政府对失地农民再就业的伦理责任

——基于对绍兴的个案分析

  正义原则要通过调节主要的社会制度，来从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然仁义因素对于人们生活前景的影响。

  ——罗尔斯  《正义论》

  有关资料显示，上个世纪90年代至今全国各地开发区遍地开花、大学城肆意圈地扩张，全国每年流失耕地1000万亩以上，人为征占500万亩，按人均2亩耕地计算，在过去的13年间全国失地农民数量起码达6500万人次。目前大多数失地农民都是属于没有文化、没有资金、没有技能的“弱势群体”，在人才市场上的竞争力较差，他们的生活和生存也许在短期内赖于征地补偿金不会出现很大的问题，但是，从长远来看，在我国社会保障体系尚未达到“福利国”的水准的背景下，失地农民的生活尚处于低保甚至是无保的情况下，如果政府不能充分重视失地农民的“失业”问题，不能及时解决数量庞大的失地农民的“再就业”问题，那幺我们的小康之路将陷于空谈。

  在沿海地区，随着城镇化和工业化进程的加速，因征地造成农民生活水平急剧下降、就业没有着落的事件时有发生。在一些地方，强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等问题，须引起高度重视。

  那幺，作为政府应该为这些因为社会的更大多数人的更大幸福而放弃自己的生产资料的“失地农民”补偿些什幺，难道仅仅是“一脚踢”的经济补偿就可以完成政府对于他们的正义的责任和义务了吗？

  1浙江省绍兴县积极探索被征地农民的培训就业问题，以提高被征地农民的科学文化素质，帮助掌握一技之长、增强就业能力为出发点，提出了“  学校出‘菜单’，企业下‘订单’，政府来‘埋单’”的被征地农民培训就业新思路，化就业压力为资源优势。

  随着城市化建设的不断推进，绍兴县近几年来被征地农民的数量不断增加，就业压力越来越大。由于被征地农民相对而言年龄偏大、文化偏低、缺少技能，失去土地后的就业难度增大。另一方面，又由于绍兴快速发展的民营经济，有许多企业缺少拥有一技之长的工人，就业难与招工难的矛盾更趋突出。为破解这一难题，县就业管理部门通过深入调查，了解和掌握被征地农民的文化、年龄结构和就业意向，提出了加强农村人力资源开发，实现城乡统筹就业的思路，并充分利用县域内各类培训教育资源，有针对性地加快被征地农民的技能培训。具体方法是先由学校根据被征地农民的择业意向和企业用工需求提出专业培训计划，再由企业和学校签订培训用工协议，其培训费用由政府、企业共同负担。被征地农民凭政府免费提供的职业技能培训券自愿“点菜”参加各个专业的技能培训，经考试合格后发给相应的职业技能证书，然后到相关企业应聘上岗。

  过去，我们的培训往往只停留在“为了培训而培训”的意义上，政府部门对于失地农民的培训更多的是把它作为一项“政绩工程”来对待的，光是注重参加培训的数量，而很少关注培训的质量以及培训的最终目的的完成情况，这不仅造成了严重的人力、财力的浪费，也无法完成培训的实际目的——帮助、解决失地农民的再就业问题。毕竟，培训只是一种手段，手段是为目的服务的，培训的目的还是要归结到帮助、解决失地农民的再就业问题上来。也就是一个培训的有效性问题。那幺怎幺样的培训才是有效的?应该怎幺做才能达到培训的“成本——收益分析”最优？另外，具体到失地农民的再就业培训上来，培训的费用应该由谁来支付才是合理的？

  绍兴的这套“学校出‘菜单’，企业下‘订单’，政府来‘埋单’”的关于失地农民再就业培训模式的创新在于：

  培训——以个人努力为关键：

  通过“学校出‘菜单’”保证了培训的科学性，从而保证了培训的质量，同时通过个人努力培养自立、自强意识，在转变身份的同时相应地改变其意识，为他们提供一个“自己动手丰衣足食”的基础条件。毕竟要解决好失地农民的生存问题，使失地农民真正从失地中获得自身更大的利益，尤其是前所未有的发展契机，仅仅靠有限的补偿和社会保障是远远达不到的，毕竟再多的补偿也是有限的，如果不能给失地农民一条“细水长流式”的出路，那再多的补偿带来的只能式坐吃山空后更大的无奈。从我国和甚至是如美国、西欧等的一些所谓的“福利国家”目前的现状来看，在我们可以看见的将来，那种理想状态的福利国家仅仅是好比柏拉图勾勒的“理想国”而已，只有自己动手才能丰衣足食，才能“跳出农门”，做一个真正意义的“城里人”。

  培训——以企业需求为导向：

  通过“企业下‘订单’”，真正做到了培训，以市场需求为导向——你市场需要什幺要的人，我就按你的要求给你培训人，解决了培训的盲目性问题，从而减少了培训资源的浪费，使得每一单培训从“成本——收益分析”上都达到最优。这种针对性极强的培训方式能够在较短的时间里，“生产出”企业你需要的人，既能为失地农民提供更多的就业机会，又同时能解决新建工厂、企业的燃眉之急。但是必须强调的是培训是务实的，决不能让培训沦为华而不实的政绩工程，要明确培训的目的，明晰目的和手段的关系。试想，如果你培训出来的是企业不需要的人，那幺即使政府通过行政压力等非制度性的强制手段对他们进行安置就业硬是塞进了该企业，可是在企业追求利益的最大化的黄金率的绝对力量下，那些人终究在该企业待不久，或者让企业产生了后怕，以后在接收类似情况的失地农民的时候抱着“宁可错杀一百，不可漏过一个”的经验而对以失地农民为转移的劳动力形成可“隐性歧视”。因此，培训应当做到真正以企业需求为导向。

  培训——以政府扶持为后盾：

  通过“政府来‘埋单’”确保了每一个失地农民在接受就业培训上都拥有了平等的机会，从而在最大限度上保证了每个失地农民都有平等的参加再就业的可能。“反正是政府出钱，不参加白不参加”，这就能间接鼓励失地农民提高自身的竞争力。理想的好政府形式必须满足一个根本标准，即“增进社会利益的总量”。不仅增进人民的福利，而且促进人民的美德和智能。政府通过多失地农民再就业培训的扶持，不仅符合罗尔斯社会公正理论里的2“最大最小原则”，“增进社会利益的总量”，而且通过与失地农民个人的努力，“促进人民的美德和智能”。通过政府这只手，“尽量平等地分配社会合作所产生地利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放。通过对再就业培训的扶持为3“消除出发点方面的不平等”提供可能性。另外对于某些不愿意承担相应地社会责任地企业，政府可以通过采取合理的行政手段加以干预——为处于相对弱势地位的失地农民实施声援。另外政府掌握了较多的信息资源，可以大大解决用人单位与寻求再就业机会的失地农民之间的信息不对称问题。

  4．培训机制的建立有利于减少在再就业安置中的不公正现象。由于每个失地农民都拥有同等地参加培训的机会，那幺由于****造成的竞争差异就没有了冠冕堂皇的借口。这还能间接对失地农民努力提高自身组织形成一种激励。

  但是我们不能忽略了一点：这种快餐式的培训方式仅仅是一种短期行为，他们与那些经过长期的、系统的、多方位的培训教化出来的人相比还是有较大的弱势的。强针对性、目标性同时也带来劳动力就业选择的局限性。我们还要考虑到如果企业的发展方向在以后的某一时候发生转变，那幺那些“安需生产出来”的劳动力应该何去何从？这是客观方面的因素导致的。另外还有企业主观方面的因素，在征地的时候由于企业迫于政府、失地农民以及社会的压力，不得不在解决失地农民就业问题上进行妥协。那幺我们不得不考虑到一旦企业达到目的（获得土地）以后，会不会找出这样那样的理由来“找茬”，最终导致企业事先承诺的帮助解决失地农民再就业问题仅仅是走过场。

  因此，笔者认为，在这套“学校出‘菜单’，企业下‘订单’，政府来‘埋单’”的关于失地农民再就业培训模式的基础上我们还要辅之以一种长期的学习、培训机制，先通过这种最快、最经济的培训方式让失地农民尽快“有岗可上”，可是现在“有岗可上”了并不表示就可以高枕无忧了，我们还要清醒地意识到暗藏的“隐患”，并及早采取措施防患于未然，那幺辅之以一种长期的学习、培训机制就是一项很好的措施。

  另一方面，政府在与用地企业签订征地协议的时候要注明企业在帮助解决失地农民就业问题上的责任和义务，并且要用一种长期的眼光来规定。比如规定要几个月内如没有特别的理由不得辞退等。

  我们不是为了培训而培训，对失地农民的再就业培训不应该仅仅是一项政绩工程，只有最终能解决失地农民再就业问题的培训才是有效的培训，毕竟培训只是一种手段，培训不是一个终结，帮助失地农民再就业才是我们最终的目的。政府的政策措施只有真正落实到操作层面上来才是切实有效的，才能保证城市化长期平稳的发展，才能保证政府的合法性基础。

  理想的好政府形式必须满足一个根本标准，即“增进社会利益的总量”。不仅增进人民的福利，而且促进人民的美德和智能。虽然我们不可能一步达到理想地好政府地状态，但是我们现在能做的、应该做的就是尽力向理想靠近。

  【参考文献】

  （美）约翰·罗尔斯着  《正义论》  荷怀宏等译  中国社会科学出版社  1988.3

  陈庆云着  《公共政策分析》  中国经济出版社  2000。10

  张国庆主编  《行政管理学概论》（第二版）  北京大学出版社  2000。8

  张国庆着  《现代公共政策导论》  北京大学出版社  1997。9

  楼培敏主编  《中国城市化：农民、土地与城市发展》  中国经济出版社  2004。4

  陆学艺着  《“三农论”：当代中国农业、农村、农民研究》  社会科学文献出版社

  2002。11

  林语堂着  《中国人》（全译本）  学林出版社  郝志东、沈益洪译  2版  2000。6