浅谈乡镇机关需要明确和摆正的四大关系

  依据《宪法》和《地方组织法》以及《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》的规定，从纵向来看乡镇人民代表大会的地位，它是我国国家从中央到地方五级权力机关体系的基础，如果没有乡镇人民代表大会这个权力基础，我国的人民代表大会制度以及整个国家的政权组织体系就不完整，人民民主也只能是空中楼阁。从横向来看乡镇人民代表大会的地位，它是农村基层政权的权力机关和权力中心，乡镇的政权机构由乡镇人大和乡镇人民政府二者共同构成，而乡镇人大同乡镇人民政府相比又具有全权性和至上性，因此乡镇人大又成为了乡镇政权的权力中心。

  但是，笔者认为，乡镇人大这个权力基础也好，权力中心也好，在依据《宪法》和《地方组织法》以及四川省《主席团条例》等规定，依法履行各项职权职责中，还必须同上下左右的有关机关组织打交道，还必须同人民群众加强联系。在这些交道和联系之中，联系最多最广泛最直接的是同县级人大常委会、乡镇党委、乡镇人民政府和村（居）民委员会。因此乡镇人大机关以及乡镇人大工作者必须明确和摆正同县级人大及其常委会、乡镇党委、乡镇人民政府和村（居）民委员会的关系，才能更清醒地认识乡镇人大的自身地位，才能更好地发挥乡镇人大的自身作用，才能更高地树立起乡镇人大的自身权威。

  县级人大同乡镇人大——法律监督和工作指导的关系

  县级人大及其常委会同本行政辖区内的各乡镇人民代表大会以及人大主席团的关系是法律监督关系和工作指导关系。这是由《地方组织法》第8条和第44条规定分别赋予给县级人民代表大会和县级人大常委会的职权，县级人大及其常委会在本行政区域内要保证宪法、法律、法规以及人大的各项决议的遵守和执行，同时可以依法撤销下一级人大的不适当的决议。我省的《主席团条例》第9条又作出规定：乡、民族乡、镇人民代表大会主席团的工作接受县级人大常委会的指导。

  县级人大及其常委会同乡镇人大的法律监督关系，其监督内容和监督形式，主要有以下二点：一是县级人大及其常委会要保证宪法、法律法规和本级以上的人大的各项决议在本行政区域内的遵守和执行，势必对每个乡镇人大及其主席团的贯彻实施情况进行必要的监督；二是县级人大常委会要建立和完善乡镇人大决议、决定报送县级人大常委会的备案审查制度，要认真审查各乡镇人大以及主席团作出的决议、决定是否同宪法、法律法规和上级人大及其常委会的决议、决定相抵触，如有抵触，县级人大及其常委会可以撤销。去年以来，达县的赵固乡、米城乡、新进乡、石板镇在年初换届选举中选出的部分人大主席、乡长、副乡长因不合法，经达县人大常委会派员调查后，县人大常委会作出决定，依法撤销了上述四个乡镇的不合法领导人选。达县管村镇人大主席团今年对一煤矿股份进行确权并发出主席团书面确权决定，当事人反映到达县人大常委会后，领导十分重视，常委会主任亲自到该镇调查情况属实，当即指出该镇人大主席团越权行使，应当立即纠正，并指出该镇人大主席团近期开会自行撤销其决定。随后不久，笔者调查，该镇人大主席团撤销了此决定。

  县级人大常委会同乡镇人大以及主席团的工作指导关系，其指导内容和形式主要有以下几点：第一是组织指导好乡镇人大及其主席团搞好县乡两级人大代表的选举工作，同时指导好乡镇人代会的顺利召开；第二是指导好乡镇人大及其主席团依法加强对乡镇人民政府以及七站八所的法律监督，工作监督和工作评议、述职评议等重要监督工作；第三是受县级人大常委会的委托，乡镇人大主席团要联系好本行政区域内的县级人大代表，并指导其开展好县乡两级人大代表的活动；第四是可分别通知乡镇人大主席副主席列席县级人代会或县级人大常委会会议；第五是由县级人大常委会适时召开乡镇人大工作会、培训会、经验交流会以及组织外出学习参观考察等活动；第六是指导乡镇人大主席团建立健全各项工作制度，逐步使其工作走向规范化；第七是县级人大常委会每年初可对乡镇人大工作发出考核意见，年终可给予考核奖惩或对工作最优者授予荣誉称号。

  笔者认为，乡镇人大处在最基层，同人民群众接触联系的时间和机会最多最广泛，基层的工作任务繁重。县级人大常委会的领导及其各工作委员会应当抽出更多的时间深入乡镇，监督乡镇人大依法办事，指导乡镇人大搞好工作，还特别要关心和鼓励乡镇人大工作者忠于职守，勤奋工作，乐于在人大工作岗位勤操劳，多奉献。乡镇人大工作者更要主动多向县级人大常委会联系汇报，主动接受县级人大常委会的监督和指导，工作才会更有起色，上下级人大的关系也会更加融洽。

  乡镇党委同乡镇人大——领导与被领导的关系

  ******同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“党委要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、政协、人民团体的领导，人大、政府、政协、人民团体的党组以及担任领导职务的党员干部，在依法进行职责范围的工作中，必须坚决贯彻党的路线、方针、政策和党委决定。”我国的人民代表大会制度，是在长期革命斗争中形成的，是在党的领导下建立和逐步完善起来的，是我国宪法确认的。乡镇人大以及主席团是在党的领导下，代表人民管理着国家事务的机关。因此，乡镇党委同乡镇人大以及主席团的关系应当是领导与被领导的关系，乡镇人大必须服从乡镇党委的领导，乡镇人大工作者应当把自己的工作视为党委工作的一个重要组成部分，乡镇党委也应当把同级人大工作纳入党委的重要议事日程，支持和关心，研究和办理。

  笔者认为，乡镇人大以及主席团要主动争取和接受同级党委的领导。一是乡镇人大工作者在思想上必须明确服从党委领导，“对党负责”和“对人民负责”的一致性，必须坚持乡镇党委对乡镇人大的领导地位，必须自觉地把乡镇人大置于乡镇党委的领导之下，去创造性地开展工作；二是乡镇人大以及主席团应在乡镇党委的领导下独立地开展着，重大问题向党委请示汇报；如每年一次的人代会的筹备和召开，每三个月至少一次的主席团会议的重要内容，乡镇人代会和主席团的重要决议、决定，重要的执法检查，对乡镇政府的工作评议和对乡镇政府领导成员的述职评议等重要事项均应向乡镇党委请示汇报，取得乡镇党委的支持，甚至有些工作在进行中还需要乡镇党委去协调才会使人大的工作更完善、更满意；三是乡镇人大以及主席团在贯彻实施法律法规以及上级和本级的重要决议、决定中，特别需要动员全乡镇干部群众去遵守和实施的重大事项，应主动向乡镇党委请示汇报，通过乡镇党委号召全乡镇各级党组织和全体共产党员、各级干部去模范地遵守和执行，这对于乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证全乡镇人民群众对宪法、法律法规和上级人大的决议的遵守和执行将起着决定性的作用。

  乡镇人大同乡镇政府——法律监督和工作监督的关系

  我国《宪法》和《地方组织法》都明确规定，乡镇人民代表大会同乡镇人民政府共同构成乡镇一级的政权机构。乡镇人民代表大会作为我国最基层的一级国家权力机关，在这一级政权机构中居于首要地位。同级的乡镇人民政府是由乡镇人大选举产生的，是同级国家权力机关的执行机关，向同级人大负责并报告工作，受同级人大的监督。因此乡镇人民代表大会以及人大主席团同乡镇人民政府的关系是监督与被监督的关系。只有乡镇党委、人大和政府三套班子的领导者都明确了这个关系，摆正了这个关系，处理好了这个关系，才有利于乡镇党委的领导地位，有利于乡镇人大的权力发挥，有利于乡镇政府依法行政。笔者认为，法治国家并不是不需要老百姓守法，老百姓也要守法，而是各级政府依法行政更为重要。依法治国，首先是依法治官，其意义也在于此。乡镇人大监督同级政府的内容和形式主要分为以下三个部分：

  其一，乡镇人民代表大会在会议期间对乡镇人民政府监督的内容和形式主要有：一是听取和审查乡镇政府的工作和报告；二是审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；三是依法撤销乡镇政府不适当的决定和命令；四是有权罢免不称职的乡镇长和副乡镇长；五是可以向乡镇政府提出质询案，等等。

  其二，乡镇人大主席团在每三个月至少一次主席团会议上监督乡镇人民政府的内容和形式主要有：一是听取乡镇政府的工作汇报，并提出意见和建议；二是审查乡镇政府财政预算和部分变更后再向下次人代会报告；三是督促政府和有关部门单位对议案、建议、批评和意见的办理落实答复；四是受理群众对政府及其工作人员的申诉和意见；五是检查政府及有关部门依法行政和执法情况；六是组织人大代表评议乡镇政府及有关部门的工作，对乡镇政府领导人员进行述职评议，等等。

  其三，乡镇人大主席和副主席参加乡镇政府的重要会议，向政府反映人大代表和群众的建议、批评和意见，等等。

  李鹏同志曾讲过，“监督是人大及其常委会的一项重要职权，我国的国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检查机关的工作，只是职责分工不同，目的都是为了建设有中国特色的社会主义。从这种意义上讲，监督也是支持。”近几年来随着依法治国步伐的加快，基层的民主法制建设日显成效，大多数乡镇人大以及主席团已经敢于和善于依法监督同级政府的工作了。多数乡镇人民政府也自觉地主动地接受同级人大的监督，主动同人大联系工作，沟通情况，共同承担起基层政权机构的重担。有不少乡镇人大主席团组织人大代表对乡镇政府和部门开展执法检查和工作评议，对乡镇长、副乡镇长开展述职评议，有力地促进了乡镇政府依法行政，支持乡镇政府依法办事，提高了乡镇政府领导人员的执政能力和执法水平，党委满意、人大满意、政府满意、人民群众也很满意。

  乡镇人大同村（居）民委员会——民主政治的融合与补充的关系

  乡镇人大通过全乡镇人民自己选出的代表来集体行使乡镇的国家权力，它代表着全乡镇选民的意愿、全乡镇人民群众的意愿，同时也是各村（居）民委员会的意愿。村（居）民委员会则是通过全体村（居）民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式来办理自己的事情。因此乡镇人大同村（居）民委员会这两种民主形式的关系便体现为当代中国最广阔的最基层的民主政治的最佳融合与补充。

  乡镇人大同村（居）民委员会的民主政治的融合与补充的关系，主要通过以下几点内容和形式来体现：一是乡镇人大决定重大事项，可以先请各村（居）委会组织讨论，征求村（居）民意见，使其更加合乎民意。二是乡镇人大以及人大主席团组织人大代表检查村（居）民在各项自治活动中遵守和执行法律法规的情况，对违法的督促其纠正，合法的给予支持。三是乡镇人大开展依法治乡镇和各村（居）委员会依法治村（居）工作，每年开展的各种法制宣传教育活动，乡镇人大同村（居）民委员会应当相互积极配合支持。四是县乡两级人大换届选举代表的工作，乡镇人大应当同村（居）委会密切配合。五是乡镇人大主席团组织开展人大代表活动以及人大代表的依法履职活动，乡镇人大主席团和村（居）委员会都应当积极支持。