农村居民点整理挂钩中的权属调整问题探讨

摘  要：农村居民点用地整理是农村建设用地整理的主要对象之一，也是农村建设用地规划的重要环节。在农村居民点用地整理过程中，农民土地的权属调整产生一些不合理的现象。本文从理论和实践两个方面对现阶段农村居民点整理中的权属问题进行剖析，认为：农村居民点整理中权属的调整应充分尊重农民的权益以及耕地的保护，在推进城市化过程中，优化土地资源配置，以科学发展观为指导，促进土地的可持续利用。
关键词：农村居民点；土地整理；权属调整
1．农村居民点整理的含义及意义
农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村建设用地逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行综合调整。
进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城市化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城市建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，况且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地配置优化，也带来许多生态、环境问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划编制当中，即“规划先行”后，有目的、有针对性地进行土地整理，这样一来，农村居民点减少可以与城市建设用地增加相挂钩，在一定程度上缓解城市建设用地供需不平衡的现状。
2．农村居民点整理中的权属调整问题
2．1农村居民点整理中权属调整所存在的问题
2．1．1农村居民点整理中权属及其调整的界定
农村居民点整理中的权属涉及农民集体经济组织对其所属的农用地和建设用地（主要指农民宅基地）拥有的所有权以及农民对其承包的土地和其宅基地所拥有的占有和使用权。在农村居民点整理中权属调整是指，在农村居民点整理过程中，由于农村建设用地整理规划的需要，而造成的对农民产权客体的调整即地块权属的调整。
2．1．2农村居民点整理中权属调整所存在的问题
（1）由于原宅基地不符合标准所带来的纠纷
农村农民宅基地使用面积超标的现象在我国农村普遍存在。宅基地使用面积的严重超标对农村居民点的整理和村庄合并带来一些难题，虽然省（市）明确规定了宅基地的使用面积标准，但是由于农民的法律意识淡薄以及一些历史遗留问题，农民对分配新宅的面积不理解，而且常常会发生纠纷。给农村居民点整理工作带来一定的障碍。
（2）权属调整没有充分保障农民利益
农村居民点的整理事实上是政府为了促进土地优化配置，加快城市化进程所实施的政府行为。所以，政府必须首先保证土地产权所有****益。农村居民点整理过程中的权属调整包含两个基本方面，一是土地承包经营权的权属的调整；二是宅基地权属的调整。对于居民点用地整理过程中所带来的农民土地的减少、丧失以及承包责任田位置变动所带来的农民利益损失目前补偿不是很合理。这一点其中某些问题类似于土地征用过程中所存在的对农民权益的侵害。
（3）补偿不规范
补偿的不规范包括两个方面：一是补偿标准低以及补偿项目少；另一方面是补偿标准偏高或补偿项目偏多。过去，我们只注重于土地补偿偏低给农民权益带来的损害，而对土地补偿费偏高的问题鲜有关注，但从我们对Y市的实地调查的一结果来看，土地补偿偏高或项目的偏多确实是值得我们注意的问题。补偿费用偏高以及项目的偏多将有可能导致土地资产的流失以及****的滋生。据我们对Y市的调查，Y市在农村居民点整理过程中采取了“区位价”的补偿方式。所谓“区位价补偿”是指给因居民点整理给农民带来的土地位置变动所进行的“补偿”。表面上看类似于土地经济学中的级差地租Ⅰ。但是，对于农村居民点整理来说，一方面，新居民区一般较原居民区更靠近城镇，这是整理的基本原则，所以区位只能变好，不存在补偿的问题；另一方面，即便确有区位的变动，变动范围也不会很大，也不存在明显的区位差异。倘若我们对因居住地到责任田之间距离扩大所带来的交通或人力成本等的费用增加进行补偿的话，那么上述距离的缩小，是否应该由集体经济组织或农民来补偿政府或整理实施者呢？所以，我们认为补偿应该按照实际利益的得失平衡为原则，不能少补但也不可盲目地多补。
2．2农村居民点整理中权属调整的模式
（1）A市的权属调整模式
A市项目整理区位于城郊结合部，经济较为发达，该地区农民思想转变快，有强烈的农村城镇化愿望，并且由于M镇以前有比较成功的安置经验，该项目区采用农村城镇化型农村建设用地整理模式进行整理，将村庄整理纳入城镇规划的体系，对分散的自然村实行规模搬迁，有步骤地向城镇靠拢。A市人民政府在项目整理区成立农业生态园区管委会，组建园区公司。园区管委会负责项目区的规划、行政和社会事务，公司负责融资、拆迁、项目的经营管理。由政府出资建造安置区，对拆迁村民进行安置，政府收回原宅基地，把迁移后的自然村旧址复垦为耕地。整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。
这种模式适合于近郊和经济发达的地区。模式中把农民的原承包责任田统一租赁给园区公司经营，农民将失去土地使用权。园区公司将对农民给予一次性补偿或每年付给一定的租金（1000元/亩年），保证农民权益的实现。
（2）B市的权属调整模式
B市的模式按具体的情况分为两种：
一是农村城镇化农村建设用地整理模式。该模式的资金来源为政府出资，村庄搬迁补偿费用、新村建设费用和农村建设用地整理费用都来源于政府的投资，村集体和农民不用投资。如B市的X镇农村建设用地整理总计需要投入28182.32万元，其中拆迁补偿总费用为25315.34万元由B政府、开发区和镇政府收取的土地出让金和土地税费中列支；旧村复垦总费用2866.98万元，由国家和地方各级政府用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中列支。
二是自然村合并型农村建设用地整理模式。例如：Y镇Z村建设146户连体别墅，每户300平方米，50套公寓房，每套120平方米，会所3000平方米，每平方米建筑成本为620元。这种模式的资金来源于政府、村集体和农民，其中：
（1）村集体为每户建房每平方米补助200元，总投入为：
（146×300+50×120）×200＋3000×620＝11820000元＝1182.00万元
（2）农民负担建房成本中其余的420元：
（146×300+50×120）×（620－200）＝20916000元＝2091.60万元
（3）政府负担旧村复垦费用、村内1500万元的基础设施建设费用以及工矿用地拆迁费用：
212.55×15×2000+15000000+2.63×15×130000＝26505000元＝2650.50万元
新村建设费用1500万元和工矿用地拆迁费用为512.85万元由B市政府、Y镇政府收取的土地出让金和土地税费中列支；旧村复垦总费用为637.65万元，由国家和地方各级政府用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中列支。
此模式将农民土地是否丧失，按照权属筹集相应资金，并给以农民一定的补贴。费用有政府、集体和农民分别承担。
（3）C市的权属调整模式
C市对整理项目区内宅基地全部拆迁，拆迁后的土地全部复垦为耕地，拆迁分平房和楼房两种分别给以补偿，并按国家标准结合项目区实际给拆迁农民无偿划拨一块宅基地。其他费用由国家和地方政府给以支持。补偿标准明细如下表：
表1 C市农村建设用地整理平房拆迁补偿表
项    目 金额（元/户） 说明
一、房屋补偿费 28500 　
  1、房屋重置价 26400 市政府规定的保护价220元/平方米
  2、装修评估值 1000 房屋室内装潢
  3、附属物残余价值 1100 房屋残值、装修及地上附着物残值按评估值的4%结算
二、补助费 3300 　
  1、搬迁补助费 1000 　
  2、临时安置补助费 2200 过渡期半年，按每平方米每月3元发放
三、规划安置宅基地费用 30000 包括土地农转非费用和基础设施建设费用
合  计 61800 　
表2 C市农村建设用地整理楼房拆迁补偿表
项    目 金额（元/户） 说明
一、房屋补偿费 61500 　
  1、房屋重置价 56000 市政府规定的保护价280元/平方米
  2、装修评估值 3000 房屋室内装潢
  3、附属物残余价值 2500 房屋残值、装修及地上附着物残值按评估值的4%结算
二、补助费 4600 　
  1、搬迁补助费 1000 　
  2、临时安置补助费 3600 过渡期半年，按每平方米每月3元发放
三、规划安置宅基地费用 30000 包括土地农转非费用和基础设施建设费用
合  计 96100 　
该模式，注重对农民和集体经济组织的补偿，补偿项目较多，但如平房补偿的“规划安置宅基地费用”项目不太合理，没有明确阐述补偿的客体，没有清晰界定集体经济组织和农民个人的利益边界。
2．3农村居民点整理中权属调整的原则
通过对以上三市土地整理模式的分析，我们认为农村居民点整理中权属调整的应该遵循以下原则：
一、自愿合法，维护农民权益的原则
农村居民点用地整理实施过程中应按照相关的法律以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权者同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
二、权属受损合理补偿的原则
补偿合理就是，一要保证农民权益，对农民的损失进行合理补偿。二要维护国家利益，防止补偿费用偏高、补偿项目偏多给国家带来的损失。
三、统筹规划、优化配置原则
一方面，农村居民点整理要在政府部门的统一部署下，由国土、发展改革、城市规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作。在科学论证的基础上，进行规范操作。另一方面，在整理的过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。
四、因地制宜的原则
资金来源是农村居民点用地整理的难点之一，对于经济发达程度不同的地区，应该按照实际情况，由不同的主体按照权属的大小共同承担整理费用。在获取收益时也应该按照权属大小来进行分配。

3．结论和政策建议
农村居民点用地整理是一项复杂的系统工程，权属调整更是最敏感的部分。在制定和实施整理规划的过程中应该注意以下几个问题：
（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、逐步开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。
（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式
农村居民点整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。
农村居民点整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
（3）农村居民点整理要十分注重生态环境保护和人文精神。
在农村居民点整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
在农村居民点整理的过程的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一
参考文献
[1] 刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地，1999，(11).
 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题，1998，(10).
 胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考.[J]中国土地，2002，(10).
 陈百明.土地资源学概论.[M]北京：中国环境科学出版社.1999. 294-297.