论中国媒介转型中的“潜规则”及其制度根源

关键词： 中国 媒介转型 潜规则 制度根源

[摘要]：“潜规则”可以定义为对不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度集合，它伴随着近代以来整个

　　“潜规则”指的是正式条文之外的一种制度或规则。在《潜规则：中国 历史 中的真实游戏》一书中，吴思先生认为，中国历史当中充满了各种各的“潜规则”，“潜规则”才是真正起作用的制度。[1]在中国的媒介制度变迁过程中，同样充满着大量的“潜规则”。自1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块，一是“法定制度板块”，指以宪法和其他配套 法律 制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”，包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”，指在法定制度之外用来分配和运作 政治 权力的非正式制度，主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[2]很显然，中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系：它既受国家体制的限制，也受到执政党体制的约束，同时受到“潜规则”的影响。了解和研究这些“潜规则”，对于理解中国媒介制度变迁意义重大。

　　一、潜规则与“非正式制度”及其特点

　　“潜规则”的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异，异中有同。它们都不是一种正式规则，都对行为主体有一定的约束力，都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态，也表现为一种惯例、习俗与传统，它是长期积淀形成的一种“默识的知识”，而潜规则更多地表现为一种“行为规则”，它可能和传统、习俗有关，也可能和传统习俗及惯例无关，只是一种特定历史环境下的短暂的现象，随着正式制度的完善，潜规则将趋于消失。潜规则具有如下特点：

　　首先，“潜规则”是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析，我们可以把潜规则看作是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”（unarticulated）“规则系统”[3]。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施（enforced）的硬性的正式规则，而只是一种非正式规则，一种诺思（north）所理解的“非正式约束（informal constraints）”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。

　　其次，潜规则既表现为一种“共识”，也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征，也可以表现为行为特征。在青木昌彦看来，“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。[4]正因为潜规则基于某种“共识”，因而它才是可实施的。

　　第三，“潜规则”还类似于布迪厄(bourbieu)所讲的“惯习(habitus)”或舒尔茨(schutz)所讲的“惯习化(habitualization)”，指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地 发展 并采用的行为”[5]。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为，因而具有非正式制度的特点，那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和 经济 实绩》一书中，诺思指出，制度变迁是典型的渐进性的（incrementally），而非间断性的（discontinuous）。诺思认为，“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的（imbeddedness）的结果。”[6]制度变迁之所以是连续的和渐进性的，是逐渐演变的，正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。

　　第四，潜规则是一种可自我实施的制度，能够自我维系。赫尔维茨（hurwicz）和青木昌彦就认为，制度必须是可实施的，能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明，他说，如果政府根据某项法令禁止进口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕过此项法令，而且这是普遍现象，那么，与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”[7]因此，潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上，显规则不一定能够自我实施，但潜规则显然是一种可以自我实施的制度，它不需要强制执行，而是以“心照不宣”的形式起作用。

　　正因此，笔者将“潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”，那么从这一点看，“潜规则”其实也是一种正式制度。

　　二、潜规则在中国媒介制度变迁中的运行

　　中国的媒介转型过程中充满了潜规则，潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。

　　早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期，这种“潜规则”就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前，清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到，1815年8月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊的。然而《东西洋考每月统记传》却在当时欧美商人聚集的广州出版的，因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版，清政府禁止传教土在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。

　　西方传教士的报刊能打入中国境内，伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州，并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策。而是如报史学家白瑞华所说的，要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”（extraordinarily good personal relations with chinese）。[8]从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚：“此刊物将不谈论政治，也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示，从而说服中国人，让他们知道自己还有许多东西需要学习。……”[9]

　　但如何打入内地是个问题，郭士力充分利用了官场的潜规则，通过结交关系，打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下，原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋，他们按照郭士力的建议，对清朝官员进行贿赂，从而达到扩张鸦片销路的目的。[10]因此，我们看到，至少从那时起，中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则，即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。这种变通之举无疑是一种潜规则。

　　近代的新闻业由西方传入，在没有形成的规范的“行业规则”和“职业准则”之前，中国的新闻业难免存在许多约定俗成的“潜规则”。以新闻采写为例，那时还没有专门的记者，更没有记者的《采访手册》，一切都只能凭摸索出来的经验行来。因而，新闻采写中也有许多“潜规则”。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》的驻湘记者的采访经验时说：“第一，我认为新闻记者要懂得一点交友之道，才能做好采访工作。那时候，一般达官贵人对于新闻记者，大多具有两幅面孔：当其需要你作义务宣传员时，态度平易近人，而当你向他们‘讨新闻’时，则又崖岸自高，甚至避而不见。所以，当我和他们结识时，不是向他们‘讨新闻’，而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法，逐步地争取他们的信任……”。[11]在民国时期混乱的社会背景下，新闻业本身处于发展初期，新闻采访如果不采用一些“变通”的手段是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则太多，民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容，新闻造假，有偿新闻（拿津贴）层出不穷。

　　即便是1949年后，媒介领域的潜规则也是存在的。有学者认为，1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。它主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[12]显然，中国媒介制度的演化也受到这种“潜规则”的影响。“1978年以前，政府对传媒采取直接控制模式，并呈现出‘管理内容无限性，管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”[13]由于媒介从属于政府机关且条块分割，政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如，一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力，记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种“潜规则”的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则，在特定历史阶段如文化大革命时期还成为一种“显规则”。[14]

　　1978年以来，由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾，媒介运行中的“潜规则”不但没有减少，反而有加剧之势。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种“潜规则”在媒介改革中的作用。“首先，体制不仅是正式成文的规范、政策、结构, 而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’，以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此，虽然追溯正式条文的演变很有意义，能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角，但是,研究体制变革不能局限于此，而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。”[15]潘忠党将“潜规则”描述成一种“非正式的社会理解”，表现为正式条文之外的“默契”或“默许”，非常准确地描述了潜规则的特征。

　　1978年后

　　三、 中国 媒介制度变迁中潜规则盛行的制度根源

　　在中国媒介制度变迁的过程中为什么会出现如此众多的潜规则？ 其制度根源何在？笔者认为有以下三个原因：

　　（一）正式制度的失效导致了潜规则的盛行

　　潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。在青木昌彦看来，一项制度之所以能够被称为“制度”，在于它是可实施的，如果不可实施，这样的制度就不是真正的制度，真正的“制度”是那种能够自我实施的规则。不管它是显规则，还是潜规则。青木昌彦给制度下的定义为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[19]因此，制度并不表现为“条文”，它不是“宣布”的结果。一种制度，只有当所有的当事人真的相信并遵从它时，才能真正地成其为有效的制度。成文法、条例、命令，如果没有人把它们当回事，或只在表面把它当一回事，它们就不构成制度。

　　2008年2月18日的《中国青年报》报道《大学生迎来父亲就业时代 家人地位越高工作越好》一文曾举某电视台的招聘为例说明父亲“背景”在大学生就业中的重要性，同时也让我们看到了媒介“招聘制度”中的“潜规则”：父亲当官或家里有背景，就可以通过特殊的 考试 弄个“台聘”编制，各种福利全有；家里没有背景，能力再出色，也只能考个“临时工”。[20]这种正式的“公开招聘制度”下的“不公开的做法”显然是一种“潜规则”。从这种潜规则的制度效用看，它显然是非帕累托的，反效率的，因为它不能实现人才资源的最好配置。笔者认为，这种不能实现帕累托改善的坏的“潜规则”之所以能在媒介制度中占有一席之地，原因还是如青木昌彦所说的，是因为“正式制度无法自我实施”所致。电视台的公开、公平、公正的招聘制度难以完全实施才造成了用这样一种潜规则来替代，而之所以难以实施是因为在现行的制度设计下，电视台不是一个独立的市场主体，其内部的制度设计被整合到一个行政科层制的链条中，受到行政权力的约束。这一制度链条表现为电视台管人事招聘的主管不能得罪“台里的领导”，“台里的领导”也不敢不买“省市领导”或“主管部门领导”的帐，对行政上级负责而不是对市场负责的制度设计扭曲了电视台的招聘制度。

　　了解“潜规则”及其背后的制度根源是我们理解1978年以来中国媒介一个视角：我们看到，中国的媒体（报纸、广播、电视台）是一个“双面角色”，既是一个市场主体，又是一个政府机构，作为市场主体因为它也要从市场上谋取利润以养活自己，政府的财政支持要么已经取消，要么杯水车薪，从这个角度看，它有点类似于 企业 ；熊彼特认为，企业家是制度创新的主体，制度创新的动机来自于追求企业利润，在这个意义上，中国媒介存在着制度创新的动机，也产生了不少制度创新的“媒介企业家”，媒介的微观制度安排在许多层面上已经实现从行政化向市场化的转型；说它是一个政府机构，是因为媒介在所有制上是国有制，产权上归属于国家，媒介挣的钱要归国家，亏损也由国家负担，这样的制度安排必然使媒介如国有企业一样，在竞争中作为“企业”的效率不能完全发挥出来。因为产权的不明晰无法产生足够的激励机制，迫使媒介进行更大程度的制度创新；也正是由于媒介的国有性质，媒介的人事权由国家控制，通过干部考核制度与升迁制度，将媒介整合进 政治 体制之中，政治运作中的“任人唯亲”等潜规则同样会传导到媒介运作中来。这一点在理解中国媒介制度的演化中非常关键。

　　（二）缺乏博弈机制是潜规则盛行的深层原因

　　制度是一种博弈均衡。经过充分博弈形成的制度均衡一般来说能够自我实施。反之则难以自我实施。在中国媒介制度变迁的 历史 进程中之所以正式规则失效而潜规则盛行，在于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。以媒介体制为例，近代以来，正式制度的供给一般由政府来垄断，政府出于单方面的意愿进行制度安排，显然，这种制度安排从政府利益最大化出发，它可能有利于政府自身，但并不一定有利于其他社会行动团体。由于权力的不对称，其他社会行动集团无法在制度的供给上和政府讨价还价，没有经过充分的博弈的制度已经隐含了“潜规则”产生的可能性。它很可能是无法实施的，或者会在实施中“走样”的。因此，其他社会集团会通过在执行中采取“对抗”、“阳奉阴违”或“修改规则”的方式来抵制这一制度，这样，政府的这种制度要么无法施行，成为一纸空文，要么可以施行，但要付出很高的监督成本（如派驻监督组或三令五申）。故一项可执行的制度一定是经过充分博弈的制度（博弈的过程其实即民主决策的过程），反过来越是在制度的供给与需求上失衡的，越容易出台那种脱离实际的“不可自我实施的制度”。青木昌彦认为：“如果为了达到某种社会目标设计出来的一种机制，但该机制无法自我实施，那就需要附加一种额外的实施机制。”[21]这样将大大增加执行这项制度的成本，如果成本大到无法实施，这样的制度也就形同虚设，而另外一种“潜规则”可能会取代这种正式的制度安排，促成制度变迁的发生。近代清政府的《大清律》对言论出版领域的“违规行为”动辄判处死刑，这样严酷的制度实际上在晚清已经失去了合法性与现实性，《苏报》案的发生及《大清印刷物专律》的出台证明了这一点。国民党时期的《新闻送检制度》只所以无法执行，最后不了了之，也是这个道理。只要政府制定的媒介管理制度是不可执行的，那么它将变成一纸空文，真正发挥作用的将会是另一套“潜规则”。

　　此外，媒介制度变迁中的潜规则还可能与中国的传统文化有关。吴思所讲的“潜规则”即从历史中 总结 出来的。长久以来，中国就是一个“假面社会”，写的和说的是一套规则，行的和做的却是另外一套规则。除了“假面社会”外，“关系社会”也可以说是中国社会的传统。长期以来，中国社会特有的“人际 网络 ”与“裙带关系”使媒介制度的演化过程中充满了“潜规则”。实际上，“走关系”是中国最具特色的一种“潜规则”，在中国媒介制度的变迁中，“关系潜规则”也发挥着重要的作用。例如，在1903年的“苏报案”中，主持《苏报》的章士钊和陈范命运各异，陈范被缉拿，主角章士钊和吴敬恒却没有列入清政府的拘捕名单中，这是因为章、吴与清政府派来的查处《苏报》的南京候补道台俞明震的儿子俞大纯有交往，章士钊本人与俞明震又有师生之谊，因而作为主笔的章士钊反而没有在《苏报》案中受到牵连。[22]可见“关系”在这一促成中国媒介制度演化的“热点事件”中的作用。在当代媒介制度变迁中，关系同样重要。关系意味着资源，意味着权力。关系稿在中国的媒体上屡见不鲜。有记者认为，“如果不发些这类稿件，‘关系’就难以稳固和加深；而‘关系’不稳不深，以后人家有独家新闻也不会给你。”[23]而通过关系向媒介“打招呼”可谓是一种最为常见的“潜规则”。以“焦点访谈”为例，《中国青年报》曾发表过一篇文章记述“焦点访谈”节目受到的“公关”干扰：“北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向‘焦点访谈’节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里的来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目公关，不要播批评他们的片子的。”[24]

　　在中国媒介制度变迁中，除了正式制度所规定的角色及行动规则外，所有社会行动主体通过“关系”形成了一个复杂的互动网络。在社会学家林南看来，“关系”其实是一种社会资本。社会关系可以通过促进信息流动，对代理人施加影响，强化身分和认同感等途径增强行动的效果。[25]但关系资源在社会中的分布不是平均的，关系资本与权力资本与 经济 资本成正比关系，所以在中国媒介制度变迁中，掌握最多“关系资源”的要么是权力所有者，要么是资本所有者，媒介制度容易受到“关系”及其背后的力量的影响。

　　从中国媒介转型中潜规则的类型与作用及制度功能来看，有好的潜规则与坏的潜规则之分。所谓好的潜规则即能够实现帕累托改善的潜规则，这种潜规则具有效率，能够实现社会总体福利的增加。所谓坏的潜规恰恰相反，它不能带来帕累托的改善，反而损害社会总体福利，是一种反效率的潜在制度安排。媒介潜规则的负面作用是影响了媒介的效率，威胁了媒介的公信力，影响了媒介功能的正常发挥。从制度分析的角度看，正式规则的缺失或不透明增加了媒介运行中的“交易成本”和“损耗”，抬高了媒介运行的成本。潜规则的负面作用在于它使得正式制度的“权威性”与“公信力”受到损害，也使国家在媒介的宏观管理上难度增加，投入增加，管理成本居高不下。在媒介管理上，中国的管理成本之高可能位居世界前列。在长期的重复博弈中，媒介“潜规则”也已内化为媒介组织内部的“成文规则”，支配着媒介运行的逻辑。新制度经济学认为，制度的功能是要建立“秩序”，以及降低交换中的不确定性。这种不确定性按照williamson的说法，可以分为“环境不确定性”和“行为不确定性”，但是潜规则的存在，显然不但没有降低环境及行为的不确定性，反而增加了这种不确性。媒介从业人员在“潜规则”盛行的制度环境下工作，只能采用“见机行事”的行为方式，机会主义与实用主义成为媒介从业人员的行为逻辑，而不是专业主义，这种行为逻辑对中国的新闻事业有弊无益。但“潜规则”作为一种非正式的制度安排，并非只有消极作用。实际上，在中国媒介制度变迁的过程中，许多“潜规则”起着积极作用，尤其在对媒介的管制极其严厉的情形下，动用一种变通手段便成为媒介应对管制的一种策略。在许多时候，一项有效率的制度安排产生之前，往往是以“潜规则”的形态存在的，当这种做法合法化后，它就由潜规则变成了“显规则”。显然，作为一种客观存在的现象，潜规则将在中国媒介转型的过程中长期存在，并影响中国媒介的转型与演化过程。

[注释]
[1]吴思：《潜规则: