农民维权在法治边缘徘徊——以山东省济南市党

内容提要：一个社会良性健康运行，需要有一个健全的法治环境。中共十六届四中全会把依法治国提高到执政党执政兴国的战略高度。市场经济的建立，构筑了利益主体多元化的社会格局。维护自身权益已经成为不同的利益阶层共同的诉求。不同的利益诉求需要法治作为基本保障。可以说，依法治国，已经成为政府、民间广泛共识。中国社会正处于一个急剧变化的转型期，各个利益主体其权益消长呈现出全然不同的局面。农民，这个中国最大的利益群体，在利益格局的变迁中总是处于弱势被动的地位。本文以山东济南市党西村失地农民维权为个案，以村民自治制度运作为切入点，剖析失地农民在维护自身权益的过程中与乡镇政府、村党支部、原村委会、投资商以及村民内部不同群体的多方博弈，提示农民维权在法治边缘徘徊的现实境况。

  关键词：失地农民、农民维权、法治环境、村民自治、山东济南党西村

  

  山东省济南市市中区党家庄镇党西村位于济南市西南郊约十公里的大丘山下。全村3200多口人，是一个回族聚居区。104国道、党扬公路等多条公路途经该村，为党家庄镇镇政府所在地。党西村曾主要以种植小麦、玉米为主，兼种蔬菜等经济作物。20年前，落实家庭联产承包责任制户时人均耕地1.5亩。20年后，人均耕地仅3分。20年来，以开发建设为名的各种征地，使全村耕地面积由近5000多亩下降到不到1000亩，该村完全失去耕地的农民已达136户。这些失去土地的农民仅仅得到每亩800斤玉米价格的青苗补偿费外，再无分文。前些年，济南市中区提出了南部发展战略，党西村处在重点开发的范围之内。一轮一轮的土地被征之后，特别是投资达五百多万元的村轧钢厂、村电话机厂相继因经营状况不佳，破产倒闭。加上以原村支书金延喜为首村支部和村委会，买高档小车、办武术比赛等名义无节制花钱，致使这个曾经以交通方便，地理位置优越，发展前景看好的村负债高达1500万余元。党西村失地村民遂成为“种田无地、上班无岗、低保无分”的“三无”游民。

  

  从1992年开始，以现任村委会主任张廷夫为首的农民维权代表就开始用上访等方式维权。近十来，农民维权代表到区、市、省、中央各级政府及有关部门上访达500余次，行程上两万公里。 2003年3月30日，召开1600多村民参加的选举大会，张廷夫以1514票成功当选新一届村委会主任。新一届村委会上任后，把清理村财务、村集体土地发包等作为工作重点，展开了几次合法且有理有节的维权行动。民选村委会在与村支部、乡镇党委政府、开发商、区委区政府及其有关部门展开的博奕中，虽以法律为武器，坚持合法维权，但是，我们看到，即便是一个有民意基础的村委会在维护村民合法权益，当面对一个科层化的体制时，力量依然是弱小的。农民维权依然在法治边缘徘徊。

  

  一、问题的提出

  

  农民维权近年来成为朝野各界关注的热门话题。上访、“打官司”，行政复议、申诉、司法求助等农民维权的方式也有了更丰富的内容。比如，一般意义的上访，仅仅是公民自己的权益受到侵害时，找一个比侵害者更高级别的政府或者政府部门作为倾述对象，以期自己的权益能够得到保护，侵害者得到惩罚。而在相当一部分农民维权代表眼里，上访成为取得争取多数村民信任树立威信的一种手段，从而增强抗争的合法性，把期望上访解决实际问题放在了次要的位置。这种变化本身即标志着农民维权活动中农民主体性正在被唤醒。

  

  于建嵘博士在《当代中国农民的以法抗争》一文对农民维权活动作出了综合性的评述“斯科特的‘日常抵抗’和李连江的‘依法抗争’对于当代中国农民的维权活动是具有解释力的……而事实上，现今中国农村特别是社会冲突较为激烈的中部地区，农民抗争的方式和内容的许多方面已经超越了‘依法抗争’所界定的框架……我将这些具有新的形式和内容的农民维权活动称之为农民的‘以法抗争’。虽仅仅是一字之差，却有重大区别……在‘以法抗争’中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在‘依法抗争’中，抗争者更多地以立法者为实现抗争目标的主体。”农民主体意识的增强，也为农民维权增加了更多的途径和内容。其中，村民自治成为农民维权代表主要的选择路径。其内容包括竞争性选举村委会主任，组建民选村委会班子，村民维权直接参与村级治理，代表村民与乡镇政府或乡镇以上政府沟通对话等。

  

  村民自治制度的从草根性的试验试行到正式立法推广伴随了农村二十多年的改革进程。但是，从农民维权的角度来看，与其说村民自治在推进良性治理方面提供某种制度性保障，不如说村民自治着力打破了传统村级威权治理模式，它在村级治理方面暴露出来的问题，甚至比它取得的成效更有价值。

  

  “白天告诉村民”，这是一张党西村村主任张廷夫准备通告村民的文告。

  

  2004年10月12日晚间，正是村里停电的时候，一位不明身份的人，悄悄地把两张纸的传单从门缝塞进村民的家里。张廷夫说，这已经当村主任以来的第三次了。谁有什么话不能在白天说，偏偏要在黑夜里散散传单呢？事情的起因是新一届的村委会上任后，根据市国土资源局的处罚决定，将原村委会非法转让的党家庄镇粮所西侧、石米厂丘山铁路以东，面积113亩耕地依法收回，经村委会研究，村民代表和小组长会议通过，决定把依法收回的土地租赁给本村村民。村委会计划把土地发包所得的收入，分给村民，特别是失去耕地又没有生活保障的村民。这是民选村委会给村民办的实事之一，也就是说是村委会的政绩所在。

  

  “这一利村利民的举措，触动了某些人的神经，于是他们就来了这一手。”张廷夫说。

  

  这是两张火药味十足的传单。传单质问村委会上任干了些什么，并说签名告状打官司，把党西村同上级政府的关系搞坏了，账却没有查出过什么。特别针对村委会准备收回的113亩耕地，传单上说“我们要回来的土地前两委会早已租给中西结合大学，人家并不欠我们的钱。”传单发出之后，老张遂以村委会的名义发出“白天告诉村民”的文告。文告列数一年来，村委会为维护村民权益所做的工作，并对传单中的质问一一给予驳斥。

  

  散发传单的一方并不善罢甘休。10月30日，党西村发生一起强行圈地、破坏耕地事件。党家庄镇粮所西侧、石米厂丘山铁路以东，面积达113亩的范围内，村民李健等使用挖掘机南北挖沟四条。长约700米，深约2米。事件发生党西村村委会依法收回违法占用该村集体土地，准备租赁给本村村民的时候。党西村的空气一下子变得紧张起来了，党西村两派力量遂呈现出直接对立的局面。一派以党西村村委会主任张廷夫为代表，主张收回违法侵占的耕地，重新发包给村民，并彻底清查村里账目，特别是征地账，要上届村委会对1500万元的债务给村民一个说法，且称之为“失地维权派”；一派则认为，“前两委会是清白的”，村里出租的土地都有相关手续，人家并不欠村里的；若硬要收回，只能破坏党西村的引资环境，把开发商吓跑，党西村从此不要再谈发展经济了。持后者观点的代表人物，是前村支书金延喜，以及前村主任、现支书李连增。他们代表的是村里的既得利益势力，且称之为“既得势力派”。土地被圈占以后，党西村村委会向镇政府、区国土资源局、市国土资源局等单位报告，希望能即时查处。但时至今日圈占的土地仍然没有恢复原状，相关人员仍然没有得到处理。两派势力处于对峙状态。

  

  置身于党西村，你可以深切地感受到农民强烈的权利意识。这种权利意识因直接与党西村村民的赖以为生的土地有关，甚至有一种剑拨驽张的意味。从这里，我们看到一条农民维权之路：从被动的上访告状，到主动的参与竞选表达自身利益。但是，我们同样看到村民自治作为一种农民维权制度保障所面临的无奈或困境。我似图超越于一般的道德是非标准来看党西村村民之间的纷争。即便如此，我们依然会看到，失地农民与既得势力在维护自身利益所借助的资源方面有非常大的差异。他们处在一个不平等的起始点上，注定了失地农民要走一条艰险维权路。

  

  村民自治作为农村基层民主政治进步的标志，理当在村级治理中发挥积极作用。党西村民选村委会代表村民行使自治权利，同样作为失地农民的维权代表维护村民土地承包经营权。本文着重在实证案例研究的基础上，描述村民自治作为保障失地农民合法维权的制度安排所能起到的作用。

  

二、农民维权的法治环境   

  传统的计划经济高度集中统一的乡村治理模式被打破之后，农村落实家庭联产承包责任制，多元化利益格局的形成，农民维护自身权益也就有了现实的土壤和空间。

  

  农民维权法治环境的构建一方面需要国家随着社会经济发展制定各种法律法规，以及相关政策措施，保障农民的合法权益，另一方面，也包括农村社会各个利益主体为表达各自利益，达成某种利益的平衡，通过多种正式或非正式渠道参与公共事务而开展的各种社会活动。

  

  1982年《宪法》正式明确村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位，自治作为农村基层一种治理方式正式得到宪法保障，标志着高度集中的权力开始退出在村一级，为新的历史时期的中国农村开启了法治之门。二十多年来，中国农村发生了深刻的变迁。特别是进入二十世纪九十年代，国家法制进程开始加快，相关的民事、行政法律，以及《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等各种涉及“三农”的法律的颁布施行，为保障农民权益提供了法律保证。

  

  然而，我们看到，进入九十年代，社会转型加快，各个利益阶层的矛盾开始凸现，处于社会最底层的农民往往成为受侵害的对象。以至于出现一种看来奇怪的现象：一方面林林总总保障农民权益的各种法律法规、政策措施在不断出台，另一方面，农民权益受到侵害的事件不断在发生。国家信访局局长周占顺11月在接受新华社《半月谈》采访时指出，近期以来，群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，已经到了严重影响首都北京和局部地区的社会稳定的程度。有的政策措施的出台与农民权益受侵害事件无不关联。2004年5月安徽阜阳阜南县村支书打击报复持刀杀人一案再次突显了农民维权的异常艰巨和农村矛盾的尖锐。该事件发生后仅仅一个多月，经中共中央政治局会议讨论，中办、国办发出《关于健全完善村务公开和民主制度的意见》。该文件也为农民维权提供了新的政策依据。这其中有根植于乡村中国土地上坚韧的努力。我们看到，农村维权的艰辛，甚至要付出生命的代价。一份最新的中国社会科学院的调查显示：从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农民维权的重心已经出现重大变化。这一调查的主持者、社科院研究员于建嵘向记者表示，农村土地纠纷正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。征地制度改革，也是在农民失地引发诸多社会问题的时候，千呼万唤中2004年11月国土资源部发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，制定了新征地补偿标准及其它保障失地农民利益条款。

  

  法律法规、政策措施作为保障农民权益的利器，仅仅是法治环境中的一个要素。一部能保障各个阶层利益的法律法规以及政策措施的出台，需要代表公权力的国家、代表社会各个利益主体的公民组织或公民代表，在一个平等公开公正的平台上，实现信息共享，对话沟通，最终达成一个能够体现社会公平价值理念，保护弱势阶层的共同政策、法律框架。我们看到，在农民权益受损的案例中，地方政府在执行落实有关农民保障权益的法律法规、政策措施时，把农民或农民利益代表排斥在公共决策之外，甚至以落实政策为名，行侵害农民利益之实。

  

  党家庄镇2004年9月16日召开了全镇农村工作会议。会议的主要内容之一便是传达落实上级有关“村账镇管”试行方案的精神和要求。为此，市中区以市中政发（2004）15号文发出方案内容，党家庄镇政府制定了《关于建立农村会计记账中心的实施方案》。方案主要内容有：一、加强组织领导，做好宣传工作；二、建立农村会计集中记账中心机构，选好人员；三、清账处理，及时交接；四、制度健全、规范运作；五、账簿设置与记账程序等。也就在前一天下午，村主任张廷夫向乡政府索要送到审计局的党西村账薄时，镇纪委书记商希平的答复是“村里的账务已由镇经管站统一管理了，这是上级文件的规定。”党西村账簿早在30个月前，就被送到审计局，至今没有给新上任的村委会一个正式的审计报告。难怪张廷夫说“象这样‘村账镇管’那里还有村民自治可言。简直就是同《村委会组织法》相抵触，就是知法犯法。”他表示，只要他当村主任一天，他是不会这样“村账镇管”的。而殷林村村主任周长青对“村账镇管”却另外有一套说法“可以啊！只要前村支书，前村委会把账交出来，暴暴光，给村民一个明确的交代，我们交账又何不可以呢！”

  

  “全镇农村工作会”遵循一个典型的传统政府传达上级精神，落实文件内容的工作路子。参加会议的村一级干部，全然处在一个受众者的角色。除了被动地领会上级精神，认真并且不拆不扣地落实之外，似乎就算完成任务了。从方案的内容本身来看，其初衷是加强村级财务管理，严格财经纪律。其中“五个坚持、四个不变、三个不准、二条原则”等制度保障，似乎也是按照《村委会组织法》、《会计法》等法律法规制定的。但整个方案，却只字未对旧账，特别村民反映有问题的账如何处理提出意见，甚至对“村账镇管”后如何具体保证《村委会组织法》以及中办、国办17号文件有关村务公开和财务监督也没有一个明确说法。倒说对如何建立镇一级管村账班子多有提及。纪委书记商希平更是以“村账镇管”为名，扣压党西村村账达30个月之久，不给村委会和村民一个说法。这难怪张廷夫提到“村账镇管”便心寒了。

  三、农民维权在合法与“非法”之间

  

  当选维权代表入选村委会，标志着党西村村民维权获得了一种组织的力量。而作为一个团体，早在竞选村委会之前就在维权活动中发挥着决定作用。为这个团体立下头功，并在维权活动中起主导作用的便是村委会主任张廷夫。

  

  2002年以前，失地村民的维权都是采用签名，委托维权代表到区、市、省政府及国土资源局（厅）上访告状，偶尔采用诉讼手段。市国土资源下达济国土资罚决字（2001）第004号决定书，决定就济南市华峰高级中学擅自占用党西村113亩集体土地，给予限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚。这是党西村农民维权仅存的“胜利果实”。以此为东风，2002年，张廷夫一班人维权代表参加村委会选举。首先，张廷夫对2004年4月14日，原村委会准备搞的不公开选举，由村干部带着投票箱到各个村民家投票及不违法代民投票行为进行了坚决抵制，使不合法的选举流产。此后，张廷夫代表村民与镇政府主要领导，以及市中区有关领导进行多次交涉。前前后后，近一年的时间，终于在2003年3月30日成功当选新一届党西村村委会主任，法金国、左殿清、白元友、马洪福、法玉普、法玉康当选为新一届村委会成员。

  

  原村支书金延喜的儿子金彪以丘山集体（原镇办企业，后改民营），村民据说在原镇长、现镇党委书记付光鲁支持下，圈占村公墓地100多亩。村民代表为此多次上告，在无处申冤的情况下，2002年8月30日上午，村民代表召集村民开大会。在村委会大院门前聚集了2000多名村民。在村民代表的现场指挥下，本村四条街贴标语，高呼“把反****进行到底”等口号，到镇政府门前聚集。当时镇政府一个人都没有出来。最后，游行队伍行进一公里多，至被圈占的墓地前，推倒围墙。

  

  用于建嵘博士的“以法抗争”描述上述案例，再恰当不过。的确，农民维权代表，特别是他们中的领袖人物——党西村的张廷夫——他们至始至终运用法律作为抗争维权的武器，他们表现出来的感召力，应变力正凸显农民不断增强的主体意识。然而，当民选村委会似图通过诉讼渠道，向上级政府要一个说法——要求他们改正自己的错误，把非法租赁的土地还给村民时，他们又遇到了阴力——

  

  1999年10月1日，党家庄镇政府与原党西村村委会以“促进全镇农业结构调整，加快农民致富步伐，兴办镇机关干部科技示范基地”的名义签订《土地租赁协议书》。协议内容有：租用38.96亩地，每亩地单价分别为300元和160元，50年土地租金共计539180元。付款方式有两种：一是镇政府采取分期付款方式总付党西村村委会；二是镇政府为党西村垫付五项统筹费。土地租赁协议书签订后仅仅一年零五个月，即2001年3月1日，党家庄镇镇政府以甲方名义与第三人张曰岭签订转租合同。现任村委会主任张廷夫介绍说“镇政府使用、转租党西村的土地达四年之久，租金至今分文未缴。镇里给村民的说法是垫付五项统筹费，但却看不到任何账上的反映，他们说垫付就垫付了。我们到各级政府上访要求维护村民的合法权益，却没有任何回音。不得已，我们只好与镇政府法庭相见。”济南市市中区人民法院于2003年11月10日正式受理原告党西村村委会与被告党家庄镇政府土地租赁协议纠纷一案。并于2003年12月16日、2004年1月16日、2月27日、3月4日开庭审理。3月29日，市中区人民法院作出判决：驳回原告党西村村委会要求判决解除原党西村村委会与镇政府签订的租赁协议的诉讼请求。党西村委托代理人倪文华说“法院既然已经认定原告此两项主张成立，根据《土地管理法》第十五条规定‘农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。’《合同法》第五十二条规定‘有下列情形之一的，合同无效：以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定。’即可认定租赁合同无效。显然，‘必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意’是强制性规定。从本案来看，镇政府明知类似的土地租赁协议涉及全村数千村民的切身利益，必须经过村民大会或村民代表会议的审议通过才能有效。但镇政府却为了一已私利，既当‘运动员’，又当‘裁判员’，置国家法律于不顾，与村委会签订租赁协议，从而造成集体土地的流失，租赁合同应视为无效。这起明显违法案件却在一审中以党西村村委会败诉告终。败诉的理由之一却是‘不利于资源的有效利用，不利于党家庄镇的经济发展’。在法官眼里，为了发展经济村民利益就可以牺牲，法律的公平正义都可以不要了。”

  

  就在圈占墓地的围墙被村民推倒后的当天，就有人向为首的村民代表张廷夫行凶报复。当天下午6时，金延喜的大徒弟何林斌闯入张廷夫家中，把张骗出门外；早有打手在门外等候，他们蓄意兹事，将张廷夫****在地。争斗中，张廷夫80高龄的父亲赶来救儿子，被打致伤。后凶手何林斌母亲赶到，当着在场群众和派出所警察的面，责问自己的儿子“金延喜给你多少钱？你会替金延喜卖命”？从那以后，张廷夫家屋里屋外总是藏着铁纤铁棍，以防不测。谁能想到，在村民自治写入宪法22年后的今天，一位民选村委会主任还要在自己家里藏防身用具？

  

  2004年4月2日，党西村村委会办公室被破门而入，桌椅、电话被砸；村委会大院铁门被吉普车数次撞击，严重受损。

  

  张廷夫说“现在我白天一人不敢行走，夜晚不敢出门。村委会屡次被砸都向派出所报警，但派出所置之不理。只是简单调查，至今不做处理。”

  

  在党西村的调查中，笔者多次向村主任张廷夫发问“支撑农民维权代表一直走下去的力量是什么？”他说了一句“天地良心，公道正义。”这句的直朴的话，从老张嘴里说出来，却有一种深沉的力量。在他家客厅的茶几上，有一处被人用刀狠狠砍下深达1寸的痕迹。