缴纳的农业税费和村集资不再用于教育、医疗、政府行政开支等大头支出，只负担一部分地方性公共产品，可以满足农民切实需要的地方公共产品的充裕供应，促进农业生产的发展和农民生活的改善。
　　（3）农民不为政府提供的上述公共产品直接缴纳税费，并不意味着农民就不为此负担税费。农民除需缴纳农业税、使用费和村集资，为乡镇政府及村集体组织供给的公共产品付费外，还通过农用生产资料、生活用品及劳务的购买，支付含在商品零售价格中的流转税（包括增值税、消费税和营业税），其中的增值税和消费税绝大部分体现在城市的税收收入中，并由国家与城市分享。因而中央政府对农村供应全国性的公共产品及对地方性公共产品的转移支付，并不是完全无偿的。

五、配套措施
　　进行上述农村公共产品供给制度的改革，是一项复杂的工程，它涉及到国家财政税收体制、干部任免制度、农村基层组织构建等多方面的改革以及农民思想观念的更新，需要许多配套措施的实行。
　　1.规范农村税费制度。建议取消屠宰税、教育集资和乡统筹，取消其他不合理收费，规范供水、供电等国家垄断行业的收费标准，只就可以确定受益人以及受益程度的公共产品，按受益原则收取使用费。将农业税的征税权下放给地方政府，即地方政府可以在中央政府规定的幅度内，根据农村居民对乡镇政府供给的公共产品的需求偏好，决定农业税的税率，将农业税的征收与乡镇政府公共产品供给结合在一起。对于村集资，则由村民大会决定集资数额、标准和用途，并实行村级财务公开制度，以便村民监督。
　　2.完善转移支付制度。我国现存的转移支付制度主要是在原来的基数法基础上实行的。由于中央财政收入占国民收入比例较低，法制化管理薄弱等原因，转移支付规模较小，资金安排随意性严重，各地方财力分配不均，公共产品均等化难以实现；同时，省及省级以下转移支付还存在较多问题。为了达到公共产品均等化目标，必须重构转移支付制度，提高中央财政收入比重，扩大因素法转移支付的份额，规范地方转移支付制度，并加强转移支付的法制化管理。
　　3.明确村级集体组织的自治性质。村级集体组织（村民委员会）从性质上属于“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”（《中华人民共和国村民委员会组织法》），但各乡镇政府通常为了村委会能够更好地执行政府下达的任务，而把村委会变成乡镇政府的下属机构，进行直接领导。这使村委会与村民有了利益的冲突，不能代表广大村民的意愿。因而恢复村民委员会的自治性质，使其成为村民公共产品偏好的真实代表者，是实现我国农村公共产品供给次优化的必要条件。
　　4.干部评议制度的改革。考核干部应结合所管辖社区居民的生产条件、生活的真实改善，通过居民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁，这样才能彻底避免领导干部侵害居民利益的寻租行为和****堕落。这也是保证农村公共产品供给次优化的一个重要因素。
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