特色农业与农村基层政府公共政策创新

  摘要：“三农”问题历来是党和国家领导人关心和重视的重要问题。在我国已加入WTO的大背景下，如何应对国际竞争，促进农业的大发展，加速农村的现代化进程，提高农民收入已成为摆在各级政府、农业专家以及农民面前的一道难题。本文力图通过对火烧坪乡特色农业的过去、现在和未来以及该乡在各个不同阶段所采取的不同的公共政策的思考，探讨我国农村基层政府如何创新公共政策以促进农村经济的持续稳定健康发展。

  关键词：特色农业  农村基层政府  公共政策  公共政策创新

  引  言

  一、相关概念

  （一）特色农业

  由于我国已加入WTO，经济全球化对我国农业发展的影响日益强劲。面对原本竞争激烈的全球农业市场，如何推动我国农业高效持续发展，已成为各级政府，农业专家和学者，以及各农业生产经营主体（包括农业企业和农民）共同关注的焦点。如何面对冲击，迎接挑战，关键是农业产业结构的战略性调整。就是要从全面提高农产品质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业可持续发展和城乡经济协调发展的高度，消除长期以来我国农业和农村经济结构存在的地域间简单雷同状态，大力发展以特色农业为核心的区域化农村经济。

  特色农业的内涵，应包括农业生产业，农业工业和农业商业。农业生产业是特色农业的主要部门，包括作物业、畜禽业、水产业、低等生物业五个部分。农业工业包括农用工业，农后工业两种与特色农业密切有关的工业。农用工业是指为特色农业生产服务的工业，如化肥、农药、农机、农膜等；农后工业是指特色农产品加工工业。农业商业包括特色农业的生产资料市场，特色农产品的内贸和外贸市场等。此外，特色农业还涉及农业金融，农业科技，农业教育，农村基本建设，农业行政管理与政策等内容。

  （二）基层政府（乡政府）

  乡是州县以下的地方行政区划，其源流甚至可以上溯到秦汉时代的“乡亭制”。但古代中国县以下的政府机构十分松散和不正规，并大大依赖于以宗族文化为纽带的非正式地方权威群体。在县以下设立正规化的政府机构是清末以后，尤其是1911年国民革命以后的事。乡成为县以下的一级基层行政建制。新中国成立后，村级政权取消，改乡镇为农村基层政权。1958年开始人民公社化以后，人民公社社员代表大会和公社管理委员会成为农村基层政权机关，在“政社合一”和“三级管理”体制下，村级组织变为有政权性质的机构。20世纪70年代末家庭联产承包制改革以来，中国乡村权力体系发生了重要的变化。1982年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。乡级政府是中国地方行政体制中最基层的一个环节。如果将人民民主专政的整个国家政权比作一座大厦，那么乡级政府便是大厦的根基。

  （三）公共政策与公共政策创新

  公共政策是政府管理社会公共事务尤其是社会经济生活的基本手段或工具。它决定管理活动的方向和目标。公共政策有多种分类方式：根据所指示的方向，所要实现的目标的综合程度，公共政策分为基本政策和具体政策。基本政策是政府对政策客体规定的行为准则；在现实社会生活中，政策分类往往是根据政策所涉及的领域划分的，如外交政策、国防政策、经济政策、产业政策、教育政策、人口政策等；还有将政策分为实质性政策，制度性政策和阶段性政策等。

  公共政策具有阶级性与社会性的统一；原则性与灵活性的统一；强制性与引导性的统一；稳定性与可变性的统一；正效应与负效应的统一。公共政策具有导向功能、调控功能和利益的分配功能。

  现代市场经济条件下的公共政策具有三个突出特点：一是公共政策的出发点，以市场为基础；二是公共政策的制定，以法律为准绳；三是公共政策的目标，以实现效率、公平和发展要求为重点。从传统的计划经济，命令经济到市场经济的模式转变，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革，将对政府的公共政策基础或政策环境产生决定性的影响，致使公共政策亦需在资源配置方式转变、政府角色转变、宏观经济调控模式转变以及所有制结构转变中加以重新定位。就中国转轨经济的实际情况来看，公共政策转型需重点解决好几个突出问题，即公共政策范围和目标的非市场化问题；公共政策效应的灵活性与稳定性问题，公共政策决策的科学化、民主化和公开化问题。

二、选题意义

  农业、农村和农民问题已越来越为党和国家关注和重视。今年的“两会”上，******总书记根据我国农村的地位和现状，提出了“农业兴，国家兴；农民富，国家富；农村稳，国家稳”的“三农”思想，高度概括了农村工作在经济转型时期的重要意义。如何推动农村基层组织建设，加强党对农村工作的领导，发展社会主义大农业，应对入世后出现的新情况，使我国农业在新时期有更大的发展，已成为当前我国农村基层政府公共政策创新的出发点与归宿。

  湖北省长阳土家族自治县火烧坪乡，地处鄂西偏远少数民族地区，平均海拔1800米。火烧坪过去是封闭、荒凉、贫瘠的代名词。1987年建乡之时，全乡工农业总产值仅931万元，财政收入仅6万元，人均纯收入仅338元。自80年代末以来，火烧坪立足资源求生存，立足市场求发展，立足质量求效益，走出了一条独具特色的脱贫致富的发展路子——发展高山反季节无公害蔬菜。1993年以来，全乡人平纯收入连年翻番。2001年，全乡人均纯收入3073元，财政收入165.06万元，工农业总产值9710万元，年末总存款1216万元。《人民日报》曾在头版头条专题报道并配发评论，称火烧坪是“推进两个转变的好典型”。

  一个面积仅105.5平方公里，人口仅8028人，曾是天冷出了名，人穷出了名，环境恶劣出了名的小乡，是什么原因使这里发生了如此惊人的变化？在长阳县整体经济刚刚摆脱贫困的今天，该乡的特色农业却已具有相当的规模与知名度，不能不引起我们的关注，探讨和学习。在全国整体农民收入增长缓慢甚至停滞不前的大背景下，该乡却企业增产，农民增收，财政增长。奥妙何在？我们的眼球不得不聚焦这方被中央电视台、人民日报、湖北日报等众多权威媒体所称的“神奇的魔土”。因此，对火烧坪乡政府治乡方略进行调查研究，形成科学的结论，吸取成功经验，探讨具有一般规律性的施政纲领，对长阳，对湖北，对中国西部乃至对全国农村经济发展都有重大意义。现根据调查所掌握的资料（包括对100份问卷的统计），就火烧坪乡政府公共政策的创新作出初步的探讨。

  第一部分  火烧坪乡特色农业发展的过去，现在与乡政府的公共政策

  一、过去的成绩及其原因

  （一）火烧坪乡简介

  火烧坪乡地处湖北省长阳土家族自治县中部偏西地带，1987年建制升格为乡。总面积105.5平方公里，辖9个村，75个村民小组，2286户，8028人（其中土家族占99%）。全乡平均海拔1800米，年平均气温7.6℃。年无霜期仅150天，素有“长阳的西藏”之称。辖区内蕴藏着丰富的煤、铁、硅、磷等矿产资源，是鄂西大型铁矿的主要储地，煤炭储量达3千余万吨，具有巨大的开发潜力。火烧坪交通通讯条件方便快捷，“长火”公路贯穿全境，“火碑”路与318国道相通，西南面有公路与清江水运联网。乡村公路四通八达，80%的农户田边地头通汽车。移动电话、程控电话联结海内外，有线电视，高山宾馆，自来水供应，高山体育训练基地，土家农民一条街等基础设施日渐完善。

  近几年来，火烧坪乡立足资源优势，把握市场需求，致力发展高山反季节无公害蔬菜，走出了一条独具特色的扶贫攻坚的发展路子，以蔬菜为龙头的农业产业化不断深入，蔬菜销售辐射面不断扩大，蔬菜产品覆盖湖北、湖南、广东、福建、江苏、上海、安徽等50多个大中城市，品牌效应日渐明显，一业兴百业旺的局面已初步形成。自1993年以来，全乡人均纯收入连年翻番。早在1995年，青树包村人均纯收入就达到11001元，创造了被原湖北省省委书记蒋祝平誉为“名震荆楚”的奇迹。2001年，全乡人均纯收入3073元，财政收入165.06万元，年末总存款1216万元，工农业总产值9710万元，其中蔬菜产值6946万元，蔬菜播种面积34208亩，总产量94480吨。过去的火烧坪，雾蒙蒙，冷清清，凄惨惨。山大人稀，生产力水平低，群众缺吃少穿，集贫穷、封闭、落后于一身。1987年建乡之时，火烧坪全乡工农业总产值（按1990年不变价格计算）仅931万元，财政收入6万元，人均纯收入338元。“白云深处一片荒，积雪终年冷异常。种植一年旷三载，洋芋萝卜当细粮。”这是清朝一位诗人对火烧坪的描述。改革开放二十余年来，曾经一穷二白的火烧坪在全省以至全国高山经济领域崭露头角，声名雀起。人民日报、湖北日报等众多新闻媒体惊呼“火烧坪成了一方神奇的魔土”。

  （二）创业历程

  “穷则思变，变则通”。为了打破“贫穷”这一循环不息的梦魇，闯出一条脱贫致富之路，首任乡党委、政府一班人在充分认识乡情的基础上，提出了“依山兴农，依矿强工，科教兴乡，争创一流”的发展思路。认准高山资源优势，大胆进行“粮、菜、畜、药”四大开发，建成“四个万”的生产基地（即万亩地膜玉米生产基地、万亩无公害蔬菜生产基地、万头（只）商品畜生产基地、万亩药材生产基地）。确保实现了人平产出千斤粮，户平出栏两头猪，人平增收每年翻一番。从推广地膜玉米种植技术到草木药材的栽培，从营养钵育苗栽培技术到“西门塔尔牛”的示范放牧，直至火烧坪高山无公害蔬菜开发区的建成，火烧坪人走过了一段不平凡的创业之路。

  火烧坪乡党委、政府立足乡情，打破传统的农业经营形式，制定了“三步走”的产业化发展战略，形成了火烧坪经济的两次飞跃。

  1．出奇制胜  80年代末，火烧坪乡党委、政府在宜昌市蔬菜办公室的大力援助下，利用高山季节差的优势，抢前争先，发展高山反季节蔬菜，抢占了反季节蔬菜市场。成功的喜悦使农民看到了脱贫致富的希望之光，党委、政府也由此坚定了咬定青山不放松，依山养山，靠山生财，走特色农业之路的信心和决心。以此为基础，党委、政府加大市场开拓力度，因“市”制宜，发展市场农业，促进了火烧坪经济的第一次飞跃。到1995年，全乡蔬菜面积发展到1.1万亩，商品量6000万公斤，全乡人均纯收入2530元。青树包村一跃成为“湖北高山首富村”。火烧坪乡由此享誉全国，并引发了“火烧坪现象”的大讨论。

  2．规模取胜  出奇制胜奠定了火烧坪高山特色经济发展的基础，但只有进一步壮大规模才能站稳脚跟，才能满足市场的需要。在“有规模才有效益”的思想指导下，1996年，乡党委、政府提出了“舞活龙头、膨胀规模、强化服务、健全机制”的产业化发展思想，农业基础进一步加强，龙头企业不断壮大，全乡经济由此产生了第二次飞跃。1997年，全乡蔬菜面积发展到3.2万亩，产品远销湖北、湖南、上海、安徽、广东、江西等十余省市，50多个大中城市。全乡人均纯收入2811元。高山特色经济发展迅速，如日中天。

  3．质量求胜  从1998年开始，火烧坪高山特色经济的发展进入了第三阶段，即质量求胜阶段。因为出奇制胜带有侥幸因素，规模取胜也并非长久之计，市场竞争的结果是质量决定一切，只有产品质量才具有永恒的竞争力。在我国南方五省十七个与火烧坪地理条件相似的地方竞相发展高山蔬菜，且广西贺县、湖北郧西、鄂西、湖南湘西等地高山蔬菜已初具规模和水平的严峻形势下，火烧坪只有提高产品质量、服务质量，打一场持久的质量攻坚战，高山特色经济才能长盛不衰，才能永远立于不败之地。1998年，全乡在进一步扩大蔬菜种植规模，蔬菜面积发展到3.5万亩的同时，积极调整产业、产品结构，发展北京小球白、胡萝卜、大白菜、白萝卜等新品种蔬菜，提高产品质量，增强市场竞争力，获得巨大成功：全乡由于扩大蔬菜种植面积，调整产业、产品结构，人平增收450元。

  （三）乡政府公共政策

  高山特色经济的发展不是一蹴而就的，它同样充满了曲折与艰辛。它的发展就是一曲火烧坪“深化改革、净化环境、强化基础、优化服务”的壮歌。

  1．深化改革  在高山经济发展的曲折、反复中，火烧坪人清醒地认识到不打破旧的体制的禁锢，就不可能建立新的机制；没有思想的大解放，就没有经济的大发展。经过缜密的研究分析，按照社会主义市场经济体制的要求和小平同志“三个有利于”的标准，乡党委政府摈弃传统农业观念，解放思想，打开山门，面向国内国际市场，大力发展开放型、外向型农业。坚持发展才是硬道理，优化资源配置。以“三大转变”为基础，推行“三大改革”战略。“三大转变”即：在农民群众中，引导其由传统的小农经济观念向市场商品经济观念转变；在农业生产经营上，提高组织化程度，使之由简单粗放型向规模集约化转变；在资金投资去向上，引导农民由暂时性或超前性消费向扩大再生产投资转变。“三大改革”即：一是放活土地流转机制，推行土地规模经营，允许土地有偿转租、出让、转让、承包、租赁经营，促进土地向种田大户、经营能人集中。宽松的政策，灵活的机制产生了巨大的吸引力。1998年全乡种菜50亩以上的达到200余户，种菜规模突破100亩的有近百户，其中青树包村村民吴家春种菜500亩，李小年种菜近千亩。二是推行“林菜间作，长短结合”的林业发展模式，加大生态农业开发力度。火烧坪位于武夷山脉尾部冻土带，地表植被低矮，只有单一的生态效益，不能产生经济效益。火烧坪有荒山10万亩，可开发利用的有7万亩。为了开发利用荒山资源优势，乡党委、政府通过分析论证，确立了“先破后立，走开发性农业发展道路”的思路，允许农民按照《森林法》的有关政策要求办理采伐证和更新许可证后，改造低产林、灌木林，实行“林菜间作”、“药菜间作”，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机结合。同时制定了不分身份界限、居住区域均可到火烧坪承包开发的政策机制。1995年，490多个外来客商竞相开进火烧坪，投资开发荒山9200亩，5000多外来劳动力云集火烧坪，推进了火烧坪生态开发的进程。可以说，外来客商和民工的大批进驻，大大促进了火烧坪乡经济的发展。从我们的调查中可以看得清清楚楚。（见表1）三是实现“一户两制，一户两居”的政策机制，加快集镇建设的速度。所谓“一户两制，一户两居”，即允许农民进集镇

  表1受访者认为该乡的发展主要得力于

  频次  百分比

  政府引导  16  18.3

  致富带头人  24  27.3

  自  己  12  13.4

  外来打工者  7  8

  客  商  29  33

  建房后仍保留原有的房屋及山林的所有权、承包权、使用权。极大地调动了农民进集镇从事第三产业的积极性，促进了经济、社会的发展。乡党委、政府通过制定出台《乡党委、政府关于加快个私经济发展的决定》，放宽了政策，改善了环境，使个私经济的发展充满了勃勃生机——商品流通风起云涌，信息中介、蔬菜营销、餐饮服务方兴未艾，卡拉OK、夜市、打字复印填补了个私经济发展的空白。1998年，全乡个体工商户迅速发展到114家，新增35家，税收入库占全乡财政收入的61%。

  2．净化环境  在高山经济发展中，火烧坪人深刻体会到没有文明、向上、安定的环境，就不可能有经济的繁荣兴盛。围绕净化环境，全乡开展了文明集镇创建、十好农户评比、治安联防队组建、经营秩序整顿等一系列活动。如今，南来北往的客商交口称赞火烧坪有一个文明、健康、安定的环境，上了火烧坪就等于上了安全岛。在调查中我们发现，竟然没有一人认为该乡当前存在的主要问题是社会治安问题。

  3．强化基础  在各级领导、部门的关心、支持下，近几年来，火烧坪累计投资近千万元，强化基础设施建设。一是兴修公路。全乡4000余劳动力发扬愚公移山精神，10年投工100多万个，兴修乡村公路490余华里。全乡7个高山村，村村组组通公路，有的农户甚至把公路修到了田边地头。二是兴建冷库。为了解决蔬菜冷藏贮运保鲜的难题，减少长途运输的损失，加快产销对接的速度，目前该乡已建成冷库9个，总贮藏容量达2000吨。每吨蔬菜冷藏收费80元，创造了极为可观的经济收益。冷库的建成是火烧坪农业产业化深入发展的标志，它为火烧坪的反季节蔬菜进一步走向全国、走向世界起了推波助澜的作用。三是集镇建设。近几年来，火烧坪铺设了水泥路、建成了地磅站、加油站、自来水厂、宾馆，开通了移动电话、程控电话、有线电视等，农业产业化的硬件投入从无到有，由差变好。

  4．优化服务  服务质量高低是促进一个地方经济繁荣的重要因素。为了繁荣高山经济，火烧坪乡在服务方面动脑筋、侵全力，服务质量不断提高，服务效益明显。

  一是围绕特色经济的发展，开展特色产品的宣传。通过积极大胆的自我宣传，自我推销，火烧坪的地区经济特色、产品特色引起了社会的极大兴趣与关注。中央电视台、《羊城晚报》、《香港大公报》、美国之音等国内外30余家新闻媒体相继对火烧坪进行了宣传报道，促进了产品市场的拓展，提高了火烧坪绿色食品的声誉。

  二是围绕市场开拓，转变机制抓服务。为了提供全方位服务，龙头带动龙身舞，火烧坪乡组建了“湖北长阳火烧坪高山无公害蔬菜开发有限责任公司”及“青树包产销合作社”，并先后在深圳布吉、广州江南、越秀、武汉武泰闸、皇经堂建立了直销窗口，为农民致富引路，为农民排忧解难。

  三是围绕产品品质，狠抓科技投入。火烧坪的蔬菜具有三大特点：（1）反季节，它在7—10月份上市，弥补了“秋淡”市场；（2）无公害，火烧坪具有良好的生态环境，远离城区，没有工业污染；（3）品质优，火烧坪的球白菜经中国绿色食品发展中心的严格质检，于1997年获得了农业部颁发的“A级绿色食品证书”，在1999年北京中国国际农业博览会上获得“名牌产品”称号。现在已通过国家AAA级绿色认证并以新颖的包装出口到日本、新加坡及欧美。为了保持发挥这一竞争优势，近年来，火烧坪充分利用科技手段，在质量创优上作出了不懈的努力。（1）选用优良品种。（2）优化农肥配给。1995年，宜昌富磷集团通过对火烧坪的土壤气候进行科学的分析研究，研制了“火烧坪”牌蔬菜专用肥。（3）推广低毒高效的生物农药。英国捷利康公司、法国普朗克公司、美国固信和杜邦公司等国内外十余家生物农药生产厂家纷纷在火烧坪召开生物农药推广现场会。双效微肥、猛杀得等低毒高效的生物农药受到农民的普遍欢迎。(4)进行“平盏灯技术”和“性引诱剂”等手段防虫的试验。

  四是启用绿色食品证书，进一步实施品牌战略。通过十余年的发展，“火烧坪”这一名号已经饮誉大江南北，形成了一笔巨大的无形资产。该乡已将这笔无形资产以蔬菜产品商标的形式加以法律上的固定与确认，并努力争取扩大绿色食品证书在蔬菜品种上的运用范围而不仅局限于球白菜。乡政府正着手准备对外销蔬菜贴印防伪商标或标识，尽可能多地在各大中城市设立火烧坪蔬菜专门批发市场。与此同时，乡政府还请来了华中农业大学、湖北农学院、省农科院等高校和科研院所的专家教授就如何确保火烧坪蔬菜持久地符合国家确认的无公害标准进行技术攻关。

  五是围绕经营秩序、治安秩序抓服务。在火烧坪蔬菜销售的高峰期，每天的车流量为500余车次，人流量近万人次，物流量近万吨。为了维护秩序、化解纠纷，确保“绿色通道”畅通，8至10月份，乡直各单位各部门全力以赴抓服务。1995年，乡党委以火发7号文件下发《关于进一步加快开放开发的决定》，出台了14条新政策，其中规定乡直干部8—10月可以下海直接参与经营活动而不必上交单位。“抓服务，促生产”，这是火烧坪经济发展的客观需要，也是高山特色经济现状的真实体现。

二、现在的问题及其原因

  火烧坪诞生的典型多，产生的新事物多，创造的经验多。但是，它在发展中形成并逐步暴露出的问题也是客观存在的。这些问题主要包括：

  （一）品牌效应没有得到很好发挥，无形资产流失严重。

  火烧坪高山无公害蔬菜的发展从80年代起步，至今已走过十几年艰难创业的历程，其间既有血泪，也有凯歌，既有曲折，更有辉煌。单就其品牌培植而言，也已奠定了良好的基础：1、基地规模已经形成，并辐射、带动了全县的蔬菜生产。2、注重科技含量，树立了品质优势。一是选用良种。二是优化农肥配给。三是推广低毒高效的生物农药。3、国内市场十分畅销，并已开始走出国门。4、球白菜1996年获得农业部颁发的“A级绿色食品证书”。5、1999年9月参加在杭州举办的“中国国际农业博览会”，送展产品球白菜荣获“优质产品”称号……

  综上所述，火烧坪乡在品牌培植方面已做了大量卓有成效的工作，“火烧坪”的品牌形象已基本形成，“火烧坪”三个字在市场上已具有一定含金量。但是我们也还不应过于乐观的估计，而应该清楚地看到，与现代农业对农产品品牌营运的要求相比，与火烧坪高山无公害蔬菜要真正走向世界大市场的要求相比，还有很大的差距。

  1．品牌宣传上尚欠精心的、大手笔的策划。①过去火烧坪的宣传主要立足于党委政府如何带领群众利用得天独厚的气候资源优势，调整种植结构发展蔬菜生产的经验宣传，而对“火烧坪球白菜”的宣传，对“火烧坪”品牌的宣传比较欠缺。②过去的宣传主要局限于报纸和广播，而对Internet、广告传单、包装盒、固定广告牌等宣传手段运用不多。③过去多是向领导宣传，而向市场、消费者宣传不够。④过去的宣传仅局限于国内部分地区，而在我国已加入WTO的国际背景下，只有加大全球宣传力度才能为火烧坪蔬菜走向世界创造机会。

  2．“火烧坪高山无公害蔬菜有限责任公司”尚未充分发挥龙头企业的作用。目前政企关系还比较含糊。公司制改革还不到位。在蔬菜生产、销售，蔬菜产品开发加工，蔬菜科技研究、技术推广及其他产品加工、销售等方面还有巨大潜力可挖。

  （二）包装、冷储、加工业滞后，产品附加值不高。目前的产品加工还处于初级阶段，仅仅有萝卜清洗装袋，大白菜冷藏等初加工，而产品的精深加工还是一片空白。不过我们也欣喜地看到，乡政府正在着手引进一条萝卜干生产线和牲畜饲料生产线。

  （三）新品种、新技术推广力度不大，大路菜过多，精细菜欠缺，结构有待进一步优化。目前虽有球白菜、白萝卜、大白菜、西芹、西红柿等20多个蔬菜品种，然而主打产品只有球白菜、白萝卜和大白菜，且具有相当知名度的也只有球白菜。种植结构也不十分科学。没有适应市场需要的特色蔬菜品种，就无法抢占市场先机。从调查分析我们可以得到同样的结论。（见表2）农民往往是看前一年的行情，对市场信息的把握不够，了解

  市场信息的途径比较单一，原始。（见表3）

  表2受访者认为加快特色农业发展主要靠

  频次  百分比

  特色品种  35  35

  先进技术  26  26

  高水平人才  23  23

  开拓精神  15  15

  其  他  1  1

  表3  受访者把握市场信息的途径

  频次  百分比

  大众媒体  27  47.4

  政府提供  8  14

  村干部引导  3  5.3

  道听途说  19  33.3

  （四）关联产业发展滞后，边际效益不明显。虽然该乡第三产业正蓬勃发展，然而服务质量较低，档次不高，无法满足农民日益增长的物质文化生活需要。乡镇企业没有上档次、上水平、上效益，科技推广，科技开发力度不大，工业产值较低。

  （五）农业生产要素市场不健全。广义而言，土地市场不规范，土地租赁、承包机制不完善；劳务市场无序；金融市场匮乏；人才、技术、信息市场狭小；农用生产资料市场混乱。狭义而言，庞大的蔬菜产区及巨大交易量、交易额没有规范的交易场所。

  （六）生态环境问题日益暴露。部分农民为了眼前利益，肆意毁林开荒，不遵守被开发荒山坡度必须低于25度的规定，造成了水土流失，山体滑坡，生态环境遭到了极大破坏。在调查中我们发现，认为该乡存在的主要问题是生态环境问题的受访者竞占31.2%。

  第二部分  火烧坪乡特色农业的未来发展与乡政府的公共政策

  在买方市场初步形成，工农业产品由长期短缺变为相对过剩，经济发展由资源约束型变为资源和市场双重约束的特定历史时期，火烧坪的持续、稳定、快速发展，无疑是创造了时代的奇迹。  然而，随着中国加入WTO，市场经济的日趋完善和知识经济时代的到来，市场竞争日益加剧，高山特色经济的发展面临严峻挑战，火烧坪再次走到了生死攸关的十字路口。实施深度开发，创造新的优势已成为火烧坪摆脱困境，实施新的腾飞的必然选择。

  为此，火烧坪乡党委、政府按照建设“高山经济区”的总体构想，提出了“稳定规模、调整结构、提高品质、壮大龙头、拓展市场、强化服务”的发展思路。具体要求是：发展生态农业、效益农业，推进土地开发利用与生态环境保护相结合；进一步壮大蔬菜规模，提高单位面积产量；调整、完善农业结构，扩大精细菜比例；广泛运用绿色食品标志和蔬菜商标，扩大品牌效应；加大产业延伸力度，发展包装、冷藏、运输业；多渠道筹集资金，扩大集镇规模，形成冷藏、包装一条街。为使深度开发这一宏伟工程如期顺利实现，并达到预期目的，该乡设想从以下几个方面着手：

  一、突出重点

  一是培植品牌。加强“火烧坪”品牌宣传，增强品牌意识，并以蔬菜产品商标的形式对其加以法律上的固定与确认，抵御外侵，防止内讧。充分发挥已经取得的绿色食品证书和“优质产品”证书的作用，扩大绿色食品证书在蔬菜品种上的运用范围。对外销蔬菜贴印防伪商标或标识，在各大中城市设立火烧坪蔬菜直销窗口，并积极开拓外贸市场。

  二是建好龙头企业。按照现代企业制度的要求，以“湖北长阳火烧坪高山无公害蔬菜有限责任公司”为载体，建立规范的公司制企业，实行董事长领导下的经理负责制，严格实行政企分开。在公司之下，建立集计量、检疫、结算、劳务、信息、生资供应、商务等功能于一体、设施完善、管理规范的高山蔬菜交易中心，并以此激活农业生产要素市场。

  三是加快集镇、村庄及基础设施配套建设。为适应未来发展需要，进一步壮大集镇规模，集镇建设拟按照高起点规划，高标准建设，高效率管理的三高要求，突出抓好集镇面貌改观、集镇综合服务功能增强、集镇居民素质提高三大重点，力争把集镇建设成为山区文明卫生镇、无公害蔬菜贸易重镇、高山旅游观光名镇。村庄建设按照合理布局、适度集中、突出特色、宁缺毋滥的要求进行统一规划，分期建设。其他基础设施建设按照量力而行，先急后缓、先易后难、分步实施的原则进行。

  四是改革投融资机制。在融资方面合理确定政府从土地出让、转让金中获取收益的比例，开征一定比例的新增耕地开发费和土地使用税，开征个人所得税和蔬菜特产税并在土地上实行政府先征所得权后卖使用权的筹资办法。对有收益的生产项目及公益设施建设项目，制定优惠政策，鼓励买断经营权开发、合作合股开发。在招商引资方面，政府将继续出台一系列优惠政策，吸引更多投资者到火烧坪投资发展。在投入方面，政府坚定不移地从竞争性领域退出，重点投入基础设施建设和公益事业。

  二、科技支撑

  科技是第一生产力，火烧坪的深度开发必须把科技放在首位。只有用科技推进深度开发，才能实现高起点、跳跃式发展。因此，乡政府拟争取在火烧坪设立一个高山无公害蔬菜专业研究机构，以其为依托，加强新品种的引进、试验、示范、推广工作，解决土壤成分分析与配方施肥、土壤改良与改善蔬菜品质、开发新的栽培模式以及复种、病虫害防治、深加工、贮藏保鲜等技术问题。

  三、政策引导

  “政策就是生产力”火烧坪乡乡长吴旦旭如是说。为了高山特色经济的持续稳定发展，乡政府拟向上争取相应政策，在专项资金及项目的安排上优先考虑高山蔬菜产业开发及关联产业开发，鼓励干部职工直接参与深度开发，加强蔬菜种植、销售时期治安警力的配备，并请求县委、县政府按照宪法及民族区域自治法的规定依法争取不符合长阳实际的法律、法规、规章及政策的变通、暂缓或停止执行。

  四、改革推动

  经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。上层建筑必然随着经济基础的不断变化作出不断的调整。由于火烧坪面积小，机构不健全，税务、电信、法庭等都属外乡管辖，行政功能不全，办事多有不便。因此，乡政府迫切希望能改火烧坪乡为火烧坪高山蔬菜开发区，适当扩大行政区划，作为县人民政府的派出机构，代表县人民政府全权负责管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，以便高速有效地全面推进火烧坪的进一步发展。

  结语：对我国农村经济发展的一些思考

  政府不是万能的，这一观点已没有什么争议。由直接行政到间接行政，从命令行政到服务行政，从“黑箱”行政到透明行政是中国行政改革制度创新的大势所趋。变微观管理为宏观管理，变封闭管理为开放管理，变单一管理为多元管理是改革公共行政管理方式的出发点与归宿。通过对火烧坪乡政府公共政策的再认识，笔者认为，农村基层政府在创新公共政策以促进本地经济发展时应着眼于以下方面：

  一、农业结构调整是农村经济发展的永恒主题

  今年8月22——26日，农业部常务副部长韩长赋在鄂西考察时指出，“农业结构调整要面向市场，面向千家万户，发展特色经济，走产业化之路。农村经济发展的关键是面向农户，帮助农民致富。山区经济的发展，必须立足当地资源，走发展特色经济之路。农业发展要扩规模、上档次、树品牌。产业发展是农村商品经济发展的关键，只有抓好产业化建设。贫困地区商品经济才能活起来。扶持龙头企业，就是扶贫农民。”“火烧坪现象”是一个“以变应变”，成功实施结构调整的典型范例。在农业经济结构调整成为农村经济发展永恒主题的今天，对“火烧坪现象”进行再思考，再认识，对于当前我国农业结构调整有着科学而又现实的指导意义。

  （一）结构调整要立足特色，突出特色。

  山区历来以偏僻闭塞、气候恶劣着称。其特色资源优势往往为显而易见的劣势所掩盖。但火烧坪却找准了自己的发展优势，因地制宜，走出了一条发展特色农业的路子。火烧坪化劣势为优势，变短处为特长，成功实施特色突破的经验充分说明：特色在于自我发现，优势在于自我把握，“特色”是农业结构调整之本。

  （二）结构调整要依靠科技，利用科技。

  随着社会的进步，科技发展一日千里。但科技在农业领域的利用还有很大欠缺。推动科技与农业嫁接，把科技转化为农业生产力是农业发展的当务之急。“将来农业问题的出路，最终要由生物工程来解决，要靠尖端技术。”这是邓小平同志在《科学技术是第一生产力》一文中的精辟论述。

  从广种薄收到“白色革命”，从“南羊北移”到西门塔尔牛的试验放牧，从传统种植到优化农药农肥配给，从一枝独秀到调整产业产品结构，无一不充溢着科技的灵光。火烧坪依靠科技实现脱贫致富的事实充分说明：农业的出路、希望、潜力在科技。只有依靠科技，利用科技，走传统技术与现代技术、有机农业与无机农业、生物措施与工程措施相结合的道路，农业结构的调整才有希望。

  （三）结构调整要面向市场，拓展市场。

  市场引导农业是市场经济的基本规则之一，只有以市场为导向，农业结构的调整才有希望。从“出奇制胜”到“规模取胜”再到今天的“质量求胜”，火烧坪高山特色经济的成功发展体现了“人无我有、人有我优、人优我特”的市场要求。在“短缺经济”已经结束，大量物质由“买难”变为“卖难”的今天，火烧坪独具特色的反季节蔬菜产品却供不应求，说明农村经济的发展必须坚持市场导向原则，农业结构调整更应以市场为参照，市场是实现商品向货币转化的关键。

二、培植龙头企业是当前推进农业产业化经营的当务之急

  农业产业化是农村今后一个时期改革和发展的最佳结合点，是农村经济实现“第二次飞跃”和两个根本性转变的必然选择。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作的若干重大问题的决定》中明确指出：“发展农业产业化经营，关键是培育具有市场开拓能力，能进行农产品深加工、为农民提供服务，发展商品生产的龙头企业。”龙头企业在农业产业化要素中处于枢纽地位，起着关键作用。龙头企业是构造农业“公司+基地+农户”模式的重要环节，是发展农业产业化的基本前提，是影响农业产业化程度的主要因素。只有重视、发展、壮大龙头企业，发挥了龙头企业的龙头作用，才能带动整个产业化的发展，真正形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、规模化效益的生产经营格局，实现农业和农村的“第二次飞跃”。

  三、放活土地流转机制，推行土地规模经营是农业产业化深入发展的客观需要

  农业产业化的深入发展提出了土地规模经营的现实要求。一是土地分散经营束缚了生产力的发展。土地承包责任制所形成的纵横交错的“田界”客观上成了机械化、集约化经营的桎梏。二是土地分散经营缺乏市场竞争优势。由于受责任块的限制，户与户之间难以打破地域限制和利益分歧而协调发展，统一的农产品批发市场难以建立。三是土地分散经营导致了社会闲散资金投入的偏向。土地经营规模狭小则投入少，收益小。客观上促成了轻农意识的滋长，扩大再生产没有现实的基础，也缺乏实际意义，因而社会闲散资金的投入自然偏离了农业产业化建设的轨道，削弱了农业发展的潜力。

  放活土地流转机制，允许土地使用权依法有偿转让、互换、入股，推行土地规模经营；允许具有相当经济实力和经营能力的经营大户运用协商和经济平衡方式竞争土地承包权，甚至允许有时限购买，促进土地商品化；加强土地流转补偿机制和土地收益分配机制的立法工作，使土地流转双方的利益依法得到保护。土地经营的规模化必将促进土地、技术、资金、劳力等生产要素的优化组合。放活土地流转机制，推行土地规模经营，是农业产业化深入发展的需要，是社会生产力突飞猛进的呼唤。

  四、知名品牌是特色农业立于不败之地的重要保证

  随着市场经济的发展，农产品的“卖难”必然出现。“卖难”的实质是结构性过剩，具体表现为无品牌或没有名气的品牌滞销，而知名品牌则旺销甚至脱销。市场竞争的本质就是以较多的产品争夺有限的市场份额。而名牌产品具有超常的市场开拓能力和创利能力。我国农业正进入由传统农业向现代农业转变的新阶段。现代农业的特征是市场化、产业化、科技化、名牌化，而这“四化”是通过品牌来凝聚、整合和表现的。推进品牌营运是现代农业发展的客观要求和必然选择。

  五、发展生态农业，实施可持续发展战略是农村经济持续快速健康发展的基本要求

  人类进步的过程实质就是开发利用自然资源为自身创造和改善生存条件的过程。离开资源开发谈经济发展、社会进步是不可能的。但是，我们必须避免走毁灭性开发之路，要实施可持续发展战略，正确处理经济建设和人口、资源、生态环境的关系，有效保护森林，逐步调整土地利用结构，提高土地利用效率，积极治理生态环境的薄弱环节，使环境、资源与经济、社会协调发展。

参考文献：

  1．向涛，马金城.公共管理学概论[M].北京：中国商业出版社，2001：P151

  2．刘溶沧.中国经济体制转型与公共政策的重新定位[A]  .刘溶沧.中国：走向21世纪的公共政策选择[C].

  3．任晓.中国行政改革[M].浙江：浙江人民出版社，1998.

  4．中共火烧坪乡党委、乡人民政府：特色之路[M].