乡镇政府非法生存的危害及对策初探

  内容提要：文章从乡镇政府财政收支缺口巨大、债务沉重、非法收入比重大、征收手段非法化等四个方面对当前乡镇政府非法生存的表现形态进行了描述，并从产生既得利益集团、出现过度的政治和行政强制行为、造成乡镇政府瘫痪状态甚至成为农村社会最大的不稳定因素等四个方面阐述了乡镇政府非法生存的危害，文章还就解决这些问题提出了对策建议。

  关键词：  乡镇政府  非法生存  危害  对策

   所谓乡镇政府的非法生存，是指乡镇政府的财政没有足够的合法来源，而不得不处于违法“寻租”的生存状态。目前这种状况愈演愈烈，在西部地区犹为突出，有危及基层政权之势，必须引起高度重视，认真加以解决。

  一、  乡镇政府非法生存的表现形态

  1、乡镇政府财政收支缺口巨大

  俗话说：“有财才有政”，“一级政府，一级财政”，政府的生存和作用的发挥需要财政的支持，如果他的生存都存在问题，要想长期发挥正面积极的作用就非常困难了。

  据测算，全国乡级每年至少需要3700亿才能维持合法的生存。（1）乡镇吃财政饭大约有1600万人，这需1600亿元左右。（2）约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人，这需600亿元左右。（3）乡镇债务约2000亿元，每年支付利息300亿元左右。（4）全国有近5万个乡镇，每个乡有15个部门，平均每个部门年运转3万元，这需200多亿元。（5）广大农村地区公共品安排每年至少需要1000亿元。这5笔总计需要3700亿元，如果按7折算（考虑地域的不平衡），大约需要农村支付2590亿元。而乡镇从农民身上合法征收400亿，从工商税收收入中分成的约250亿元，每年的资源补偿收入约100亿元。收支相差1840亿元。所有的支出都是刚性的。在这种情况下，乡镇只有非法“创收”才能维持生存。

  2、乡镇政府债务沉重

  据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元至2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。以云南省为例，全省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元(按1578个乡镇计算)。根据近年来的资料统计，云南省乡镇赤字与债务的特点是：(1)硬性赤字逐年扩大；(2)隐性赤字比硬性赤字大得多；(3)债务拖欠越来越严重。乡镇赤字与债务的构成是：向上级财政借入周转金和上级财政的资金调度；向银行贷款；向部门和个体私营老板借款。乡镇隐性赤字的资金来源，一部分是借贷和挤占公用经费，一部分因无资金来源采取挂账欠付的办法。债务资金主要用于基础设施，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”、“普九”的教育工程及乡镇企业的建设；硬赤字主要用于人员工资及补贴、机构运转、改善办公条件等方面；隐性赤字主要反映在拖欠职工的医疗费、差旅费，拖欠单位的水电费、电话费、汽车燃料修理费、接待费、工程款等方面。

  在乡镇债务中，中长期借款越来越多，而新借款又不断产生。目前在法院执行难的案件中，乡镇负债占很大比重。甚至在有的地方，法院不受理乡镇负债的追讨执行案件已约定俗成。因为大家知道，乡镇工资发放都很困难，还有什么资金还债，如果将乡镇政府职工工资强行拿去还债，既是杯水车薪，解决不了根本问题，又是极大的不稳定因素。但是，不执行又影响法院的公正形象和乡镇政府的群众信任度，也是不稳定因素。

  在农村税费改革后，乡镇债务不但没有减少，反而进一步加剧。从江苏省盐城市和南京市所辖乡镇的调查情况看，农村税费改革后财力情况发生了明显的变化。虽然随着乡镇农业税收任务的调增，预算内可用财力普遍增加，但由于取消了其他收费，乡镇总财力不同程度地减少。例如，盐城市2000年乡村两级财政全口径收入减少4.67亿元。南京市乡镇总财力因税费改革减少近1亿元。由于乡镇政府不可能再通过收取其他费金来解决财政支出需要，造成乡镇财政缺口加大。特别是以前困难的乡镇，现在更加步履艰难。

  3、乡镇政府收入来源非法比例增大

  由于乡镇政府收支矛盾尖锐，债务沉重，因而想尽千方百计搞创收，收入来源非法比例逐渐增大。一是额外非法加重农民负担。二是卖所能卖。全国村级基本上卖掉了荒山、荒水、企业。目前，绝大多数村级集体经济名存实亡。三是挪用专款。四是非法购税。

  1998年3月至2001年9月，山西省沁水县端氏镇党委、政府为了修建办公楼，筹资451.04万元，其中非法来源422.94万元,占93%，构成（1）、1999年，全镇共向农民收取乡统筹费100.18万元，比县核定的限额超出33.42万元。（2）、2000年，全镇向农民征收乡统筹费151.17万元，比县核定的限额超出91.82万元。（3）、1999年该镇在宅基地登记发证过程中自立项目乱收费、乱罚款共28万多元。（4）、2000年至2001年该镇有7所小学以农村教育费附加的名义向学生乱收费10.8万元。（5）、该镇在2001年就挪用各种专项资金213.5万元。（6）、占用暂存往来户款32万元。（7）、占用农村宅基地登记发证乱收费款13.4万元。

  4、乡镇政府征收手段非法化。由于乡镇税费额度与农民承受能力的差距越来越大，征收税费的矛盾日渐突出。一方面，上级下达的税费征收任务必须完成，另一方面，农民稍不如意就抗交拒交税费，一户不交影响十户，十户不交影响一大片，对拒不履行义务的农民，靠说服教育难见成效，对这样的农民，不严肃处理不行，处理起来难度又非常大。

  为了收取税费，有些地方不惜动用执法人员，强行收缴，导致怨声载道，民怨沸腾。2001年5月15日，中央电视台“焦点访谈”节目曝光了这样一件事：河南省清丰县高堡乡政府为了催缴农户各种税费，竟借用“严打”的名义，征调大批执法人员和教师，乘坐挂着“重拳出击搞严打”标语的汽车，走村串户，撬门、拉东西、甚至打人，烧麦子………把农民放到敌对的立场上来对待。吉林省德惠市和平乡杨八郎屯，因乡政府对农民要求村务公开一事未予满意答复，从1993年开始，群众联合起来拒交税费。乡政府组织执法人员两次前去强行收取，都被群众集体阻拦而未成功。村民们还找出一口大钟，挂在屯口的老树上，只要发现乡干部或执法人员出现就立即敲钟，全屯人以钟声为令，出来阻止他们进村收粮收款。

  二、乡镇政府非法生存的危害性

  乡镇政府普遍的非法生存状态，形成一种巨大的压力，对乡镇政府和干部行为产生直接的影响，对农业和农村经济的发展造成严重的后果。

  1、非法生存状态下的乡镇政府必将在其体制内形成一个纯粹的既得利益集团，这是我们党执政宗旨所不容许的。

  非法生存状态下的乡镇政府的税收收入脱离了税收的“取之于民、用之于民”的本质，完全是取之于民用之于官了。其职能由最初的为民服务完全异化成了今天的为其内部人员服务为主。其体制内人群成为了一个纯粹既得利益集团，并且这个既得利益集团成为一个纯粹的食利阶层。

  中国现行的县乡体制是一种“压力型体制”，这种体制最为重要的一方面是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。这种压力可以动员和发挥乡镇政府的积极性，对当地社会经济的发展产生重大的推动作用。然而在非法生存状态下，乡镇政府和基层干部出现了形形色色的变异，并对社会经济的发展产生消极的后果。

  在“经济第一”、“发展是硬道理”的口号下，一些乡镇政府和干部行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标。政府和政治过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分，并出现“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向。特别是在一些财政缺口比较大的乡镇，“抓钱”已经成为第一需要。对此，一份调查材料作了这样描述，“作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题、计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导的能力和政绩，主要依据是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民主动到乡镇和其部门批宅基地，办结婚证、生育证、外出务工证、边境证，开个什么证明等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三、五百元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多；至于公安派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极（抓别的都不积极），最大的动力来源就是一件事：高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府行为赢利化，政府权力商业化已是基层普遍现象。”

  杜赞奇先生曾指出，过度的财政索取加剧了乡村社会的矛盾，国家权力扩张及对乡村社会加强控制的过程同时也是政权基础的破坏、乡村社会衰败及失控的过程，国家权力的扩张及财政收入的增加与乡村社会的无政府状态是同时发生的。同时，杜赞奇先生还特别指出，国家权力及财政扩张还产生“赢利型经纪”。这些人依附和借助国家权力，贪婪地压榨乡村民众，因此又称之为“掠夺型经纪”，即纯食利的既得利益集团。他们的存在和发展，加剧了财政能力和职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾，并为各种****行为的产生提供条件。

  2、非法生存状态下的乡镇政府必将采取过度的政治和行政强制行为，这是暴政和****的根源。

  非法生存状态下的乡镇政府行为不仅表现为明显的企业化和赢利化倾向，也表现为过度的政治和行政的强制。虽然人们看到一个“企业化的政府”在谋求经济发展和自身利益的同时可能遵循和利用市场及经济的原则，也可能为此与不同的利益主体进行讨价还价、利益交换和妥协。但是，政府毕竟不是“企业”，其内在的原则是政治、行政而非经济的，行政命令及政治强制是其特有的资源，也是其行为最后的保障。乡镇政府在追求自身利益的同时，常常自觉和不自觉地借助甚至依赖权力干预及行政命令和强制。这种强制在一些经济欠发达及财政匮乏的乡镇表现得更为明显。

  为了缓解财政压力，经济欠发达的乡镇最常见的方式就是采取“压缩开支”、“发展经济”及“加强征管”及“借债度日”。虽然有些地方也采取减少招待费及办公经费等方式减少开支，但是，对于现行的乡镇政府来说，这些开支在相当程度上呈刚性，有不少费用是难以缩减的。为此，一种最常见的反应就是减少公共服务，拖欠乡村干部和教师的工资，甚至靠借债度日。所谓发展经济，就是发展能带来高利润的产业，生产高品质和高附加值的产品。然而，一些地方不顾自身的条件和农民群众的意愿集资举债兴办乡镇企业，或者强迫农民种植某些经济作物。

  行政强制不仅体现在发展经济方面的努力或所谓的“强迫致富”方面，更体现在税费及各种摊派的“强制征收”上。在当前的乡村，完成税费征缴任务已经成为乡村政府的“中心工作”，也是基层干部的“头等大事”。为了完成税费征缴任务，一些地方不仅采取层层定任务、定时间、定奖惩的方式督促乡村干部完成征缴任务，对一些不能按时完成上交的农民则采取抬东西、搬粮食、牵牛赶猪以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方还动用公安司法力量加强征缴，还有的则胁迫学校老师下乡收款，将征缴任务与教师工资挂钩，并以学生停学甚至开除学生相威胁，要求学生家长农民完成上级规定的税费任务。

  不过，我们也看到，在采取强制甚至暴力手段完成收缴任务的同时，乡村干部也常常采取制假和谎报的办法以应付上级的任务指标和检查，由此也出现了当今乡镇相当普遍的统计失真和虚报造假现象。如2000年安徽省定远县有51个乡镇用学校收取的学杂书本费、待解缴的农业税以及可动用的资金，以行政性收费、罚没收入等名义交入国库，形成空转，虚增财政收入2930万元。

  非法生存状态下的乡镇政府一方面要完成任务，另一方面则要维持基本甚至更高层次的生存需要，非法购税以及费尽心机的争取财政资金成为必然选择。花费20%至50%甚至更高的“成本”就不足为奇了，这是当前最为严重的****问题。

  3、非法生存状态下的乡镇政府无法创造一个创业的平台，相反具有极大的风险，以至乡镇干部逃避，造成乡镇政府的瘫痪。

  无论是对农民的强制还是对上级的谎报，终归是有风险的，一旦这种做法激起农民的反抗和社会的不稳定或引起上级的不满，其结果都可能断送干部个人的前程。加之乡镇任务重，环境艰苦，财政困难，一些乡村干部则选择了辞职和离职等方式逃避，乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的情绪。在一些乡镇干部中，几乎没有人是真正安心乡镇工作，一有机会就会远走高飞。有门路的千方百计调离乡镇，跳出龙门，没有门路的则得过且过，有的甚至干脆离职自谋生路。据称河南有一个乡仅书记镇长等少数干部坚持工作，政府工作陷入瘫痪。据四川省委组织部对100个乡镇调查也表明，“因负债重而无法运转的乡镇占百分之十五至二十。”同样，在湖北调查中，一些乡村干部用“村级名存实亡，镇级摇摇晃晃”来描述非法生存状态下的乡镇政府危机的严重性和紧迫性。

  4、非法生存状态下的乡镇政府产生的既得利益集团、出现的过度的政治和行政强制行为以及乡镇政府的瘫痪局面，是农村社会最大的不稳定因素。

  如前所述，非法生存状态下的乡镇政府是一级掠夺性的政府，是当前农村社会最大的不稳定因素。据董月玲报道，社科院农村发展研究所博士后研究人员于建嵘1999年6月得知，湖南衡阳县在一个月内就发生3起农民与乡镇政府冲突事件，他感到十分震惊，“这与主流媒体和学界所宣称的农村形势相去甚远。以前，我都以为冲突只是小规模的，是个别地方的个别农民闹事罢了。”

  河南社会科学院和省信访局组成联合调查组，于1997年10月至1998年元月对河南农村10个县，33个乡镇，48个行政村、组进行了为期两个多月的入村入户调查。调查表明，改革开放20年来，河南农业和农村经济持续稳定发展，农民生活水平得到较大的提高，整个农村经济、社会发展的主流呈持续、健康和稳定的态势。但调查情况同时表明农村还存在不稳定因素，在某些方面和某些地区问题还比较严重。部分地区人心不稳，相当一部分群众对乡镇政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187  批，24203  人，分别比1997年同期上升33.6％和449.7  ％。河南省沈丘县、原阳县几乎所有的乡镇均发生过大小规模的集体上访和个访，上蔡县有17个乡镇发生了集体访和个访，淮阳县共有20个乡镇，有19个乡镇发生过规模不等的集体上访和个访，其中一个乡，辖22个村，有14个村的群众上访。

  三、改变乡镇政府非法生存状态的对策

  一是改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，不再把乡镇作为是一级政府。其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事由县财政统一纳入预算。

  二是在撤乡的同时，也要有组织、有步骤地并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，可把一些相邻条件相当的小村适当合并，减少人员和工作经费，避免农村家族势力危害乡里。

  三是将可以由县级部门直接管理的职能上收；将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。要通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，使他们发展成为民主监督、民主参与和自我管理、自我服务的组织载体，满足农民农业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对话能力。

  四是取消农业税，乡镇不再承担任何税费的征缴任务，所有的税收严格按照据实征收原则直接由县职能部门收取。  

  五是改革农村公共品供给制度。大型的农村公共品的供给要由国家、地方政府负责。小型的公共品供给由乡村全体农民表决决定。

  主要参考书目：

  1、日曰鸣  《防止“两个非法生存”是未来一个时期的农村工作的基本目标》

  2、内蒙古自治区建设厅内建工[2003]58号文件《违规建办公楼和私宅处理情况通报》

  3、王雍君《政府财政风险的防范与控制》

  4、“乡镇财政赤字与债务研究”课题组《乡镇财政赤字与债务研究报告》

  5、李玉宝、王春华《乡镇财政收入空转的原因与对策》

  6、项继权《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》

  7、庞道沐《县乡两级干部的困境和出路》

  8、杨建松、周象民、孟纪庚、刘仲川《对贫困地区乡镇财政现状的思考》

  9、董月玲《让农民自己讲话》