制约农民致富的制度分析

  内容提要  本文认为农民贫困有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。从根本上说，农民贫困是制度性贫困，是不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。

  中国现阶段面临的所谓"三农"问题--农民问题、农业问题和农村问题，其核心是农民问题，即如何提高现在农村人口的收入，使之走上富裕的问题。突出地提出"三农"问题，是以承认农民的贫困和农村的落后（至少是相对城市的贫困和落后）而且制约整个国民经济发展这一基本事实为前提的。从现实的情况看，农民的贫困不只是直接的收入低，而是有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。解决农民贫困问题，总体上从两个方面寻找途径：一是城市化和工业化，使现有农民转变成非农民，离开农业到其它领域创业。虽然到具体的农民个人，不一定每个农民离开农业都必然致富，但是，无论理论上还是经验上都证明，城市化和工业化对解决农民和农村问题是根本性和趋势性的途径；二是提高农业的投入产出比率。尽管导致农民贫困的因素是多方面的，但是上述三个层次的贫困都与现行的一些制度相关，从根本上说，是不合理的制度决定了农民贫困，制约了农民致富。要根本解决农民贫困问题，必须进行制度的改革、创新和完善。

  农村经济制度以及与之相关的制度是多方面、多层次的，本文认为现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。其它许多因素都是由此而派生出来的。

  一、土地制度

  中华人民共和国成立以来，中国大陆农村的土地制度有四次大的变革，在此不做全面的历史分析，而是以1978年实施家庭承包制以来，以及2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《承包法》）以后的农村土地制度作为分析对象。农村土地的家庭承包经营无疑是中国土地制度的一次重大变化，它通过赋予农民一定期限的土地经营权及与之相应的收益权而极大地调动了农民的积极性，使土地的潜力在既有技术条件下和农民既有生产技能水平上得以充分发挥。但是，这种土地制度只能解决农民的温饱或摆脱绝对贫困（有些地区连绝对贫困也没有摆脱），却不能使农民致富或缩小城乡贫富差别，它使农民既难以离开土地，又难以在土地上致富。为什幺呢？因为这种土地制度有着内在的缺陷，同时不适应经济进一步发展的要求。

  第一，土地所有权不明晰，对农民承包经营权保护的力度不够。

  农村土地所有权到底是农村集体经济组织，还是村民自治委员会，或者是国家所有？实际上并不清楚。按《宪法》规定，农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。《中国土地管理法》中规定："集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。"国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权的主体。"农村集体经济组织"与"村民委员会"并不是一回事。按法律规定，"村民委员会"是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格。而实际上的行政村属于乡（镇）政府的派出机构。"农村集体经济组织"又是非单一的、多种形式的。这种所有权主体的多元化或含混不清，必然导致责、权、利的边界不清；导致对土地长期投资动力缺乏和对土地的掠夺性经营；导致各级政府随意低价征用农村土地；导致农民对土地收益和风险的预期不稳定；导致多元主体向土地经营者施加约束和索取利益。

  对农民土地经营权保护力度不够，赋予基层行政组织（具体执行者就是"村干部"）太多的调整承包土地的权利，使农民承包的土地容易被"调整"掉，甚至经营收益也可能被侵犯或剥夺，因此，想让农民对土地长期投资和保护性经营是很困难的。

  例如：农村政出多门、名目繁多的对农民不合理的集资、摊派、提留，实际上是对农民收入的掠夺。政府推动的"万亩果园基地"、"中国蔬菜之乡"、"某某开发区"等现象比较普遍，而这都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价。浦东开发时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成"七通一平"工程，出让给开发商时已高达二三十万元一亩。据陈锡文先生估算，计划经济时代的工农业"剪刀差"让农民付出了6000-8000亿元，而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。试想，农民能不贫困吗？

  第二，土地不能流转和买卖。

  土地不能流转和买卖，一方面必然阻碍土地的集中，另一方面使农民承包的土地不能变现。土地不能自由交易，当然与所有权的不明确有关，因为产权明晰是市场交易的前提。而土地长期维持家庭小规模经营，不能通过自由交易而实现集中经营，那幺，土地的生产率便难以提高，农民的小规模经营必然是高成本、低效益的，因为许多的先进技术不能采用（即使采用也不经济），没有规模效益。农业现代化和农民收入大幅度提高都是不可能的。农民不能买卖土地，对农民有两大制约：一是不能将土地及投入其中的资本变现，作为到农业以外领域创业的资本。二是农民离不开土地，因为要离开必须无偿放弃土地，只能一无所有地去闯荡。这实际上是阻碍农村工业化和农民非农化。

  当然，《承包法》规定：在承包期内（因不同情况30年、50年、70年不等）发包方不得收回土地，特殊的少数的需要调整承包地的情况，法律规定了比较严格的调整主体和程序；给予农民的土地承包经营权以物权保护；承包方可以依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权的转让，流转收益归承包方，任何组织和个人不得截留、扣缴。该法律实施后，在家庭承包制的框架内，土地制度将很大程度放宽了对土地流转的限制，同时限制了对农民权益的可能的侵害行为，对完善土地制度、解决"三农"问题将起到重要作用。但是应该看到，这些法律规定是在不改变土地所有权实际上含混的前提下做出的。对非所有权的财产权利实施物权保护，在法理上是可行的，但是农民对土地没有所有权，能够实际行使职能的所有权主体又不是一个，承包经营权这种"物权"能否被有效保护，或者说，相关的法律规定在实践中能否真正完全执行，是让人担心的；而且，对属于不同村的土地，能否在不同的行政区域内流转，并没有做出规定，那幺，在实践中就很难流转，而这种流转恰恰是至关重要的；对进镇落户的农民，承包方可以根据自己的意愿，保留承包经营权或进行流转，而到城市落户的，即必须无偿交回承包的土地给发包方。这种规定显然没有足够的道理，也难以操作。因为城市与镇都是发展的，它们之间的界限很难把握，为什幺进镇可以保留土地经营权，而进城就不可以呢？两者有明确界限吗？两者之间的差异有这幺大吗？而且，对进城落户的农民，允许其有偿转让（变现）其土地经营权比无条件收回其土地经营权要更加有利于其在城市创业，从而也会使更多的农民顺利进城。

  二、户籍制度

  中华人民共和国成立以来，中国大陆的户籍制度并非一成不变。1958年以前，基本上可以自由迁徙。1958年至1984年，为严格控制期。1958年出台了《户口管理条例》，主要内容是严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市，这成为了此后关于户籍管理的基本法律依据。虽然1970年代末以后，针对一些特殊情况，对进城落户稍有松动，但是基本上是严格控制的。到1984年颁布相关法规，允许农民进入县城以下的集镇入户，附带的条件是必须"自理口粮"。稍后又出台了暂住人口管理办法，要求城市中的流动人口办理暂住登记。到1999年，户籍制度改革有了较大进展，国家出台了有关规定，放宽对几类人的户口管理，如知青子女进城、老人随子女、城乡通婚人口等。近期，公安部也出台了放宽农民进城落户的政策。

  从1958年至今，中国大陆的户籍制度尽管是从极为严格的管制向逐步放松的方向演变，但是，总体而言仍然是严格管制的。1999年以前不必说，即使1999年以后，从出台的一些改革政策看，只能说比原来稍有放松，但是户口的城乡差异、人口不能自由迁徙的基本格局仍然维持。特别是对农民进城落户，各地都有经济上的"门槛"（虽然超经济的壁垒少了）。无论过去、现在和将来，无论从维护社会稳定还是促进经济发展考虑，对户口的严格管制、禁止人口自由迁徙，都是弊大于利的。因为自由迁徙有利于经济发展，经济发展了，人民富裕了，社会才稳定。老百姓不是因为流动而是因为穷才不稳定。靠严格的户籍管制是不可能使社会真正稳定的。中国过去几十年的实践证明，户籍制度越严格的时候，人们越穷、社会越动荡；户籍制度趋于放松的时候，人民趋于富裕，社会也更加稳定。所以，政府从社会稳定和城市就业等角度强调的户籍管制、限制农民进城的理由是不充分的，实际上是对经济发展与社会稳定内在规律缺乏认识，是对老百姓，尤其是农民的偏见。几十年的户籍管制，成为中国二元经济结构的重要制度基础，中国经济社会发展无疑受到巨大制约。农民是最大的利益损失者，其损失主要表现在以下几个方面：

  首先，使农民不能享受与城市居民同等的公共福利，不能享受工业文明和城市文明的成果。一方面，我国工业化的资本积累很大程度上来自农业和农民，至少1980年代以前工农产品的"剪刀差"是工业资本积累的主要来源，农民创造财富被国家依靠超经济的力量转化成了城市工业化的资本；另一方面，农民却因为国家的户籍管制而没有资格、没有可能享受城市文明和工业文明的成果，不能像城市居民那样受到教育、享受公费医疗保障以及城市的各种公共产品及各企业事业单位的公共福利等。农民等于是"两头吃亏"。

  其次，严格限制了农民的就业选择空间，等于限制了农民既有的人力资本价值充分实现的可能性。如果允许自由择业，在人力资本性质和数量既定前提下，每个人都会尽量地使自己的人力资本在时间和空间上与其它生产要素实现最佳结合，从而获得最大回报。但是，由于户籍管制，农民只能在其户口所在地从事农业。尽管近年来，对农民进城"打工"少了政策限制，但是由于没有所在城市的户口或没有"常居户口"，实际上就业受到许多限制，而且工资偏低，付出的代价却更大。

  第三，阻碍农民素质提高，导致其"能力"或人力资本的贫困。一是因为农村户口的居民不能享受与城市居民同等的教育（后面还要论及）；二是限制了农民创造和获得机会的可能性。因为农民基本上被限定在户籍所在地，活动空间狭窄，既难以自己创造机会，也很难获得外界的机会以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了农民在流动中增长见识、开阔视野从而提高人力资本价值的可能性。由于不能自由流动、不能进城而导致的能力的贫困，又成为农民在择业和获取收入时缺乏竞争力的原因。

  第四，阻碍农民进城创业。即使近年来放宽了农民进城的管制，进城的农民在城市经营和生活也要付出更大的代价，存在着许多的经济强制。例如，找工作难、干同样工作却比有城市户口的人工资低许多、小孩上学难或者要付高得多的学费、从事生产经营活动手续更麻烦及受到更多刁难或支付更多的各种费用等等。

  最后，从更广泛的意义上看，阻碍农村城市化和"三农"问题的根本解决。理论和实践都证明，解决"三农"问题必须依靠农业人口的大量转移。而农业人口的大量转移根本上依赖于农村城市化和农业现代化。农村城市化无非是两条途径：一是农村人口流入现有城市，现有城市扩大规模，同时进行城市现代化改选；二是在现有的农村建造新的城市。现行户籍管制既使上述第一、第二两条途径都不畅通，又使已经存在的农村人口流动变态，积极作用被抑制，消极作用被放大，即农民只能"进厂不进城"、"离土不离乡"，进城民工只能是无户口、无家可归的"盲流"，由此引发一系列社会问题，而许多人特别是一些城市居民把这些问题归罪于进城的农民，这是不公平的。

  三、教育制度

  首先是受教育机会的不平等。农村户口的居民在不同层次的教育上，都不同程度地受到制度性歧视，使农民的人力资本相对贫乏。就回报率最高的初等教育而言，虽然在农村大部分地区都普及了九年教育（小学和初中教育），但是，农村的孩子并不能获得与城市孩子等质等量的教育，因为农村学校的各种教育设施，无论数量和质量普遍不如城市，师资队伍的质量也与城市有很大差距；至于中等教育（包括普通的和职业的中等教育），很大一部分农村孩子已经不能享受了。农村地区普通高中数量少、规模小，能够容纳的学生也就很少。并且目前很多高中招收比例有一半以上的自费生（一次性缴纳7000元至15000元），农村孩子接受这个阶段教育的机会就很小了。以笔者调查的村子为例，仅有大约四分之一的孩子能够升入普通高中，很大一部分农民难以支付高额学费，孩子被迫中断学业。另外，职业中等教育，一方面数量偏少，更主要的是质量没有保障，学费还不低，所以农民也难以享受；高等教育制度是最直接地体现出歧视农村户口的居民的制度。先不论因支付能力的限制而导致的实际上的不平等，从入学资格或规则上就有歧视。我国高校一直实行划片招生，各省录取分数线不一样，各省的农村考生与城市考生的录取线更是不一样，在农村的录取线总是远远高于在城市的录取线。希腊经济学家萨卡罗朴斯从人力资本理论出发，认为在二元劳动力市场条件下，高等教育是低收入家庭子女进入头等劳动力市场、沟通二元劳动力市场的渠道。我国的情况是，这个渠道仍然非常窄；至于职业培训，农民的机会更少。城市的公务员、事业单位的职员、企业员工等，总是有一些定期的或不定期的不需要自己支付费用或自己支付较少费用的、有利于提高自身素质的培训，即使是城市的下岗工人，还有再就业的培训，而农民就没有这些机会。

  其次，农村居民接受同等的教育，要付出相对高的代价（相对支付能力来说）。例如，以山东省临朐县的一个村子为例，该村人均年收入为2000元左右，一名小学生一年的学杂费在300元左右，一名初中生的学杂费为500元左右。并且，在村民每年缴纳的提留中还有100元左右的教育经费，以一个有两个适龄学生的四口之家为例，每年仅"义务教育"的支出平均就在900元左右，约占总收入的十分之一以上，这是一笔不小的开支。相对于人均年收入6000元、8000元、10000元或更高的城市居民来说，农村居民的负担要重得多，相对成本高得多。至于中等和高等教育，农村居民的相对成本更高。随着收费制度的改革，农村居民通过更大努力获得入学资格后，面临的是高额的学费和其它费用，有些甚至因此放弃入学资格。

  第三，就相对高成本而言，与城市居民比较，受过同等教育但是来自农村的人，就业选择的机会没有来自城市的多，人力资本价值实现程度较低。也就是人们看到的现象：同样是大学毕业，学习成绩差不多，甚至农民子弟学得更好、能力更强，但是，就普遍情况而言，农民子弟找工作比来自城市的难，找高收入、更有发展前途的工作更难。因为在多数情况下，农民家庭没有所谓的"关系"或"背景"。可见，农民子弟上大学，计算绝对收益，农民还是值得的；而如果计算其相对成本和相对收益，农民不比城市居民的投资效率高。农民子弟初中毕业后，如果再上高中，如果考不上大学，除开务农，基本上没有就业途径，就使得中等教育支出基本上没有直接回报。这也就是农民子弟要幺上高中考大学、要幺初中毕业后在家"干活"或外出"打工"的原因。可以说，农民对教育的投资，相对于城市居民而言，相对成本高，而预期收益低，投资风险大。而这些又与户籍制度相关，主要归因于他们长期或世代是农民或农村户口。

  最后，我国现行的所谓的"义务教育"体制，是不能保证高质量实施农村初等教育却又增加农民负担的体制。所谓"义务教育"应该是法定的、由国家提供的（对公民个人来说是免费的）、保障国民基本文化知识素质和培养公民意识的教育，是国民文化科学知识的最基本的保障线。可是，我国的所谓"义务教育"，实际上不是完全意义上的义务教育，国家并没有尽到义务，特别是在农村。经费筹措主体、方式等方面都有弊端。中央政府不全额提供义务教育的基本经费，而是让各级地方去筹措，实际上等于置中国地区经济发展水平差异和城乡经济发展水平差异从而不同地方政府筹措经费的可行性的差异于不顾。所谓"义务教育"经费，很大一部分被农村乡（镇）、村政府以各种"收费"的方式直接加到农民个人身上，甚至直接加到具体的学生家长身上。更何况农村政权组织还常常借办教育多向农民收费，或者把办学经费用到别的地方。实际上，农村"义务教育"经费已经成为农民的一个沉重的负担。但是，在许多落后的农村地区，因为农民的收入实在有限，基层政权的"干部"再努力，也难以筹措到足够的经费。因此，实际上，相当一部分农村地区的义务教育是没有普及的，或者说质量是没有保障的。农村"费改税"试点地区，义务教育经费问题突然变得更加突出，一般的解决办法是经费全部纳入县财政统一预算，但是这不能根本解决问题，因为大多数县的财政收入来源于农业和农民，仍然主要是农民负担，经济落后地区的经费仍然没有保障。

  教育制度对农民客观上的歧视，对农民直接负担的加重、对其人力资本的增加以及对人力资本价值的实现都有重要制约，既与其短期贫困有关，更制约其长期的致富。一代人的教育是影响到几代人致富的事情。在教育这个问题上，一代人机会的不均等实际上意味着几代人机会的不均等，更何况农民已经不只是一代人在受教育方面受到歧视了。

  四、税费制度

  农民负担是指在特定时间内（比如一年），农民以各种形式向国家、集体、社会无偿提供的货币、实物和劳务，主要是各种税、费、义务工、集资和罚款。现在农民负担到底有多重，由于负担形式的繁多，有合法的、非法的、显性的、隐性的，因此，很难准确统计，不过，有些研究成果中的数据，还是很有科学依据的，可以参考。判断农民负担的轻重，既需要看农民负担的绝对量，更需要看农民的收入量，从而看农民的负担量占其收入总量的比例。1999-2001年我国农村家庭人均纯收入分别为2210.3、2253.42、2366.4元。2000、2001两年中来源于农、林、牧、渔与农业生产相关的第一产业收入分别为112534、1165.17元，占纯收入的比例分别为49.93%、49.2%。同期，我国城镇居民人均可支配收入分别为5854、6279.98、6859.6元（《中国统计年鉴》2000、2001）。这三年城乡居民收入比为2.65∶1、2.79∶1、2.9∶1。如果我国目前各项法律规定的标准能够如实贯彻执行，各项税费水平约占农民人均纯收入的14%。其中各项农业税收所占比重较小，约为2.5%左右，"三提五统"及其它社会负担为农民负担的主要来源，约占农民人均纯收入的11.03%。可以说，农民负担重不在于农业税，而在于各项社会负担，实际上农民负担还要重得多。据国家税务总局农税局课题组根据12个省（区）、60个县（市）、120个乡（镇）、近5000农户的调查统计资料分析，1997年受调查农户人均负担总额为195元，比1990年的73.7元增长1.7倍；占当年家庭经营纯收入的比重，由1990年的10.9%上升到1997年的12.4%，增加1.5个百分点。有些地区农民负担水平占到上年人均纯收入的20%以上。据国家统计局测算，1990年代以来，通过"剪刀差"形式转移出去的农业剩余价值仍占农民年纯收入的20%左右。

  如果由农民负担的各项税费按人均纯收入的20%计算，再加上隐性的"剪刀差"负担，实际上农民的总体负担水平相当于农民实有人均纯收入的40%，农民负担沉重是一个事实。

  农民负担重，是指农民从自己已经创造出来的财富或收入中分得的比例太少，说明农民在收入分配的过程中是一个弱势群体，缺乏谈判和自我保护的能力。农村税费制度实际上是对农民创造的国民收入分配制度，它的不合理是导致农民负担沉重的主要原因。

  首先是负担形式不规范，收费和集资、摊派名目太多，无章可循，或者相应的规章本身留下漏洞，使执行者有随意增加负担的可能性。现实情况是，"三提五统"及其它社会负担为农民负担的主要来源，约占农民人均纯收入的11.03%。可以说，农民负担重不在于农业税，而在于税以外的各项社会负担。

  其次，现行农业税制不合理。例如，现行农业税计征标准还是根据1961年的产量及土地面积确定的，一直没有改变；征收农业特产税，既容易造成重复征税，又使基层税务机关可以随意判断农民的产品是不是特产，从而随意加收特产税。而且这一税种不利于农业产业结构调整、不利于提高农业生产率，与政府再三强调的优化农业结构主张是矛盾的。

  第三，对农民的税种和税率，一直没有合理和有效的设置。农业税基本是按人数、亩数来计征，这样对征收者来说倒是简单，可是造成实际上的"税率累退"或"倒累进制"，收入高的相对而言税收负担反而轻，而且将相当大部分收入较低的农民纳入了征税范围，加重了农民，特别是低收入农民的负担。可是，如果按累进税率征收个人所得税，不仅收入的确认有操作上的难度，而且极可能因征收者夸大农民所得而加重农民负担。

  现在农村正在进行税费制度改革的试点，基本措施取消各种收费和摊派，调整农业税，统称为"费改税"。改革的指导思想是正确的，试点的效果也很显着--较大幅度地减轻了农民负担，但是"费改税"引发的问题没有配套的改革措施解决，也就是说，基层政权向农民收的钱，因为上级政府的压力而少了，可是开支并没有减少。这样的"费改税"很难长期维持，农民负担的减轻可能没有保障。

  上面说到税费制度的不合理是导致农民负担重的重要制度原因。不过不要把"减轻农民现有负担"与"农民致富"等同起来。如果这样理解，农民致富就简单地变成农村税费制度改革了（虽然这一改革也不简单）。现有的每人每年平均200元左右的负担，相对于农民的收入量而言，是很重的。农民收入越低，他感觉负担就越重，就越显得相对贫困，农民的意见就越大。行为经济学揭示了这一规律：人们常常对行为后果与某一特定的参照系的相对差异很敏感，而对后果本身的绝对值不太敏感；常常对损失或减少收入比对收益或增加收入更重视。200元的负担对本来收入低的农民来说，无论是对生产生活的实际影响还是心理感觉，都很强烈，而对于高收入者就不算什幺。给农民200元钱，解决不了农民贫困问题，从低收入的农民那里拿走200元钱，农民感觉损失很大，尤其在他难以支付这200元钱的情况下。所以，"费改税"或其它形式的税费制度改革，能减轻农民负担、减低相对贫困，但是不能使农民富裕。因为，即使把现有农民负担全部取消，再给农民200元钱，农民还是不能富裕。

  还有其它一些制约农民致富的制度，在此值得提出并且需要改革的是农村政治体制，突出表现为基层政权机构臃肿，需要农民供养的人员太多。许多的机构和人员就是为收费而存在的。它的"职能"就是增加农民负担。这是乱收费、增加农民负担的根源，也是税费制度改革的实质性阻力所在。对它的改革比税费制度改革更迫切、更重要。