当前农业进一步发展面临的制度瓶颈

　［摘要：我国农业经过20多年的改革，许多制度都围绕市场进行了较大的调整和创新。这些调整和创新对中国农村的进步、农民解决温饱问题、农产品供给走出短缺局面，功不可没。但是随着农村制度环境的变化，市场体制逐步深化和完善，农业由资源约束转向资源和市场双重约束，城乡关系、工农关系的重新定位和农业国际化趋势的即将全面来临，曾经发挥过巨大作用的农业经济制度，有相当一部分由于自身的缺陷、或过去改革的不彻底、或制度变迁的边际效率已趋于零，逐步成为了制约农业进一步发展的瓶颈。］
　　1．以小农为本位的农业经营制度阻碍了农业效益的进一步提高
　　从理论上讲，制度效率有一定的时间长度和阶段性。一定的制度只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低是现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移、效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了。以家庭为单位的小农本位，在改革开放初释放的效率，推动了农业的高速发展，提高了农业的比较效益。但是家庭承包经营制度是为了解决温饱问题而设计的，尽其最大的潜能（即达到制度效率的极限），也只能解决温饱问题。因此，早在1984年，我国农村已有许多地方解决了温饱问题，换句话说在既定的制度环境和结构下农业经营制度的变迁能量已基本释放完毕，其制度安排已达到新的均衡而不再有额外收益。具体来讲就是以小农为本位的农业经营制度已经严重阻碍了农业规模经营和规模效益的提高。如果这时还不调整农业经营制度，从制度上为规模经营提供条件，农业就难以有根本性的突破。
　　2．无法提供财产安全的农村财产制度抑制了农民财产积累的冲动
　　虽然改革开放以来，农村财产主体的变迁使财产基本归位，财产主体基本到位；并向多元化的方向迈出了可喜的一步。但是这种变迁毕竟是浅层次的，随着以市场经济为目标模式的改革深入，浅层次的改革带来的经济冲动已不能维持农村经济的持续稳定增长，一系列的问题难以在目前的财产制度下解决。一是农村财产制度的定义和性质不清楚。二是财产主体的权利和义务分离。三是农村财产组织形式和实现形式不明确。四是私人积累的财产究竟在不在法律保护之列不清楚。因为农民的财产多了、资产多了，但是如果辛辛苦苦赚的钱不能得到法律的保护，农民也不敢露富，更不敢扩大再生产。俗话说；“有恒产者，有恒心”。这就需要建立一种与农村多元化财产主体格局相适应的崭新财产制度。因此，农民财产的增多迫切需要建立和健全保护个人财产的法律制度。
　　3．以解决温饱问题为主要目标的农村地权制度不能适应发展现代农业和农村非农化的需要
　　虽然家庭联产承包责任制突破了单一的产权结构。形成了多种权能并存的格局，但是这一制度安排以传统农业生产经营方式为基础，以解决农民吃饭为主要目标，主要体现制度的公平性。而随着社会主义市场经济体制的逐步完善，这种简单的分离，仅仅是农村产权在旧体制下的一种局部的、微观的、暂时的调整，没有触动农村产权的核心——土地制度，不能适应发展现代农业和农村非农化对产权制度所提出的要求：一是农地产权结构不合理，层次不清，关系不畅；二是所有权主体多元化，导致所有权主体缺位，所有权代表模糊；王是农地使用权凝固、封闭，二级市场发育滞后；四是土地承包权的短暂性、临时性与土地长期规划、持续发展的矛盾无法解决；五是收益分配权被上级“所有者（或终极所有者及其各级代理）侵蚀”，剩余收益权也未全部得到保证；六是处置权即让渡权受社会与所有制、行政和现行法律的限制，难以落实到位。
　　4．不合理、不规范的农村财税制度难以有效地形成新的激励，不能调动地方和农民的积极性
　　（1）财权、事权、****分离的财税制度制约了地方政府的职能发挥和调动地方积极性。一是以分税制为基础的国民收人再分配体制应先划分事权，然后再根据事权确定支出，最后确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分中央与地方的收入，在事权的划分上，中央与地方及地方各级政府之间管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离，尤其是农村基层政府及农民自治组织，往往有事权，而无财权，只好举债运作或摊派。二是与分税制相联系的财政收入多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则。地方政府特别是乡政府和自治组织的乡统筹、村提留只能满足“吃饭”，还有一些地方连行政事业费、“人头费”等项开支也难以满足。 　　（2）税费不清的农村税费征收制度削弱了农民发展后劲。从农民人均纯收入增长率与负担增长率来看，1988－1992年，农民人均三项负担支出年均递增16.9％。而农民人均纯收入递增速度只有9．5％。1994－1996年虽有反弹，但也只有1996年的负担率低于人均纯收入的增长率。据对全国6．73万户农村居民抽样调查，1997年上半年农民人均三项负担额，比上年同期增长19．6％，而同期农民人均现金收入仅增长6．5％。就农民负担按5％计提来看，据研究表明，以1994年全国农村居民收入基尼系数按0．32计算，20％和10％的低收入户有22．73％、49．42％负担率超过5％。即使按0．2的基尼系数计算，20％和10％的低收入户也有11．19％、15．82％负担率超过5％。就农民的收入层次来看，据资料分析，1998年，农户人均收人在400－500元的农户其负担率为16．7％，人均收入在800－1000元的农户，其负担率为8．7％，收入在1500－1700元的农户，其负担率为6．7％，人均收入在2500－3000元的农户，其负担率为4．9％。1998年全国农民人均纯收入仅为2169元，所以我国至少有一半的农民的负担超过5％。

　　5．非在偏好的国家资源供给、分配制度导致了农村基础设施的供给不足，生产潜力下降
　　（1）投资主体错位的农村公共产品供给制度导致农村基础设施供给不足。筹集并占有一定数量的公共产品是乡村基层政权推动社区经济和社会发展的重要前提。根据（农业法），农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集应是中央、地方和农民个人三方共同负担，但是中央财力有限和资源分配的非农偏好，导致支农支出数量偏少而且长期难以到位。1985年国家对农业的投资占基建投资的6％，1998年全国财政支农三项支出也只占财政支出总额的6．3％，投资主体错位而导致了农村基础设施供给严重不足。
　　（2）严重非农偏好的国家资源分配制度削弱了农业发展的后劲。由于当前国家处在社会经济转型时期，政府的农业政策偏好是确保社会稳定和甩掉财政包袱，并集中财力确保经济高速增长，因此农业政策必须服从国家政治利益的需要。在这种利益偏好的导向下，就使得政策绩效与农民的预期大相径庭。为了保证经济高速增长，政策偏好就把投资或资金集中在能拉动经济增长的产业上。据有关部门统计，农业投资占整个国有单位投资的比重，70年代末为5％，1992年为3．7％，1993年下降到2．8％，1995年又下降到2％：不仅如此，财政信贷支农资金还出现了严重的“农转非”现象。据有关资料统计，1993年国家财政、金融渠道向农业的投资为1265亿元，实际用于农业的只有713亿元，1994年净流出814．5亿元。财政、金融支农资金的严重不足，使农业的发展趋缓。
　　（3）排斥、拒绝农民的农村信用制度抑制了农民的投资欲望。一是由于农业生产经营风险较大，回报率又比较低，而农民比较分散，贷款管理成本高，在各种金融风险的威胁下，以农村信用社为主的涉农金融部门常常表现为“慎贷”、“借贷”，甚至拒绝从事涉农贷款。二是没有从法律上明确农户为市场法人，而农民以自然人贷款又没有法律依据，所以无法从金融机构取得贷款，扩大生产经营的规模。三是当前涉农金融机构是以农村信用社为主，势力弱，无法满足农民贷款的需要。四是贷款手续复杂，银信部门的服务不到位。五是担保和抵押、质押要求繁多，给农户贷款造成人为障碍。因此，即使许多农户有进一步扩张的欲望和需求，但是因缺乏相应的金融支持而难以如愿。
　　6．弱保护、低覆盖、不完善的农业支持保护制度无法满足农业和农民市场化、国际化的需要
　　当前我国农业正处在由传统农业向现代农业，由催耕催种的农业向市场农业，由粗放农业向精品、精准、集约农业转轨的过程。发达国家普遍实行以工业积累来支持农业的政策。在对国内农产品价格补贴方面，美国政府对农产品的价格补贴占农场主纯收入的10％－30％。但是我国还处在工业化的初期，工业不发达，积累不多，根本就补不起。加之国家农业支持保护政策不配套、不完善，对农业的扶持大多停留在口头上，如农产品的价格政策、农业基础设施的建设和农业科技的研制、开发和推广等都是依靠地方政府和农民，而地方政府自己又是“泥菩萨过河，自身难保”。
　　因此，国家所谓的扶持政策成了“农民自己扶自己”，既有的支持形式和支持机制也未尽人意，存在较大的缺陷。一是农业生产经营支持体系不完善。农业支持体系的目标比较模糊；支持体系的重点不分，当前的支持体系没有明确区分当前和长期支持的重点；支持的主客体不清，支持是以中央政府为主，还是以地方政府为主，支持对象是生产者、经营者，或者是生产环节还是经营环节也不清。二是支持体系的行政色彩过浓。如粮食的支持政策总是从影响供产销着手来建立粮食的支持体系，或者说通过直接把粮食的支持建立在供产销三个环节上，从而导致支持政策行政色彩太浓，常常干扰粮食的市场化运行。三是生产经营支持体系的远距性。如粮食的支持往往是对各级国有粮食部门给一定的好处或者优惠政策，或者是赋予一定的支持保护职能，或者干脆让粮食企业执行国家的粮食支持政策。但是各级粮食部门是市场经营的主体，追求利润最大化是经营的宗旨，不可能完全履行对粮食生产的支持可能，把自己的好处让给粮农。这种支持政策用一句通俗的话讲，就是支持粮食生产的距离太远，环节太多。四是支持体系有关政策不符合WTO农业协议的“绿箱政策”规定。

　　我国即将加入WTO，这就要求我们的粮食生产的国内支持措施符合国际规则，特别是马拉圭农业协议的规定。但是我国现在的部分粮食支持政策，如家产品的价格保护、生产资料价格补贴等方面的支持措施尚不符合农业协议“绿箱政策”的规定。五是支持体系过多地注重农产品的社会约束，而较少考虑通过市场化、国际化来淡化社会约束。
　　7．匮乏、扭曲的农村社会保障制度无法解决农民的后顾之忧在市场经济和农业生产经营国际化的条件下，农业的发展需要完善的社会保障体系。
　　改革开放以来，我国长期忽视农民的社会保障问题，导致了社会保障在农村形成了空白，因此农民的生、老、病、死、残全由自己负担。另外，在农村缺少社会保障的情况下，就赋予了土地社会保障功能。因此，土地长期以来，就成为了农村社会保障的主要载体和保障基金的主要来源，这种保障体系，在只求解决温饱问题的传统农业社会不出现较大的问题，但是一旦农民的温饱问题解决，要求长期增收致富时，这种保障体系的缺陷就暴露出来了。因为单一的土地保障．农民的就业空间和渠道窄，在收入和就业不稳定的预期下，根本不敢放弃土地，这又在一定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专业化发展。
　　8．“路径依赖”强和创新少的农村组织制度根本无法带领农民进入市场现行农业制度下的农村经济
　　组织主要包括农户和农村集体经济组织，其中农户是最基础、最重要的经营组织。但是，由于我国长期以来依托农村集体经济组织和政府对农户进行服务和指导，依赖于集体经济的统一经营，忽视了对经济组织的再造和既存组织的创新。而近年来新涌现的如农业“一体化”组织、农村大户经济、农村流通组织等又太少，换句话讲就是旧的组织制度已经衰弱，而新的组织制度又尚未完全建立起来，根本无法解决农户行为的不确定性，无法满足市场经济条件下农户进入市场的要求。一是集体经济的“非农特色”和自身的制度缺陷决定了无法满足农民组织的需要。农村集体经济组织设立的初衷是为了克服农户经营的缺陷，但是集体经济本身存在着严重的制度缺陷，难以履行其职能。二是农业产业化组织发育不良无法担任起组织的重任。农业产业化以市场为依托，实现产加销、农工商、内外贸、农科教一体化，通过龙头企业连基地，基地连农户，可以有效地解决小农生产与大市场的非籍合性。产业化组织是针对农户经营本位所设计的一种较为理想制度。
　　但是，各地实践表明，产业化组织并没有按照制度设计的轨道运行，没有达到预期的目的，当前是“假龙多，真龙少”，“龙尾多，龙头少”，“两头多，中间少”，“个体多，链条少”。许多农户讽为；“龙头龙尾各顾各，真龙假龙水份多，要想龙头让点利，先项压级又压价”。三是农业中介组织极度匮乏，无法满足农户的组织需要。中介服务组织应该是农民走向市场的主力军，是农户行为不确定性的有效矫正机制。但是当前这类组织的发展却不尽如人意。不仅数量少，且发育不健全，无力胜任引导农民一体化经营的重任，农民在市场中与其他主体交易的被动地位仍然没有扭转，也就是讲农民增收的市场环境还比较恶劣。
　　9．城乡分割、带有明显歧视性的户籍制度阻滞了农村剩余劳动力转移和农村城市化
　　改革开放后很长一段时间，城乡户籍制度不仅没有转变，而且还在一定的程度上得到了强化。虽然近年来有一定的改善，但是由于地方的阻挠，根本难以明显改善。具体有如下几种表现：一是许多地方出台了许多土政策对农村劳动力进行限制，如某些行业不准农村劳动力就业；二是规定农村劳动力进城要交城市征容费，前几年国家明文规定取消了，可是有些地方又变成了征收解困基金；三是在城市务工经商的农民子女上学只能读“议价”，等等。这些限制就使农民进城的预期不可靠、不持久。因此，农民即使在城里有比较稳定的职业、有比较稳定的住所，但是也不敢放弃农村的土地、农村的地籍。这种离乡不离土、进城不弃田的状态就没有达到转移农村剩余劳动力、提高农村劳动生产率的预期。 　　10．“意识形态”浓的农业行政管理制度无法适应市场经济下农业宏观调控和农民服务的需要

　　（1）职能不清的农村经济工作制度无法满足农民要求指导和服务的需要。政府职能虽然在向适应现代市场农业、大农业、多元化农业的方向改进了不少，但是受传统农村工作方式的束缚，仍然无法适应市场农业发展的需要，这就导致了政府在对农业工作的领导上出现了偏差，对农民指导、服务和协调的职能没有很好地履行。误认为市场经济的政府就是收税政府，只要能够把税收上来，就完成了任务。其实，市场经济条件下，
　　政府另一个更重要的职能就是引导农民增收，帮助农民提供优质的服务，帮助农民开拓市场。即使是发达国家的农民对政策的各种引导、服务也都有很大的依附性，何况刚刚从计划经济襁褓中走出来的分散经营的中国农民。如我们经常说调整农业、调整产品结构，但是究竟如何调、调什么、调多少，这一系列的问题政府都责无旁贷。而当前的政府，特别是农村基层政府，在这方面很少发挥作用，而且许多基层政府即使想发挥作用也束手无策。正因为政府对农民的引导和服务不到位，在缺少农村其他经济组织的条件下，加大了农民结构调整的盲目性和风险性。
　　（2）上下对口的行政制度是乡村过度负债和农民负担重的根源。现行的行政管理体制坚持业务上条条管理，服务上由社区负责。在这种职能条块分割的行政制度下，许多上级业务主管部门往往以拨款和物质相威胁，要求下级政府设置对应的机构，因此，目前连乡镇都与中央“一线牵”，七站八所一应俱全，导致了机构林立，人员臃肿，少的乡镇70—80人，多的达200人，站所“吃饭问题”，除了过度举债，就是向乡镇企业摊派。但是由于近几年乡镇企业效益不好，乡镇的“油水”不多了，农村基金会垮了、散了，借钱也没有路子了，于是在支出刚性的约束下，只好在农民身上打主意，导致农民负担屡减屡增，成了一块难以治愈的顽症。
　　（3）轮换为它的干部任期制度和缺乏客观依据的干部考核制度导致乡村社区管理的权责不对称，以及过度去追求政绩。在现行的干部考核制度下，地方政府的负责人追求任期内的轰动效应，不顾地方长期规划和发展的连续性，不按经济规律办事，打着“人民事业人民办”的幌子，超越地方财力大办“面子工程”、“可视工程”，这种情况往往导致同一地点、同一项目搞“张书记开横沟，李书记开直沟”的多重“重起炉灶”的行为。
　　上述农业制度的缺陷表明，农业为单独一项或几项制度安排的改革已经到了尽头，在其他制度结构和整个制度环境没有出现突破的情况下，单独一项或几项制度变迁已经出现了边际效率为本的状态。因此，应进行农业经济制度的整体创新和重大调整，即必须对其动大手术，从产权、组织、激励、约束制度等方面对其进行深层次的制度创新，从渐进式的“包围”战略转向较为关键的“攻坚战”。只有这样才能从众多的制度瓶颈中突围出来。