中美档案事业管理体制的异同分析

  档案事业管理体制一般可以分为分散式和集中式两种类型。两种管理体制各有优缺点，各国究竟适宜采用何种管理体制，应当从各国的不同国情出发，选择适合本国国情的档案事业管理体制。本文通过对中美两国档案事业管理体制进行比较和分析，找出美国档案管理体制对我国档案事业发展具有的借鉴意义。
    一、中国档案管理体制
    1.中国档案管理体制的特点。我国档案事业管理体制特点之一是国家档案局对全国档案工作实行集中统一管理，国家档案行政管理部门对全国企事业档案工作实行宏观调控，制定和完善企事业档案工作法规、制度和标准，各专业主管部门负责管理本行业的档案工作，地方各级档案行政管理部门负责管理本地区的企事业档案工作，结合本地区特点进行组织协调。党政档案实行统一管理，这是我国档案管理体制的另一大特点。我国是由中国共产党领导的社会主义国家。国家政府的各级档案管理机构既是党的机构，又是政府的机构。1993年，中央档案馆与国家档案局合并，由中央办公厅管理，国家档案局统一管理全国的档案事务。改革之后“局馆合一”，我国的档案局既是国家的行政机构，又是国家的事业单位。
    2.中国档案管理体制的优点。第一，由于有全国性的档案管理机构——国家档案局，可以制定适用于全国的档案法规，实现档案工作原则在全国的推行与普及[1]95。在国家统一政策引导之下，能在全国的视野之下，宏观把握国家的档案工作，确保国家的档案事业按照社会主义国家的要求向前推进。第二，因为档案局受政府领导，因此档案部门的联系和交流以政府行政管理的方式为主，政府部门之间上级对下级的管理，有浓厚的领导和监督色彩。在这种行政体制下，保证了档案部门之间的联系极为密切。第三，在国家档案局宏观控制下，对档案馆接收的档案进行指导和监督，可以避免档案馆对档案的重复收集，优化馆藏。同时还可以防止珍贵档案的散失，保护档案资源，保护国家的文化财富。第四，档案工作标准化容易实现。通过中央政府制定对全国行之有效的档案工作标准化政策，促使全国的档案工作方式和整理标准统一化，有利于充分开发利用档案资源，最大限度地实现档案资源开放和共享，为社会的经济文化建设提供利用服务。
    3.中国档案管理体制的缺点。这些不足之处，有些是集中统一管理体制本身的限制，有些则是受我国具体国情影响。第一，我国档案馆往往会位于政府大院内，出入不便，借阅档案的手续也极为繁琐，导致不能及时查阅档案。在民族的传统心理的影响下，民众往往不愿意与政府机构打交道，这些因素都极大地影响了档案资源的开放与利用程度。第二，在目前这种管理体制下，我国档案资源主要是保存在档案室和档案馆中。保存在档案室的档案一般只提供给本单位内部利用，其他单位和个人很难利用得到。保存在档案馆中的档案虽然主要是供社会公众利用，但由于受接收档案的类型、接收单位级别等的限制，事实上能够被接收进馆的档案只是整个社会档案资源的很小一部分[2]14，而且一些半现行的文件没有合适的保管机构，保留在形成单位，会造成其工作压力，保存在档案馆，又造成机关利用不便。第三，档案机构作为政府机关，管理较为严格，往往对机关档案工作干预过多，使得档案部门失去了自主权和独立性。有些部门为了自身的利益，不愿意将档案向公众开放，影响国家档案事业的正常发展。
    二、美国档案事业管理体制
    1.美国档案管理体制的特点。美国档案体制的最大特点便是三类档案部门构成了美国的档案系统的体系框架。第一，联邦政府的档案机构是国家档案与文件管理署，对联邦政府形成的档案进行集中管理。联邦政府只有一个档案馆，即美国国家档案馆。所有联邦政府机构(包括军队)产生的档案，都要向它移交。美国国家档案馆在全国各地设有十一个分馆，分区接收联邦政府在五十个州内所设分支机构的档案。这些分馆与首都华盛顿的总馆不论是经费还是编制上都属一体，管理方法也是统一的[3]36。第二，美国各州县市的档案机构是非联邦档案的保管机构，主要保管和人民生活密切相关的档案资料。在体制上，有些隶属于州政府，有些则附属于历史协会或州图书馆。第三，公私企业和非营利组织档案机构。这类档案机构主要包括各类大学、科研机构以及企业的档案收藏机构。美国法律中关于财产归属权的规定，公司与非营利组织的档案归这些机构所有并保存，国家档案与文件管理署无权过问。大学和科研机构一般设有图书档案馆，保存和管理自己的历史资料档案[4]40。
    2.美国档案管理体制的优点。美国各州和地方档案机构与联邦政府没有隶属关系，使得各种档案机构获取了极大的自主性，无需接受全国统一性的法律与政策指导，可以依据自身的实际情况开展档案工作，只需整理和保管有利用价值的档案，无需盲目追求馆藏数量，优化馆藏。同时也极大地提高各个档案机构的积极性，因地制宜地制定工作制度。
    3.美国档案管理体制的缺点。在分散式的管理体制下，造成各种档案工作无法统一、协调，各种档案机构各自为政，虽然对于某一固定的档案机构而言，可以因地制宜地优化馆藏。但从全国的角度观察，有可能导致部分档案的重复保管或者是部分档案没有机构保管，造成珍贵档案的散失，对于公共档案馆在收集具有国家历史意义的重要档案时亦有难度。由于可以自行制定相关标准，造成众多档案馆之间的资源整合和共享存在困难，联邦政府也无法制定一套可以贯彻全国的档案工作标准。
    三、中美档案事业管理体制的比较分析
    1.中美档案事业管理体制的相同点。在我国，国家档案局负责全国的档案工作，制定档案的总体规划，组织、协调、管理、监督和指导全国档案工作。国家档案馆对全国各级档案馆进行行政监督与业务指导[5]56。美国联邦政府对联邦级档案工作实行集中统一管理，在全国设立了多个分馆，形成了一个联邦档案馆网。中国在国务院下设国家档案局，美国则在联邦政府下设国家档案与文件管理署，都是对政府的档案机构进行集中统一的管理。
    2.中美档案事业管理体制的不同点。档案管理制度不同。美国实行的是分散式，而中国则是集中式。这是中美两国档案管理体制的根本差异。美国联邦政府档案的业务管理机关——国家档案与文件署与各州档案机构没有隶属关系，对各州档案和档案工作并不起任何领导、指导和监督作 用。联邦政府、州政府与地方政府之间不存在直接的领导关系，因此全国范围内没有统一的档案管理规则，各州政府可以根据实际情况制定相应的档案法律法规以及档案工作标准等，是真正的分级管理。我国的档案事业管理体制为集中式管理，是执政党和政府的档案、档案工作集中统一管理原则下的管理体制，在全国各级政府机构设立档案行政管理部门，分级统一掌管全国档案事务。
    档案机构设置不同。美国的文件中心是介于单位和档案馆之间的中介机构，是档案移交过程中的过渡性档案管理机构，主要保管企事业单位的半现行文件。文件中心保存了机关的绝大多数文件，这样就减少了成文机关管理档案的负担，也减轻了档案馆的馆藏压力，档案馆有更多的精力对具有永久保存价值的档案进行整理和维护。中国保管档案的机构主要是机关档案室和档案馆两种类型。其中，机关档案室主要保管现行文件和对机关仍有利用参考价值的半现行文件，档案馆主要保管具有永久保存价值的档案，档案室定期向档案馆移交档案。档案室是机关的内设机构，不如文件中心方便快捷。
    档案机构权限不同。美国的档案管理机构可以介入和参与档案文件的形成过程，使得档案从形成到归档的整个过程都在档案管理机构的监督与指导之下[6]40，这样做就确保了整个机关单位档案工作的科学化与标准化。档案馆接收的便是经过科学整理的档案材料，减轻了其工作负担。但中国档案馆只负责接收档案，政府机构则按照自己制定的工作标准收发文件，这种形式导致档案馆接收的档案形式凌乱，不利于档案的归档保管。
    档案机构交流方式不同。美国各种档案馆之间的协调工作主要由美国档案工作者协会、国家文件管理协会和地区性专业协会等档案专业团体负责，因此全美档案工作者协会自发设立了企业档案工作处，每年不定期召开档案工作会议，交流经验，加强各档案馆的联系与协作，档案工作者协会的纽带作用显得尤为突出。但中国没有这种制度，跨行业的档案管理部门之间的交流比较少。
    档案鉴定体制的不同。在美国，档案材料的鉴定标准普遍采用的是美国档案学家谢伦伯格的双重价值鉴定论。美国国家档案馆直接承担美国联邦政府机关的文件鉴定工作。通常由行政单位的行政官员拟定问价处置期限表，送交档案当局审查，最后通过文件审查委员会的批准，从而形成一个法律文件。而中国并没有特定的档案鉴定思想和鉴定体制。马克思主义是我国各项工作建设的指导思想。因此在鉴定档案价值时，应当坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，正确分析鉴定档案内容的现实价值和历史价值，根据本机关的需要和国家社会建设的要求，全面确定档案的保管价值。
    3.美国档案事业管理体制对我国的借鉴意义。(1)变革档案管理体制。我国应该在坚持集中式管理体制不变的情况下，放宽对档案部门的管制。政府只需从整体上宏观控制全国档案事业，具体档案工作可由地方档案机构以及企事业单位的档案机构灵活处置。充分发挥档案机构自主性，因地制宜地采用符合自身情况的管理方式。(2)简化档案利用手续。档案工作的根本目的便是提供利用服务。美国国家档案馆规定同年满十六岁的公民，持有效身份证明即可办理为期三年的利用证，查阅档案。而中国的档案利用手续繁琐，应当简化利用手续，不人为地设置障碍。(3)完善档案鉴定体制。根据我国当前的实际情况，制定一个适用于全国的档案鉴定理论，设置一个程序化、完整的档案鉴定体制，不断发展和完善档案鉴定制度。确保我国的档案鉴定工作有明确的参照标准，能够依靠固定的档案鉴定流程鉴定档案的价值。只有科学的、合理的档案鉴定体制才可以保证国家的珍贵档案财富得到良好的保管，才能从根本上优化档案馆藏。
    综上所述，无论是哪一种管理体制，都是根据本国的历史文化、政治制度等基本国情所确立的，都是为了更完善地保护档案材料，为了对本国的建设事业提供更好的服务。虽然我国长久以来都实行的是集中式的档案管理体制，但其内涵也是随着国家社会经济的发展而不断变化与完善的。特别是在信息化时代的今天，我们更应当加强与世界强国——美国的交流与合作，促进我国档案事业的全面发展，共同保护人类社会的文化财富，为社会发展提供利用服务。