我国政府与传媒的双向互动关系的发展路径

传媒与政府的双向互动关系的构建，是推进传媒业符合规律发展的重要基础。随着中国社会政治、经济的发展和网络技术的普及，传统的传媒与政府的关系已经悄然改变，新型的传媒与政府之间的双向互动关系开始构建。
一、传统体制之下的政府与传媒关系
1978年以前，中国属于一个总体性社会。[1]在一个总体性社会中，大众传播媒介被纳入社会组织传播系统之中，传媒与政府的关系表现为政府对传媒的单向控制。这一单向控制关系形成的基本依据在于：
第一，传媒国有，党管媒体。统一的具有权威的中央政府的建立是中国现代化历程中的重大事件。新政府围绕现代化目标，整合所有国内资源，包括整合新闻传媒资源。与此同时，在新民主主义革命过程中形成的“党管新闻”的基本体制，一直延伸到1949年以后。以“笔杆子”来控制人民思想，视传媒为“党和人民的喉舌”一直是中共中央指导传媒工作的重点方向。[2]在建国之前，在中国共产党的新闻事业之中，报纸和其他新闻媒介一直作为革命事业的一部分。为了确保新闻宣传中的党性原则，中国共产党主要依靠行政命令的手段对报纸进行管理，由此确定了党管新闻的基本体制。这种体制，虽然考虑到了党和政府功能上的分工，于1949年11月1日设立了新闻总署，但传媒管理的基本模式还主要是在党的领导之下。1951年9月18日，胡乔木向《人民日报》的编辑记者作报告《为没有错误的报纸而奋斗》时指出：“党需要一个集中代表每天和群众见面。这个集中的代表，不是全体党员、也不是毛主席，而是报纸；只有报纸能够代表党向群众说话。”“《人民日报》已成为衡量各种事物的尺度，形成舆论的代表者，党内思想也以《人民日报》为方向。”[3]加之上世纪50年代对前苏联模式的全面采借，强化了党管媒体的体制，进而对传媒实行高度的集权化管理，形成传媒国家所有，党管媒体的体制。这一体制，在媒体的所有权上，是传媒国家所有；在传媒内容生产中，是新闻报道宣传化，服从于党和国家的各项中心任务；在对传媒运行的指导和管理方面，党管传媒。这一体制，对传媒的基本功能定位，凸显其“党和政府的喉舌”功能。
而这种对媒体的管理体制，并不局限于建国初期。直至江泽民主政时期，这种坚持“党性原则”以及“政治家办报”亦为中共中央视为媒体的“任务”。[4]其间，邓小平要求，“党报党刊一定要无条件地宣传党的主张。”[5]江泽民表示：“我们国家的报纸、广播、电视等是党、政府和人民的喉舌。”[6]
第二，传媒不是生产事业。1948年11月8日，中共中央颁布的《关于解放城市中中外报刊通讯社处理办法决定》指出：“报纸刊物与通讯社是一定的阶级、政党与社会团体进行阶级斗争的一种工具，不是生产事业，故对于私营报纸、刊物与通讯社，一般地不能采取对私营工商业同样的政策。除对极少数真正鼓励群众革命热情的进步报纸刊物，应扶助其复刊发行以外，对其他私营的报纸、刊物与通讯社，均不容采取鼓励政策。而且因为中国所谓私营的新闻宣传事业，绝大部分有反动的政治背景，对这些所谓私营报纸刊物与通讯社，如果采取毫无限制的放任政策，也会使某些反动的政治势力容易获得公开地合法地联系与影响群众的阵地，则对人民极为不利。”这一决定，有三层内涵影响到报纸传媒与政府的关系的界定：1.报纸不是生产事业；2.报纸是阶级斗争的工具；3.私营报刊的绝大部分有反动的政治背景，对它们不容鼓励出版。这是1949年以后，报纸的去市场化发展的政策依据之一，也是改造私营报刊的重要政策依据之一。
第三，现代化“采借”的需要。上世纪50年代至70年代，是中国大陆现代化进程中重要的采借阶段。中国的现代化事业启动的时候，现代化已经不是一块未开发的处女地，已经实现现代化的国家，例如美国和前苏联、英国等国的发展使中国看到了自己现代化前景。因而，社会主义建设事业一开始，中国大陆就将现代化的任务全面铺开，试图在较短的时间内，就将其他国家在不同阶段里解决的问题“一揽子解决”，从而实现现代化的全面推进和社会的全面发展。学习苏联，“大跃进”和“赶英超美”等“采借”战略，都需要报纸等传媒履行社会动员的职能。
第四，意识形态整合的需要。中国的现代化建设又是在国际上资本主义与社会主义两大思潮冷战竞争的背景下展开。国际上的抗美援朝，国内生活的社会主义改造、“三反”“五反”、“反右”、“社会主义教育”，以及六七十年代的“文化大革命”等各种政治运动，在一定意义上，是属于中国共产党领导国民进行意识形态的纯洁化与理想化的活动。这些政治运动的发动、推进和深入，基本上主要通过当时的报纸及其他舆论工具来进行。
因此，在改革开放以前的传统体制之下形成的中国政府与传媒的关系是一种单向的控制关系。在这样的政府与传媒关系的框架下，传媒是党和政府的喉舌，是组织传播的媒介，是政府行政权力的延伸，是国家的宣传机器。
二、影响我国政府与传媒双向互动关系形成的直接因素
我国政府与传媒单项控制关系向双向互动关系的演进，有其深刻的社会政治、经济、文化动因。而从社会转型与传媒转型的直观层面，我们认为，至少有以下四个方面的直接因素，影响着政府与传媒关系双向互动关系的形成。
(一)社会治理理念的转型：从“以国为本”到“以人为本”
在社会转型过程中，中国社会发生了全面而又深刻的革命性变化。不仅从社会结构上发生了总体性社会向分化型社会的过渡，社会资源占有的国家垄断模式向多元社会组织相对分散拥有模式的变迁，地方绝对服从国家的总体性生存格局向地方相对独立的生存格局的变化，而且社会组织、社会成员的身份、社会制度、文化制度、社会生活方式、社会主体的价值观念和文化人格等都发生了巨大的转型。如果把1978年以来的社会叠加发展进一步细化分析的话，它的整体实践逻辑走向是“总体性社会—转型开始的分化性阶段—转型的断裂阶段—转型的博弈阶段—转型的整合社会阶段”。正是这一系列社会转型实践逻辑的逐步展开， 社会的民主化进程也逻辑地展开了，中国社会整体从一个“以国为本”的社会进入到“以人为本”的社会。
所谓“以国为本”的社会，是指国家是社会结构的核心和社会运行的根本，国家超国民而存在。在国家与国民的关系中，国家处于优先地位；在公民利益与国家利益发生冲突的时候，个人服从于国家；国家利益高于一切，在地方与国家的关系中，地方无条件服从国家整体。“以国为本”的社会中，有两个特点十分突出：第一，国家控制着全部社会资源。无论是经济资源，还是行政资源，无论是生产资料，还是生活资料，国家对社会实行严格而全面的控制，形成了强国家、弱社会的结构模式。第二，个人依附于“组织”而存在。整体的国家生活依靠强有力的行政整合手段来实现。整个国家按照统一计划、集中管理、总体动员的原则被组织起来，所有的社会成员都被纳入各种组织之中。在农村，最基本的组织是人民公社，通过人民公社及其下级组织整合农村社会成员，在城市以单位为主干辅之以街道居委会系统，整合居民。同时，党、政、工、团、妇等组织贯穿其中，各级各类组织的同质性极高，全国形成一个庞大的行政性组织体系。个人只是这个国家庞大组织的“齿轮和螺丝钉”，必须依附“组织”而存在。
所谓“以人为本”的社会，是指国民成为社会主体和社会运行的根本，成为一切社会组织服务的焦点，社会发展观念以人为中心，把人看作是社会发展的最高目标。在国家与国民的关系中，国民处于优先地位；国家为国民而存在，国民的“安全”、“安乐”、“安心”、“安稳”、“安定”、“安宁”是国家存在和发展的根据；国民的幸福和利益是国家利益的集中体现，国民生活幸福指数的上升成为国家发展与进步的主要标志。“民生”、“民权”、“民主”、“民心”成为“心态”、“人态”、“生态”、“国态”的基本问题。目前中国内地正在构建的“和谐社会”就试图成为“以人为本”的社会。中国共产党的执政理念确立为“立党为公，执政为民”，强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，已经把公民设定成为社会运行和政治、经济、文化等社会资源配置的中心。无论是民主法治、公平正义、诚信友爱的社会，还是博弈均衡、多样统一、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，和谐社会的目标都是成为一个人性化的、人权有效保障的社会，一个有利于人的生存和发展的社会，一个人的自由创造本质能够得到充分实现的社会，一个制度化生存、稳定有序的社会。在这里，国家、社会、政党、军队等为人的幸福与福祉而存在，而不是相反；公民的需要与尊严、价值与安全、幸福与健康、权利与利益成为社会的物质文明、精神文明、政治文明建设的最高目标，成为衡量社会全面、科学、持续发展与进步的唯一尺度。
有学者概括我国内地社会治理变革的主要线路图为：“从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主”。[7]而多元治理、法治、服务政府、社会民主等治理方式的指向，与社会治理理念的“以人为本”是内在一体的。
(二)政府角色的转型：从控制型政府到服务型政府
在改革开放的过程中，政府角色也正在发生转型，即从对社会资源的所有者、国民的控制者角色转向服务型政府。它的基本职责在于：“政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他博弈规则，裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而必须对其实施政府干预的领域效应，政府还应在保护无责任能力者(精神病人或儿童)方面辅助私人慈善团体和普通家庭——这样一种政府无疑有很重要的职能要履行。”[8]依照服务型政府的要求与特征来观察现实，中国政府已经开始彰显服务型政府的“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的特质。尤其是在2007年3月16日闭幕的第十届全国人大五次会议上，无论是《物权法》、《企业所得税法》的通过，还是推动科学发展、促进社会和谐、解决民生问题、推进民主化进程，都将作为中国历史发展、政府转型的里程碑而载入史册。通过大众传媒，关于和谐社会、反腐倡廉、食品安全、环保、住房、教育等问题，人们听到了代表委员坦诚的批评、高调的问责、激烈的辩论等等，使人们感受到会议对于国民生存状态的困境与积弊的紧密关注，正在“使事情进入一个可治理的状态”。虽然进入可治理状态本身不是解决问题，但却可以使解决问题成为可能，这是保持转型社会生活基础秩序的基本底线。《政府工作报告》的关键内容成为政府角色转型的重要执政资源。例如“民生”问题从来没有像今天这样受到政府空前的重视。在闭会之后旋即举行的中外记者招待会上，温家宝总理对“社会主义初级阶段的任务”、“民生”与“民主”问题又进行了精彩阐述。在社会主义初级阶段的建设过程中，“要实现两大任务，推进两大改革。两大任务就是：一是集中精力发展社会生产力；二是推进社会的公平与正义，特别是让正义成为社会主义制度的首要价值。两大改革：一是推进以市场化为目标的经济体制改革；一是以发展民主政治为目标的政治体制改革。”在经济体制改革已经取得了辉煌成就的今天，推进政治体制改革，就要“减少权力过分集中的现象，加强人民对政府的监督”。完成这两大任务、推进两大改革的最终目的，“是满足人们日益增长的物质和文化需求，这就需要解决民生问题。”“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福。这就要保障人民的民主权利，在社会推进公平与正义”。温家宝第一次代表政府，对民主、自由、平等、博爱等人类社会文明价值范畴，表现出全面、清楚地肯定：“民主、法治、自由、人权、平等、博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成 果，也是人类共同追求的价值观”。同时，对社会主义民主作了完整而又全新的解释：“社会主义民主归根结底是让人民当家做主，这就需要保证人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利；就是要创造一种条件，让人民监督和批评政府；就是要在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展；就是要充分发挥人的创造精神和独立思维的能力。”[9]2008年，传媒在对南方抗击雪灾、汶川大地震、贵州瓮安事件、北京奥运会等一系列大悲、大喜、大忧的事件报道过程中，彰显新闻价值规律，坚定承担社会责任，释放影响社会的激情，获得了极大的话语权与极高的公信力。与此同时，《政府信息公开条例》于当年5月1日正式实施，不仅从行政法规层面保障公民的知情权，也使包括报纸在内的传媒与政府的关系得到了初步的定位——政府与传媒不再是简单的控制与被控制关系，而开始逐步走向社会不同子系统之间的共生、合作与工作关系。
(三)传媒社会角色的转型
今天，中国的传媒角色已经发生了根本性变化，正在进行大众传媒的民本化转型，正在促使传媒成为社会各阶层的信息传播工具、代言工具和社会公器的方向转型。尽管作为组织传媒的党媒、党报、党台、党网这些“党的喉舌”“政府喉舌”依然存在，但更多的市场化传媒、公共传媒，它们已经成为引领社会发展的关键力量。从20世纪90年代、21世纪初期，传媒向社会公器的转型与发展主导了传媒内容生产和新闻报道的基本演进方向。这集中表现在：第一，尽管现在我国内地的传媒依然接受执政党(政府)的新闻宣传思想指导，但同时也强调“以受众为本位”的新闻报道理念。第二，新闻传媒的总体结构由党媒、市场化媒介、公共媒介等不同类型的媒介构成，媒介已经成为一种重要的公共力量，一种能够影响社会的“软权力”。第三，新闻传播的运作，注重社会公众知情权的实现。尤其是近几年来新闻传媒对诸如广州“孙志刚事件”、沈阳黑社会头目“刘涌”事件、重庆“最牛钉子户”事件、江苏太湖的“蓝藻”事件、山西“黑砖窑”事件、陕西的“虎照”事件以及四川汶川大地震、北京奥运会、重庆高考加分作弊、湖北巴东邓玉娇案等新闻事件所作的透明化报道，就是新闻专业主义开始张扬的结果，同时也显示了中国新闻传媒的价值重心正在逐步向满足民众的信息知情权、最大限度地保障民众在社会生活的意见表达权的方向转移。第四，新闻报道“平民化”倾向彰显，传媒的“亲民”形象日趋浓烈。不只是一些晚报、都市报等报纸已经成为社会不同阶层的代言工具，即使是昔日的居高临下的党报，也在“三贴近”的报道理念指导下，日趋“亲民”。第五，网络互动、公民新闻的崛起。以网络的论坛、博客、播客、相册、圈子等为媒介的公民个人新闻传播，正日益影响着新闻传播活动和社会舆论的生成与发展。
传媒作为社会公共利益代言人角色的未来发展可能体现为新闻报道“以人为本，关注民生”的指向的扩张。这至少涉及到三个方面的“关注民生”。首先是站在“民”的角度开展理性报道。我国已经进入社会问题尤其是“突发性群体事件”的高发期。1993年至2003年中国社会的群体性事件从每年1万起增加到6万起。2005年达到7万起，2007年增长到8万起，2008年达到10万起，2009年则更多。针对突发性群体事件，需要深度解析社会结构与官民关系，透析事实本身，对问题的来龙去脉、前因后果、趋势方向进行客观报道，而不能站在一些有问题的地方领导的角度，去掩盖问题，打击公民。其次要代表社会各阶层公民，对社会公权力的行使进行有效监督，揭示公民“被民主”、“被幸福”、“被就业”、“被代表”、“被和谐”的事实真相。公权力是一个社会的核心资源，也是产生腐败的核心地带。“在经历三十多年的改革之后，市场经济的基本框架已经开始形成，但这个市场的自主性程度还是相当低的，而社会的发育则更为滞后。在这种情况下，我们实际上面临着两种威胁，一是权力独大以及造成的滥用和失控，二是过分强大的权力与自主性程度较低的市场的畸形结合。如果这两种因素结合在一起，将导致社会的溃败。”[10]大众传媒理应突破信息屏蔽，把一些社会深层问题纳入受众关注的视野与可解决的范围，促进社会问题的解决与社会和解、协商，引导社会良性发展，防止社会溃败。
(四)网络传媒的崛起
统计表明，截至2009年12月31日，中国内地网民规模达到3.84亿人，网站数(即域名注册者在中国境内的网站数)(包括在境内接入和境外接入)达到323万个，网络新闻使用者达到30769万人、使用率上升率为80.1%，博客应用在网民中达到2.21亿人、使用率高达57.7%，网络问政社交网站使用者达到1.76亿，在网民中的渗透率达到45.8%。[11]新闻网站、博客、微博客、播客、社交网站等互动媒体的发展，正改变着大陆传媒的生存环境和发展态势。这种改变至少有三个趋势值得注意：一是网络社区、博客、微博客、圈子等通过内容黏着、互动应用和人际关系在网络上的维护与拓展，构建着网络公共交往空间。社会生活中发生的主要问题和事件，都能够成为网络传媒的传播议程；各种职业、层次的人都可以在网络里面相对自由、平等、理性地参与讨论，形成对国家、政治等公共事务进行理性批判的公共意见，并且影响着社会生活的发展，改变着社会现实。如“孙志刚事件”中对迁徙自由权利认可的呼吁、“SARS”危机中对公众知情权的呼吁、“佘祥林案”中对公正审判权的呼吁、“踩猫事件”中对动物生命权利的呼吁、“史上最牛钉子户”事件中对私有财产保护的呼吁、“山西黑砖窑事件”中对人身自由等权利的呼吁、“华南虎照”中对政府诚信的呼吁、“70码事件”中对社会公正的呼吁、“湖北石首事件”中对地方政府慎用警力的呼吁、“邓玉娇案件”中对于人权保障的呼吁等，都是公众通过网络互动媒体，对这些事关公共利益的事件发出自己的声音，进而汇集成强大的 社会舆论，并对问题最终的治理和解决起到了积极的推动作用。二是网络互动传媒突破了传统的传播话语霸权。网络传媒的自由性、互动性，尤其是“一对一”、“多对多”、“多对一”的传播形式，打破了传统媒体的话语权集中和垄断现象，在一定意义上消解了传统媒体在社会生活中的影响力和话语霸权。特别是伴随着公民新闻的崛起和公民话语权利增强，在结构上瓦解了传统媒体的话语霸权。三是一部分传统媒体以网络媒体作为新闻信息的来源。伴随着公民新闻的崛起，网络新闻的真实性和公信力日益为人们所认可。“一个人所提供的资讯也许是不可靠的，一个人的意见或主张很可能是不靠谱的，但是，无数人的资讯、意见的提供所组成的总体却能够在结构上形成‘无影灯’效应，便可以使真相毕露。”[12]尤其是Web2.0所具有的即时反应、互相纠偏、复合印证以及结构性的信息提纯能力，使网络互动传播成为客观报 第一论文网道、及时报道的范本。报纸、电视、广播等传统媒体，不仅仅在版面、栏目设计方面，吸收网络的长处，而且有时候不得不从网络媒体寻找新闻及其线索。从上述趋势可以看出，网络互动传媒已经成为在中国大陆突破传播禁区与信息屏蔽，实现新闻传播自由权和受众知情权，影响社会生活发展的主导性传媒。显然，传统的政府与传媒的单向控制关系，已经难以有效地规制网络互动传媒。政府必须调整与传媒的关系，以有效地应对网络传媒的巨大社会影响。
三、中国政府与传媒双向互动关系的构成与内涵
今天我国政府与传媒之间的关系已经开始构建一种双向互动关系。所谓“双向”既是指传媒对于政府运作的监督、影响，又是指政府对于传媒的依法规制和宏观管理。即使是政府对于传媒规制，也绝不是传统意义上的政府对于传媒的简单控制，而是在社会运行机理框架下的依法规制。所谓“互动”，一方面是指传媒作为社会中介，履行自身的社会责任，代表社会和公民监督政府、影响政府，另一方面是指政府通过传媒披露法规、政策和相关的重大社会经济、政治、文化信息，引导社会的常态运行，甚至通过传媒进行政府形象的塑造与传播，进行政府形象、国家形象的构建与提升。根据政府与传媒双向互动关系的构成，我们把这一关系的具体内涵划分为三个方面：共生关系、工作关系、监督关系。
(一)政府与传媒之间的共生关系
所谓共生关系，指的是传媒与政府同时成为社会的有机构成子系统之一，它们之间并不是从属关系，而是彼此之间相对独立而又相互关联、相互作用、相互博弈。政府与传媒之间各自功能的有效发挥则可以促进社会的有效运转。
具体而言，共生关系突出的是我国政府与传媒在社会大系统中相对独立、半自主性的一面。如果说政府属于社会公共服务管理系统的话，传媒则是作为社会的横向沟通系统而发挥作用。根据布尔迪厄的场域理论，媒介场域处于社会的政治场域、经济场域、文化场域、公众生活场域之中，是连接其它社会场域的中介场域。一方面，传媒遵循自己独特的逻辑和规律运转，有自己复杂的传播理念和实践系统，按照自身的规律性和要求自行选择参与场域活动的行动者；另一方面，媒介场域并不具有完全的独立性，它又受到政治场域、经济场域、文化场域、公众生活场域的制约和影响，呈现出“半自主性”。作为社会结构的中介场域，传媒实际上是社会生活的联络纽带。一般认为，新闻媒介具有守望监督、协调沟通、传衍文化、提供娱乐等社会功能：守望监督功能，包括挑战国家机器、监督行政、立法和司法；沟通协调功能，作为民众的喉舌，伸张公民的权利，协调个人与社会利益的矛盾冲突；传衍文化的功能，作为人的社会化重要管道，补充学校教育的不足，引进外来文化促进文化沟通；提供娱乐和广告的功能，包括利用市场机制，反映阅听的大众需求，追求商业利益，充分展示商业逻辑。[13]守望监督功能是媒介场域对于政治场域的作用，沟通协调是媒介对于公众生活场域的作用，传衍文化功能是对于文化场域的作用，提供娱乐与发布广告则是对于公众生活场域和经济场域的作用。正因为相对独立、具有半自主性的传媒具有守望监督、协调沟通、传衍文化、提供娱乐的社会功能，才由此而延伸出政府与传媒的工作关系、监督关系。
如果破坏了这种共生关系，把传媒变成政府行政权力的延伸，变成政府或政党的纯粹宣传工具，就会导致传播危机，乃至社会危机。中国内 第一论文网地社会发展进程中的这种教训是十分深刻的。在1956年以后，新中国建国之初确立的以社会资源计划配置为基础的新体制的能量释放殆尽，“以国为本”的国家运行理念的弊端等逐步显现。而在计划经济体制扼杀社会活力、忽视国民的需要、权利与尊严等新体制的弊端逐步显露的时候，伴随着一些主流、权威报纸改版的失败，整个社会缺乏能够正常发挥大众传媒功能、作为社会生活监视器、社会民主的发动机、社会舆论的引导者、社会心理的排气阀的公共传媒，导致社会整体缺乏活力，最终又使之陷入崩溃边缘和总体性危机之中。
从共生关系的角度看，政府工作信息发布的透明度决定着传媒的公信力；传媒的客观、真实、及时的信息传播，则有益于政府公信力的提升和正面形象塑造。正是共生关系为政府与传媒之间的工作关系、合作关系提供了基础。事实已经证明，通过新闻发布和新闻发言人制度而实施的政府信息传播，可以变政策为新闻，变宣传为新闻，有利于政府实施新闻执政的传媒策略，也有利于传媒履行自身的社会公器职能，有利于传媒公信力的提升。如在四川汶川大地震的危机处置过程中，信息公开制度和新闻发布制度爆发出了政府与传媒共生共荣的“体制性能量”，为政府和传媒赢得了信誉。
(二)政府与传媒之间的监督关系
所谓监督关系，指的是政府把传媒作为管理相对人之一，依法对传媒实施宏观监管；而同时传媒则代表公众，代表社会，对政府实施有效监督，把政府的行为及其结果置放在国民的视野内，对政府及其工作人员的不当职业行为进行批评监督。
监督关系有两个层面的内涵。首先是指传媒通过对于政府公权力运行的批评监督。在民主与法治的框架内，传媒对政府及其工作人员的批评和监督，这是我国渐进式民主政治的社会监督系统 的重要构成部分。
其次是政府依法对传媒进行监管。尽管我国的《新闻法》尚未出台，但伴随着政府向法治政府、服务性政府的转型，以及政府信息公开制度的建立，政府对于传媒的监管也开始逐步迈向法制化轨道。宪法、刑法、著作权法，以及出版管理条例、广播管理条例、音像管理条例、互联网传播权的管理条例行政法规，已经成为政府监管传媒的初步法律依据。另一方面，作为加入WTO之后的“全球化效应”之一，中国新闻传播法律制度，也已经开始与国际公约、惯例接轨。1966年联合国大会通过的《人权公约》及其《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《公民及政治权利国际盟约责任议定书》三个子公约都已经在“入世”准备期先后纳入中国的法律体系。中国已于1997年和1998年分别签署参加《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，并于2001年正式由全国人大批准通过了这两个公约的生效。在《公民权利和政治权利国际公约》第19条中，直接规定了各缔约国政府保护新闻自由的义务：“一、人人有权持有主张，不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。”这些国际公约的内容已经成为中国法律体系的一部分。换言之，保护新闻传播自由已经是中国的法律体系规定的国家对公民或传媒应该承担的基本义务。加入WTO的“全球化效应”已经或正在改变中国传媒的运行理念、运行环境和运行规则。
(三)政府与传媒之间的工作关系
所谓工作关系，指的是传媒作为政府与公众沟通的途径之一，成为政府塑造其公众形象的公共关系工具之一；而政府信息又是传媒的主要新闻来源之一。这一工作关系，规定着传媒与政府的关系将是职业传播机构与新闻事件当事人的关系，而不是谁控制谁的关系。
从工作关系来看，政府与媒体间应是一种合作关系，通过合作，一方面媒体可以按照自身规律对政府工作进行新闻报道和信息传播，使公众了解政府工作的进程、程序和目的，从而极大地促进政府的应变效率和政策执行的准确性；另一方面，也可协助政府全面、快速地了解政情民意，出谋划策，稳定社会。事实上，政府部门与媒体的地位是平等的，合作也是互利双赢的。政府日益成为传媒的新闻信息的主要来源，传媒逐步成为对新闻信息进行客观真实报道的社会信息传播系统。尤其是在汶川大地震和北京奥运会之后，政府的新闻管理体制逐步走向开放，国内的新闻源面向国内外媒体全面开放，使政府与传媒之间的工作关系凸现出来。对于政府与媒体来说，信息流通要相互依赖，加强社会管理、促成社会进步要相互制衡，涉及国家利益要相互协调。此外，作为信息源，政府应当善于设置媒体议题，熟知媒体运作特点，恰当选择信息发布对象。新闻发布制度正是将这种工作关系纳入规范化轨道的制度保障。2003年初开始，中国着手建立健全对外新闻发布机制，并且要求政府新闻发布经常化、规范化、制度化。截至2008年6月，国务院所有部委都实施了新闻发布和发 第一论文网言人制度，产生了90多位新闻发言人；全国除港、澳、台外的31个省市自治区也都建立了新闻发布制度，设立了50多位新闻发言人；部分重要城市及大型企事业单位，也相继设立了相应的新闻发布制度。这一制度的普及，表明在中国大陆已经初步建构了政府与传媒之间的工作沟通机制。
四、结语
本文通过对中国政府与传媒关系演变影响因素、过程的分析，提出在中国社会与传媒的转型发展过程中，伴随着政府角色与职能的变迁和传媒的变化，政府与传媒的关系正在发生转型，即从传统体制之下的政府对传媒的单向控制转变为包括共生关系、工作关系、监督关系在内的政府与传媒的双向互动关系，同时还强调这一新型的双向互动关系正处于构建过程之中。虽然这一双向互动关系的“制度化”和“法律化”的程度未必尽如人意，但中国传媒与政府的关系已经开始发生根本性的变化。如果看不见这一变化，则可能导致对于传媒现实与发展走向的简单化处理和隔靴搔痒的标签式分析。