媒体宣传报道地方立法应注意的几个问题
发布时间：2015-07-04 20:36
摘要 本文就媒体报道地方立法应注意的几个问题进行了探讨。
关键词 媒体宣传报道 地方立法
abstractthe paper analyzes the several problems of the local legislation in the media reporting.
key words media reporting local legislation
近年来，我国加快了立法步伐，一系列关系到广大人民群众利益的 法律 法规相继出台，可以说是开启了民生立法的新时代，体现了新的时代特色。作为“时代风向的了望者”，新闻媒体对我国各级立法机构的活动十分关注，并不断创新报道方式。这是一种很好的互动现象，一方面，为宣传作为我国根本 政治 制度的人民代表大会制度及其立法活动，提供了更为广阔、更为丰富多彩的平台，另一方面，又及时地多层次多侧面反映了民意，为立法机构更好地做好立法工作，起到了推动作用。
人们注意到，近年来，无论是全国人大、国务院，还是地方立法机构，已经通过或者正在制定的法律法规条例，在很大范围内直接关系到民生问题，尤其是加大对人民群众权益维护、住房拆迁、医疗健康等方面的立法力度。可以说，民生问题成为我国立法的一个主旋律。其中，地方性法规的制订和实施，因其更具地域性，尤受当地群众的关注。四川省在过去的五年，地方立法成绩显著，共审议通过地方性法规30件，件件关系到民生，修改法规56件、废止法规10件，批准成都市制定、修改和废止法规38件，批准民族自治地方制定、修改和废止自治条例、单行条例21件（参见四川日报2008年1月16日）。就地方媒体而言，因为切合其地域化、接近性的属性，对地方立法活动的关注， 自然 在情理之中。
按照我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以制订地方性法规。作为人们的行为规范，法律条文的表述本身是十分严谨的，其制订的过程也是严谨而必须依循严格的法律程序。当前，新闻界对地方立法活动十分关注，取得很好的成绩，但由于一些新闻从业人员对我国立法的情况不是十分熟悉，报道中有时会出现一些偏差，甚至混淆一些程序，误用一些术语，故而，有必要对宣传报道立法活动应注意的主要问题进行阐述。
一、新闻媒体应着力关注哪些种类的地方立法活动 ？
地方人大的立法权是宪法赋予的权力，从现实实践来看，地方人大制订的地方性法规主要有三类，这些，应纳入新闻媒体关注的视野。
一是根据国家法律规定，地方人大可以制订实施细则和办法。国家在制订有关法律时，一般都要明确授权地方立法机构根据本行政区域的实际情况，制订实施细则和办法，使国家颁布的法律更加具体 、明确，有针对性地解决特殊情况。
二是根据全国人大及其常委会的授权，制订地方性法规。此类授权立法的内容，一般属于中央立法的事项 ，但由于受调整的社会关系只涉及全国部分地区的特殊情况，国家故将这部分立法权授予了地方来行使。1984年7月，六届全国人大常委会第六次会议通过的《全国人大常务委员会关于刑事案件办案期限的补充规定》第二款规定：“可以延长办案期限的十分不便的边远地区，由省 、自治区人民代表大会常务委员会确定。”
三是根据宪法 、法律、行政法规的有关原则 、精神，结合本行政区域和实际需要而进行地方立法。这种做法，实际上就是地方立法先行一步。
以上三种国家宪法法律明确的授权，使得地方人大的这三类立法活动，作为一种新闻素材，在当地乃至全国媒体眼中更具接近性。人们记忆犹新，十几年前北京市人大在全国率先立法，禁止城区燃放烟花爆竹，成为当年春节前牵动亿万受众眼球的热点新闻。作为《物权法》颁布后的首个城市物业管理办法，从2007年下半年起，成都市酝酿出台小区物业管理的办法，因其涉及到小区住户、楼盘开发商、小区管理者等方面的利益，自然是极好的新闻题材，各媒体尤其是《华西都市报》《天府早报》等都市类报纸不吝版面，进行大量的新闻策划和互动性报道，最后，2008年1月，成都市人大常委会颁发了《物业管理条例》，其中设立完善新建住宅交付制度、 屋顶绿地归属 、限禁住房改商业用途 、停车位的管理等，都是民生立法的极好体现，也是民生新闻关注的新热点。
二、地方立法中的地方特色应成为新闻媒体关注的重点
新闻的生命在于新，在于独家性。由于国家法度的统一和立法活动的规范严谨，使得跑人大新闻的记者，常因感到无新闻的鲜活性和独特性而苦恼。实际上，地方立法中的地方特色往往是一座富矿，其中蕴含着许多独家新闻。
根据我国《立法法》第65条，地方性法规可以就地方性事务作出规定，这类立法可以成为自主性立法；除国家专属立法权的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规，这类立法可成为先行性立法。在这两类立法领域，由于国家尚未制定法律或者行政性法规，地方立法的必要性就更加突出，与实施性立法相比，立法的空间就更加大一些，特色性就更加多一些。正由于它的地方特色更多，作为新闻素材，就有可能具备独家性，因为自主性立法、先行性立法的针对性更强，更能切合地方实际，地方特色更强。
比如，近年来江苏省人大先后制订的太湖水污染防治条例、关于在苏锡常（苏州无锡常州）限期禁止开采地下水的决定，都在后来太湖水域爆发蓝藻事件时，显示了立法的前瞻性，关于这些立法及其法律实施和监督的新闻，因此就更具独家性。与此类似的，还有云南省和昆明市人大对保护滇池生态平衡的立法活动，其新闻报道价值也是独家的。为配合昆明世博会的举办，云南省人大常委会制订的《园艺植物新品种注册保护条例》，被国外多家媒体报道，影响很大，保障了70多个国家、地区和国际组织参展与植物新品种的引进和交流，保证了世博会的顺利举办。在四川，对阆中古城整体保护、对大熊猫独特物种及其生态环境保护的立法，也是深具四川特色，对其立法活动以及法规条例实施过程中的监督，如果进行独特的新闻策划并进行新闻报道方式的创新，那么，新闻的独家价值不言而喻。就文学作品而言，越是民族的就越是世界的；就新闻作品而言，越是具有地方特色的、独家的，则更具有广泛性的意义，更具生命力。
三、新闻从业人员应深入理解地方立法的宗旨和意图
我国已经颁布《立法法》，地方立法活动必须遵守立法权限规定，与上位法保持一致，与相关的同位法相衔接。地方立法的一个原则是法制统一原则，地方性的法规不得与宪法、 法律 和国家行政法规相抵触，省会市和较大市制订的地方性法规不得与省、自治区的地方性法规相抵触，并报省自治区人大常委会批准后方能生效。这些基本的原则，作为跑地方人大新闻的记者应该有所了解，特别是在开展一些互动式新闻报道时，应予以充分注意，注意导向的正确。
在实际工作中，我们看到，有的报刊台的记者，在这方面的意识不强。为了使在地方立法中的一些分歧意见能够在更大的范围内交流和辩论，让常委会成员了解各方面声音，目前，报刊、广播、互联网和电视等创新报道方式，往往对某项法规草案进行广泛的报道和宣传，公民可以发表各种声音，这样做，把公民的讨论与人大及其常委会的讨论结合起来，新闻媒体的社会功效和记者的贡献，功不可没。但是，个别媒体有时把握不准，把该法规草案的具体条文与其上位法的条文对立起来，不自觉地形成“地方人大审议地方法规草案，却审议国家法律条文”的误区，本为宣传法治，却在不熟悉地方立法的宗旨和意图时，无意中客观上损害了法律的权威和尊严。比如，我国《献血法》第2条规定“国家实行无偿献血制度”，“提倡十八周岁至五十五周岁的健康公民自愿献血”，而某地在制订实施细则的时候，为了“避免血荒”，有关条文中出现了“义务献血”的提法。“自愿”与“义务”在法律术语中有很大的，甚至是根本的区别，当地的一些媒体在报道这个实施细则草案时，不明究里，只知其然不知其所以然地加以宣传，造成了一定的被动。因为这个提法突破了法律的规定，与国家法律确立的无偿献血的规定相抵触了。如果沿着这样的导向，国家法律的贯彻实施就会受到损害。
当前，无论是国家立法，还是地方立法，都在强调民主立法的原则，对人民群众和社会各界的意见都十分重视，建立起听证、公开征求意见、公民旁听等制度；同时，人民群众的立法参与意识开始增强，参与水平逐步提高，特别是对那些与自己切身利益密切相关的立法活动更加关心。要加强公民与立法机构的沟通，创造更加方便的方式，使得公民和社会各界表达自己对立法的意愿和要求，那么，充分发挥大众传媒和 网络 技术的作用，就是一个重要的渠道。而媒体要拥有更多的收视率和阅读量，对那些与民生息息相关的立法活动，尤其是发生在受众身边的地方立法活动，就应该给以更多的关注，倾注更多的热情。
对地方立法活动中应注意的问题，只要从观念到特定术语都做到心中有数，就能全面、生动地报道地方人大立法审议过程，组织受众对立法中的热点、焦点问题进行讨论、辩论，进一步激发公民对立法的关注和热情，满足他们真正参与到立法之中来的愿望。有了人民群众广泛积极的参与，真正意义上的立法民主方能形成。这既是大众传媒对推进我国民主法治应尽的义务和应做的贡献，也是大众传媒在关注民生中进一步吸引受众、做足主流新闻的实现途径。
关键词 媒体宣传报道 地方立法
abstractthe paper analyzes the several problems of the local legislation in the media reporting.
key words media reporting local legislation
近年来，我国加快了立法步伐，一系列关系到广大人民群众利益的 法律 法规相继出台，可以说是开启了民生立法的新时代，体现了新的时代特色。作为“时代风向的了望者”，新闻媒体对我国各级立法机构的活动十分关注，并不断创新报道方式。这是一种很好的互动现象，一方面，为宣传作为我国根本 政治 制度的人民代表大会制度及其立法活动，提供了更为广阔、更为丰富多彩的平台，另一方面，又及时地多层次多侧面反映了民意，为立法机构更好地做好立法工作，起到了推动作用。
人们注意到，近年来，无论是全国人大、国务院，还是地方立法机构，已经通过或者正在制定的法律法规条例，在很大范围内直接关系到民生问题，尤其是加大对人民群众权益维护、住房拆迁、医疗健康等方面的立法力度。可以说，民生问题成为我国立法的一个主旋律。其中，地方性法规的制订和实施，因其更具地域性，尤受当地群众的关注。四川省在过去的五年，地方立法成绩显著，共审议通过地方性法规30件，件件关系到民生，修改法规56件、废止法规10件，批准成都市制定、修改和废止法规38件，批准民族自治地方制定、修改和废止自治条例、单行条例21件（参见四川日报2008年1月16日）。就地方媒体而言，因为切合其地域化、接近性的属性，对地方立法活动的关注， 自然 在情理之中。
按照我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以制订地方性法规。作为人们的行为规范，法律条文的表述本身是十分严谨的，其制订的过程也是严谨而必须依循严格的法律程序。当前，新闻界对地方立法活动十分关注，取得很好的成绩，但由于一些新闻从业人员对我国立法的情况不是十分熟悉，报道中有时会出现一些偏差，甚至混淆一些程序，误用一些术语，故而，有必要对宣传报道立法活动应注意的主要问题进行阐述。
一、新闻媒体应着力关注哪些种类的地方立法活动 ？
地方人大的立法权是宪法赋予的权力，从现实实践来看，地方人大制订的地方性法规主要有三类，这些，应纳入新闻媒体关注的视野。
一是根据国家法律规定，地方人大可以制订实施细则和办法。国家在制订有关法律时，一般都要明确授权地方立法机构根据本行政区域的实际情况，制订实施细则和办法，使国家颁布的法律更加具体 、明确，有针对性地解决特殊情况。
二是根据全国人大及其常委会的授权，制订地方性法规。此类授权立法的内容，一般属于中央立法的事项 ，但由于受调整的社会关系只涉及全国部分地区的特殊情况，国家故将这部分立法权授予了地方来行使。1984年7月，六届全国人大常委会第六次会议通过的《全国人大常务委员会关于刑事案件办案期限的补充规定》第二款规定：“可以延长办案期限的十分不便的边远地区，由省 、自治区人民代表大会常务委员会确定。”
三是根据宪法 、法律、行政法规的有关原则 、精神，结合本行政区域和实际需要而进行地方立法。这种做法，实际上就是地方立法先行一步。
以上三种国家宪法法律明确的授权，使得地方人大的这三类立法活动，作为一种新闻素材，在当地乃至全国媒体眼中更具接近性。人们记忆犹新，十几年前北京市人大在全国率先立法，禁止城区燃放烟花爆竹，成为当年春节前牵动亿万受众眼球的热点新闻。作为《物权法》颁布后的首个城市物业管理办法，从2007年下半年起，成都市酝酿出台小区物业管理的办法，因其涉及到小区住户、楼盘开发商、小区管理者等方面的利益，自然是极好的新闻题材，各媒体尤其是《华西都市报》《天府早报》等都市类报纸不吝版面，进行大量的新闻策划和互动性报道，最后，2008年1月，成都市人大常委会颁发了《物业管理条例》，其中设立完善新建住宅交付制度、 屋顶绿地归属 、限禁住房改商业用途 、停车位的管理等，都是民生立法的极好体现，也是民生新闻关注的新热点。
二、地方立法中的地方特色应成为新闻媒体关注的重点
新闻的生命在于新，在于独家性。由于国家法度的统一和立法活动的规范严谨，使得跑人大新闻的记者，常因感到无新闻的鲜活性和独特性而苦恼。实际上，地方立法中的地方特色往往是一座富矿，其中蕴含着许多独家新闻。
根据我国《立法法》第65条，地方性法规可以就地方性事务作出规定，这类立法可以成为自主性立法；除国家专属立法权的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规，这类立法可成为先行性立法。在这两类立法领域，由于国家尚未制定法律或者行政性法规，地方立法的必要性就更加突出，与实施性立法相比，立法的空间就更加大一些，特色性就更加多一些。正由于它的地方特色更多，作为新闻素材，就有可能具备独家性，因为自主性立法、先行性立法的针对性更强，更能切合地方实际，地方特色更强。
比如，近年来江苏省人大先后制订的太湖水污染防治条例、关于在苏锡常（苏州无锡常州）限期禁止开采地下水的决定，都在后来太湖水域爆发蓝藻事件时，显示了立法的前瞻性，关于这些立法及其法律实施和监督的新闻，因此就更具独家性。与此类似的，还有云南省和昆明市人大对保护滇池生态平衡的立法活动，其新闻报道价值也是独家的。为配合昆明世博会的举办，云南省人大常委会制订的《园艺植物新品种注册保护条例》，被国外多家媒体报道，影响很大，保障了70多个国家、地区和国际组织参展与植物新品种的引进和交流，保证了世博会的顺利举办。在四川，对阆中古城整体保护、对大熊猫独特物种及其生态环境保护的立法，也是深具四川特色，对其立法活动以及法规条例实施过程中的监督，如果进行独特的新闻策划并进行新闻报道方式的创新，那么，新闻的独家价值不言而喻。就文学作品而言，越是民族的就越是世界的；就新闻作品而言，越是具有地方特色的、独家的，则更具有广泛性的意义，更具生命力。
我国已经颁布《立法法》，地方立法活动必须遵守立法权限规定，与上位法保持一致，与相关的同位法相衔接。地方立法的一个原则是法制统一原则，地方性的法规不得与宪法、 法律 和国家行政法规相抵触，省会市和较大市制订的地方性法规不得与省、自治区的地方性法规相抵触，并报省自治区人大常委会批准后方能生效。这些基本的原则，作为跑地方人大新闻的记者应该有所了解，特别是在开展一些互动式新闻报道时，应予以充分注意，注意导向的正确。
在实际工作中，我们看到，有的报刊台的记者，在这方面的意识不强。为了使在地方立法中的一些分歧意见能够在更大的范围内交流和辩论，让常委会成员了解各方面声音，目前，报刊、广播、互联网和电视等创新报道方式，往往对某项法规草案进行广泛的报道和宣传，公民可以发表各种声音，这样做，把公民的讨论与人大及其常委会的讨论结合起来，新闻媒体的社会功效和记者的贡献，功不可没。但是，个别媒体有时把握不准，把该法规草案的具体条文与其上位法的条文对立起来，不自觉地形成“地方人大审议地方法规草案，却审议国家法律条文”的误区，本为宣传法治，却在不熟悉地方立法的宗旨和意图时，无意中客观上损害了法律的权威和尊严。比如，我国《献血法》第2条规定“国家实行无偿献血制度”，“提倡十八周岁至五十五周岁的健康公民自愿献血”，而某地在制订实施细则的时候，为了“避免血荒”，有关条文中出现了“义务献血”的提法。“自愿”与“义务”在法律术语中有很大的，甚至是根本的区别，当地的一些媒体在报道这个实施细则草案时，不明究里，只知其然不知其所以然地加以宣传，造成了一定的被动。因为这个提法突破了法律的规定，与国家法律确立的无偿献血的规定相抵触了。如果沿着这样的导向，国家法律的贯彻实施就会受到损害。
当前，无论是国家立法，还是地方立法，都在强调民主立法的原则，对人民群众和社会各界的意见都十分重视，建立起听证、公开征求意见、公民旁听等制度；同时，人民群众的立法参与意识开始增强，参与水平逐步提高，特别是对那些与自己切身利益密切相关的立法活动更加关心。要加强公民与立法机构的沟通，创造更加方便的方式，使得公民和社会各界表达自己对立法的意愿和要求，那么，充分发挥大众传媒和 网络 技术的作用，就是一个重要的渠道。而媒体要拥有更多的收视率和阅读量，对那些与民生息息相关的立法活动，尤其是发生在受众身边的地方立法活动，就应该给以更多的关注，倾注更多的热情。
对地方立法活动中应注意的问题，只要从观念到特定术语都做到心中有数，就能全面、生动地报道地方人大立法审议过程，组织受众对立法中的热点、焦点问题进行讨论、辩论，进一步激发公民对立法的关注和热情，满足他们真正参与到立法之中来的愿望。有了人民群众广泛积极的参与，真正意义上的立法民主方能形成。这既是大众传媒对推进我国民主法治应尽的义务和应做的贡献，也是大众传媒在关注民生中进一步吸引受众、做足主流新闻的实现途径。