规制融合的美国模式的构建和启示作用

　作者简介：肖赞军，湖南师范大学新闻与传播学院教授，上海大学影视艺术技术学院博士生导师，经济学博士（湖南 长沙 410081）
　　媒介融合开启了传媒业、电信业发展的新纪元，电信业、广播电视业、出版业等几大产业（后文简称几大产业）相互渗透，产业边界全面消解，它们相互交融而形成一个被称为“大媒体产业”的全新产业体系。在产业分立时代，基于其时的产业架构、市场结构，几大产业曾形成了大相径庭的纵向规制体系，规制缘由、规制目标、规制重心各不相同，但在媒介融合下，几大产业原有的产业架构、市场结构被彻底颠覆，传统的分业规制模式面临根本性挑战。世界各国竞相在几大产业推进规制融合，在20世纪80年代的放松规制浪潮之后，几大产业的规制问题再次成为焦点。美国最先在电信业、广播电视业拉开规制融合的帷幕，其实践一直是世界的风向标。美国规制融合模式有何特色？其基本逻辑何在？中国三网融合试点正转向全面推进，且新的融合性规制机构——国家新闻出版广电总局酝酿多时已正式成立，应对融合的规制变革正处在重要关口，美国规制融合经验有何启示？
　　一、美国规制融合实践的基本历程
　　美国是媒介融合这一产业革命的发祥地，最先从规制上进行回应，1996年2月即颁布具有里程碑意义的新电信法案，在世界吹响规制融合的号角。《1996年电信法》第一次对《1934年通信法》进行了全面修订，被认为是“对美国开辟未来的极为革命的法律”①，它从两个方面奠定了规制融合的基本政策框架：一是解除了电信业与有线电视业之间的交叉准入禁令，电信公司可提供有线电视服务，有线电视公司也可提供电话服务，两者允许互持股份；二是将通信服务区分为信息服务（information service）、电信服务（telecommunications service），对信息服务免于规制（或轻度规制），对电信服务严格规制。允许交叉进入，意味着美国有线电视业、电信业不再存在规制边界（由规制设定的产业边界）；而设置信息服务类别，所有的融合性业务，不管基于何种技术平台，均被纳入其中，可免于不一致规制。此外，《1996年电信法》还允许市话公司和长话公司相互进入（1982年美国电话电报公司〈AT&T〉被肢解，美国电信市场长话、市话分离），美国电信业内因规制而形成的市场樊篱也被拆除。
　　在《1996年电信法》颁布之前，克林顿政府曾对通信法提出了一种备受瞩目的修订思路。即在通信法中专辟第七章（Title Ⅶ），对宽带服务及使用宽带设施的其他服务施加统一规制，所有“双向、宽带、交互、交换、数字传输服务”②都被纳入这一章的规制范畴，无论其使用何种技术平台，而不使用属于第七章的宽带设施的服务，仍归属第二章（Title Ⅰ）有线电话规制、第六章（Title Ⅵ）有线电视规制。但是，这一主张遭受了美国有线电视运营商、电信运营商及各州公共事业委员会（PUC）的一致反对而未果。尽管如此，在如何应对融合上，克林顿政府提案中将宽带服务与电信服务、有线电视服务分别规制的基本思想，在《1996年电信法》中还是得到了一定的体现，宽带服务大多被认定为信息服务，与电信服务、有线电视服务最终区别开来。当然，《1996年电信法》与克林顿政府提案存在根本区别，前者是将宽带服务归入信息服务免加规制，而后者设想的第七章则对宽带设施提出了三个基本要求③：开放接入、互联互通、普遍服务。
　　《1996年电信法》是美国进行规制融合的根本大法，但并非具体细则。一项业务是否属于信息服务，时常饱受争议。因此，联邦通信委员会（FCC）出台了许多规则（这些规制若受到质疑需经法院裁决），其中重要的规则主要包括：第一，2002年联邦通信委员会发布《宣言性裁决》，将基于有线电视平台的宽带接入业务认定为信息服务（该裁决曾引起许多质疑，2005年8月美国最高法院进行了终裁，认定联邦通信委员会的裁决合法）。第二，2004年2月与4月联邦通信委员会对互联网电话（VoIP）争议进行了两次裁定，将电脑到电脑（PC to PC）互联网电话界定为信息服务，而将与公共交换电话网（PSTN）互联的互联网电话归入电信服务，并于2005年6月与9月先后出台规则，规定后者的提供商必须提供紧急呼叫服务（E911）和执法监听服务（CELEA）。第三，在交互式网络电视（IPTV）上，2006年12月联邦通信委员会出台规第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临则，禁止本地特许机构不合理拒绝竞争性视频特许的申请（主要指电信公司的视频业务申请）；之后又进一步规定，电信运营商基于全光纤网络的交互式网络电视按数据业务管制，电信运营商勿需挨家申请“本地特许”。
　　从《1996年电信法》开始，美国一直致力于在融合环境下重新定义普遍服务的内容。《1996年电信法》将普遍服务确定为国家通信系统的基石，普遍服务不再仅限于传统的电话服务，而被扩展到先进电信服务（advanced services），普遍服务的范围由联邦通信委员会（FCC）根据电信和信息技术及业务的发展定期制定，具有动态性。1997年联邦通信委员会依据新电信法颁布普遍服务法令，电信普遍服务范围扩展到信息服务。2005年美国开始讨论修改电信法，将宽带互联网接入业务纳入普遍服务目标（其间美国参议院戈登·史密斯、康拉德·伯恩斯先后提出《21世纪普遍服务法案》、《2006年互联网和普遍服务法案》）。经过长时期准备和充分酝酿，2011年10月，美国联邦通信委员会通过反复讨论修改的普遍服务基金和运营商间补偿制度改革方案，正式将电信普遍服务的重点转向宽带互联网，设立“连接美国基金”（CAF，Connect America Fund），取代原“高成本地区基金”（high-cost support fund），同时在其下建立专门的“移动基金”（Mobility Fund），以加速推进移动宽带服务的普及。
回顾美国规制融合实践的基本历程，可以发现，美国推进规制融合的基本思路主要体现在三个方面：一是如何在有线电视业与电信业之间实现公平进入；二是如何对融合性业务实施规制；三是如何在交互融合的产业体系下实行原特定产业的某些规制理念（如普遍服务）。美国的规制融合实践在世界起步最早，至今虽仍远未成熟，但经过近20年的实践，现已形成了一种极具有代 表性的规制融合模式。
　　二、美国规制融合模式的主要特色
　　美国在《1934年通信法》中建立起了独具特色的分类规制体系。该法定义了电信服务、无线通信服务（mobile radio service）、广播电视服务（broadcasting service）、有线电视服务（cable service）等基本的服务类别，每一服务类别的规制内容、规制程度各不相同。对特定业务如何实施规制，先必须将其归入一定的服务类别。在规制融合实践中，美国继承了分类规制的基本传统，在分类规制体系下为电信业、广播电视业构建起统一的规制框架，从横向分层组织规制。美国的分类规制在传统规制时期独具一格，承袭这一传统的规制融合模式亦可谓独步天下。
　　1. 承袭分类规制实现融合规制
　　从在电信业、广播电视业实施全面规制开始，美国就将其纳入到一个统一的法律框架内，由统一的规制机构联邦通信委员会实施规制。在目前几大产业规制融合的探讨中，这一点一直为人所津津乐道。其实，这并不表明，美国其时就已对这些产业进行融合规制。在美国传统规制中，每一服务类别严格对应于相应的行业，不同服务的类别，规制内容千差万别，并且对应不同类别的服务规制，联邦通信委员会分别建立了相应的分支机构。虽有统一的法律框架，统一的规制机构，但实质是通过分类规制实施分业规制。
　　虽然如此，美国的规制融合实践，最终还是在分类规制体系下为电信业、广播电视业搭建起了统一规制框架。这是美国规制融合模式最具特色之处。在传统规制时期，美国通信法所定义的电信服务、无线通信服务、有线电视服务等基本服务类别，分别代表相应的行业，两两之间不存在任何交集，从而也无多少关联。而在《1996年电信法》中，美国在沿用这些传统服务类别定义相应行业之外，新增的信息服务类别不再与特定的传统产业范畴相对应，任何技术平台所提供的非传统业务，均可能纳入这一服务类别，尽管各服务类别之间也不应存在交集（否则通信法无法实行），相互之间不应发生关联，但实际上，如按传统规制逻辑，纳入信息服务的业务，本应按其技术平台被归入相应的传统服务类别，信息服务类别实质上充当了传统服务类别之间的桥梁。这就意味着，通过信息服务类别，美国真正将电信业、广播电视业纳入一个统一的规制框架。此外，美国《1996年电信法》允许电信业、有线电视业相互进入，其所定义的传统服务类别，也已不再具有之前所代表的严格的分业规制意涵。
　　传统分业规制在媒介融合下所遭遇的致命挑战，是不同技术平台提供的相同或类似业务将遭受不一致规制，应对这一挑战是在几大产业实施融合规制的首要任务。美国实现一致性规制的基本特色主要体现在两个方面：一方面是将各种新兴的融合性业务集中归入信息服务，对它们不施加规制，或者仅轻度规制，以使这样的业务不至于按技术平台落入传统服务类别而引致规制不一致；另一方面是如果新业务归入信息服务免于规制后，与类似的受规制的传统业务之间产生了规制不一致，则主要考虑如何放松传统业务的规制④，而不是为消除规制不一致而将传统服务的规制“强”加于新业务之上。
　　在媒介融合下，虽应对具有类似经济特征的业务实现一致性规制，但从分业规制转向融合规制的过程中，又可能仍需对几大产业区别对待，而暂时对其间的某些类似业务在规制程度上体现一定差异。主要有两个方面的原因：一是媒介融合之初，为促进公平竞争对市场地位悬殊的运营商推行不对称规制；二是媒介融合是第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临一个循序渐进的过程，部分传统业务将在长时期内一直具有相当的市场份额，基于不同平台的类似业务可能处于不同的细分市场。美国分类规制体系在规制融合中的最大意义就是实现这一规制诉求，其服务类别，不仅在电信业、有线电视业之间实现了不对称规制；而且也对媒介融合过程中的不同细分市场施加了不同程度的规制。
　　如何在几大产业实施融合规制，对类似业务既实现一致性规制，又在需要时令其规制程度有所差异，美国与欧盟的实践形成了鲜明对比。欧盟规制融合最为引人注目之处，是重新搭建融合性的规制框架，从横向分层组织规制，先在各层级（网络、内容、服务等）分别实施统一规制（一致性规制），之后再在一定层级实行分类规制（这里对“类”的定义与美国对“类”的定义截然不同）。如在内容层级，将视听媒体服务纳入统一的规制体系后，再分成线性服务、非线性服务，对一些业务实现不同程度的规制。而美国则是承袭传统分类规制体系，在分业规制形式下实现融合规制，其分类规制体系所定义的服务类别，从一开始即体现了某些业务间所受规制程度的差异，类似业务的一致性规制主要通过新增的信息服务类别而实现。
　　2. 秉承分类规制实现分层规制
　　美国在电信业、广播电视业的传统规制通过服务分类组织规制。《1934年通信法》定义了多种基本服务类别，每一章节对一定服务类别专加规制。其时一种服务类别代表一个纵向一体化的产业，一定服务类别的规制，名为对“服务”施加规制，但实为对提供服务的网络技术平台实施规制。这样的组织规制方式，实质是遵循纵向一体的产业架构，从纵向组织规制，因此被形象的比喻为“竖井”模式（Silo Model），一种服务类别被视为一个“竖井”。
　　按组织规制的上述逻辑，当有新产业问世，对其施加规制的方法是在通信法中定义一种新服务类别，专辟一章加以规制，可以说是在“竖井”之外再添一新“竖井”。有线电视业新问世时就是被这样处理的，美国在通信法中定义了有线电视服务，通过第六章实施规制。后来克林顿政府提议的“第七章”也希望对宽带服务按这一逻辑组织规制。
在规制组织上，美国规制融合模式的主要特色在于：一方面秉承了通过服务分类组织规制的传统，但另一方面又悄然颠覆了传统规制从纵向组织规制的范式。对传统业务之外的新兴业务，《1996年电信法》似乎视之为一个产业，而对应定义了信息服务类别，但其实这并未沿袭组织规制的传统逻辑。既然各种不同形式的融合性业务，一旦被认定为信息服务，均可免于规制，而无论其技术平台是否遭受规制，受何种形式的规制，这就意味着，一种业 务如何实施规制，不再完全由其技术平台决定，服务规制与网络规制已经分离开来。信息服务类别已不代表特定的纵向一体化产业，再非“竖井”之外的新“竖井”。通过信息服务类别，美国已开始从横向分层组织规制，在组织规制的范式上对媒介融合下的新产业架构进行了回应。美国在规制融合中的组织规制方式，与其传统规制中的组织规制方式可谓形似而神不似，这一点是美国规制融合模式的引人瞩目之处。
　　其实，《1996年电信法》中的分层规制范式，主要继承了之前第二次计算机调查在电信业所采用的增值业务/基础业务两分法的理念。此次调查认为，基础业务潜存于增值业务之下，而增值业务则“骑”（rides）在基础业务之上⑤，故而基础业务被严格规制，增值业务可免于规制。不少研究者（Robert Cannon、Douglas Sicker、Kevin Werbach）因此认为，第二次计算机调查分离了基础传输网络与其所提供的业务，实则已采用初步的横向分层规制理念。⑥之前第一次计算机调查希望在电信业务、数据通信业务之间划一条清晰的不变的分界线，是典型的纵向分业规制逻辑，但最终失败。美国转而在电信业中通过增值业务/基础业务两分法，进行了横向分层规制的初步实践，在分类规制框架下，这种尝试在不经意间开创了一种影响深远的新规制范式。
　　当然，第二次计算机调查分离增值业务与基础业务的方法，对分层规制的最初实践尚是局部的，仅仅限于电信业。《1996年电信法》区分信息服务与电信服务，美国在电信业、广播电视业组织规制的范式才真正全面发生质的变化，开始对两大产业从横向分层组织规制。从以后的实践来看，信息服务常被视为一个“百宝箱”，任何融合性业务，无论其基于何种技术平台，都被纳入其中，进而服务、网络实现分离规制。
　　虽最早在局部进行分层规制实验，可在后来的规制融合实践中，美国的分层规制是极不彻底的。在世界规制融合实践中，欧盟的分层规制模式引人夺目，其在搭建起电子通信规制框架、出台《视听媒体服务指令》后，将网络规制与内容规制完全分离开来，从横向组织规制，分层设计规则。但美国的《1996年电信法》，第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临依旧保留了不同服务、不同技术平台之间存在已久的纵向法律区隔，仍然假设不同的服务使用不同技术，经由不同网络传输，而并未“全面体现融合的宽带世界（不同的网络设施能在互联网平台上传输类似的服务）”⑦。诚如约翰·中畑（John Nakahata）所言，对于协调各种信息平台规制的多样性的通信法改革，《1996年电信法》还仅是一个开始。⑧受欧盟分层规制实践的影响，美国微波通信公司（MCI）曾提出一个提案，建议美国实施更为彻底的分层规制，从物理网络层、内容层、应用层、逻辑层等层级分层组织规制，但这一提案饱受批评而未获采纳。
　　研究者们一度将互联网的诞生主要归功于增值业务/基础业务两分法。但当几大产业基于互联网进一步走向融合后，沿袭分类规制的传统，美国的规制变革在分层规制的实践上仅迈出了较小的步伐。
　　三、美国规制融合模式的基本逻辑
　　解读美国规制融合模式，必须深入理解其背后基本的政策逻辑。这一点必须回答彼此关联的三个问题：美国在规制融合实践中奉行什么样的规制哲学？其规制融合政策的基本目的何在？美国为什么形成了这样的规制融合模式？
　　美国是极度崇尚市场自由的国家。即使是在电信业、广播电视业施加全面规制之际，其别具一格的规制模式就已折射出这样的取向。其时美国并未实施颇为盛行的国有化模式，走上公营垄断之路，而是推行特许模式，通过市场准入特许获取微观经济干预的权力，对特许的私营垄断（包括寡头垄断）施加严格规制。这种“胡萝卜加大棒”式的规制模式，最终保留了一定的市场形式及相应的市场要素，完全的市场虽不复存在，但并非如国有化模式对市场进行全面替代。特别是在广播电视业，这一模式更是在无线广播电视业内，及其与有线电视业之间推进了相当程度的竞争。因国有化部门的内部竞争难以获得，旨在引入竞争的放松规制与私有化之间存在天然的互补性⑨，特许模式令美国在日后推进竞争的规制变革中占尽先机。
　　不仅如此，在产业分立时代，美国一直不遗余力地反垄断，不失时机地引入市场竞争。1949年，依据《1934年通信法》在电信业施加全面规制后不久，美国司法部就迫不及待地对美国电话电报公司提起反托拉斯第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临诉讼，剑指美国电话电报公司与由其控股的西部电子公司合谋垄断电话机及相关设备市场，此次诉讼虽无功而返，但之后法院对可否使用消除杂音的助讲器的判决（Hush-A-Phone Corp. v. United States）、联邦通信委员会对可否使用无线装置卡特风（Cartfone）的裁定，开始打破美国电话电报公司对用户设备的垄断。1974年美国司法部再次对美国电话电报公司提起反托拉斯诉讼，又一次剑指通信设备的垄断，同时也指向长途电话市场的垄断。最终形成的“1982年协议”，致使美国电话电报公司被肢解，美国在长途电话市场引入了竞争。而此前于1980年提出的第二次计算机调查报告，决定完全放开对用户设备的规制，伴随美国电话电报公司的解体，用户设备最终也成为一个竞争市场。第二次计算机调查旨在在电信业全面促进竞争，美国颇具创见地区分了增值服务和基础服务，增值服务被视为竞争性业务而免受规制。之后第三次计算机调查为促进增值服务市场的竞争要求居于垄断地位的电信公司开放网络结构。此外，在广播电视业，美国为了促进内容市场的竞争，一度严格限制寡头垄断的广播电视网对节目的所有权。

本文选自《湖南师范大学社会科学学报》2014年第3期,版权归原作者和期刊所有。