内涵、主体与范围：梳厘中国协商民主的理论与

　作者简介：陈怀平，长安大学政治与行政学院副教授，博士（陕西 西安 710064）
　　在西方，“协商民主”是基于对“聚合民主”的弊端考量和批判而提出的一种理想民主模式，它有利于在利益多元化和文化多样化的社会现实中寻求“共善”，协调社会普遍存在的利益矛盾与冲突，增强政治权力和决策的合法性基础。在中国，由于缺乏必要的民主传统和文化，加之又处于西方民主话语霸权的时代下，民主政治实践不仅面临着巨大压力，而且民主政治研究也存在种种困惑。广大政治学学者既渴望中国特色社会主义民主道路能摆脱西方民主化的影响，又希望能挖掘和论证其与西方民主理论的关联性，以增强中国特色社会主义民主模式在世界范围内的认同与支持。协商民主理论的引进并迅速成为我国民主理论研究“显学”的现实境况，已充分彰显了政治学研究的民主理论渴求。特别是党的十八大报告首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”{1}后，协商民主理论研究再次掀起高潮，必将进一步为中国特色社会主义协商民主的实践发展提供理论支撑。在一定意义上讲，“协商民主”理论研究始于西方，实践展开则始于中国。为了增强中国协商民主理论与实践的世界认同感，我们必须以西方协商民主理论为研究基础，结合中国民主政治实践模式，探寻中西方协商民主之间的理论与实践契合点，在此基础上，立足中国国情和民族文化，批判吸收西方协商民主理论的合理之处，构建具有“中国特色”的本土化协商民主理论，这不仅有利于中国政治理论的全球性沟通交流，增强中国政治理论的世界话语权，而且有利于推进中国协商民主的实践展开。
　　一
　　在西方，对协商民主的界定主要有三种范式，即一种决策体制和决策形式、一种治理形式、一种民主政治组织。不管其内含差异有多大，但按照“最大公约数原则”，协商民主支持者认为必须具备如下要素：（1）会议必须是公开的，（2）公民的反应和决定必须是集体的，（3）公民必须有平等的机会参与，（4）决定由辩论产生而不是靠强权，（5）公民必须拥有充分的信息，（6）所有可选方案必须考虑全面，（7）协商必须要有相关配套制度支撑，（8）辩论必须围绕公共利益而不是私利展开。{2}其中，前四点是基本程序原则，只有具备这四点才能称得上是“协商”。“说理（reason-giving）”、“集体（collectively）”、“共善（common good）”和“公民（citizens）”构成了协商民主的核心词汇。在一定意义上讲，协商民主是一种政治理想，是为了破解“聚合民主”因“多数原则”而对少数民意的强奸、“代议制民主”因“精英主义”而对大众利益的忽视等困境提出的，协商民主强调以公民偏好的改变而不是通过排序去整合做决策，强调公民的直接参与和主体地位的平等。
　　如何理解和翻译“Deliberative Democracy”是我们准确把握其内涵的关键。目前国内（包括台湾地区）学者将其主要翻译为“协商民主”或“审议民主”。为了与中国政治协商实践和传统文化相结合，让大众更容易理解和接受，“协商民主”的提法更为广泛地在国内大陆地区流行。但这样的翻译忽略了“deliberation”的“慎思（consideration）”{3}之意，且将“Deliberative Democracy”所坚决抛弃的“讨价还价”和“相互妥协”的行为价值包含其中。值得强调的是，协商民主一致意见的取得，是基于自愿信服对方“说理”基础上的偏好转化，不是迫于竞争压力的被动妥协与“让步”{4}。为此，笔者认为，将其翻译为“审议民主”更为合适，因为它表征了“审慎的讨论”之意，内涵了“协商民主的首要（也是最重要的）特征，即‘说理（reason-giving）’”{5}。
　　中国特色社会主义政治民主本质上是区别于西方平面民主的立体民主实践模式。在民主权力关系中，立法、行政和司法权的三维互动，凸显了人民权力的至高性；民主框架设计中，党的领导、人民当家作主和依法治国的三维统一，凸显了党的角色的主导性和人民地位的至高性；民主运行机制中，人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度的四维逻辑，凸显了人民代表大会制度的根本性。同时，在马克思主义经典作家的阶级观、政党观和领袖观的指导下，人民型政治实践的自组织化与中国共产党先进性的历史契合，生成了中国立体民主政治的核心性特征，即“无产阶级政党以其自身所积累的政治优势，在多元主体政治互动过程中，不断内聚成民主社会主义政治体系的结构核心”{6}。为此，中国特色社会主义协商民主是在中国共产党领导下和社会主义民主制度框架内，政治主体按照自由、平等、理性和责任的原则，以人民性和公民性的统一为要求，通过平等协商的方式表达利益诉求和对国家社会发展的公共利益进行政治互动的民主形式。其中，中国共产党的领导是前提，确保中国共产党的领导地位，并与其他政党和政治组织平等协商是推进协商民主的基础；人民权力至高无上是原则，实现人民代表大会权力的至高无上性，并与行政、司法主体平等协商是推进协商民主的重点；协商主体间纵向关系与横向关系的交叉与统一是基本特征，优化主体关系是推进协商民主的关键。
　　协商民主作为中国特色社会主义民主实践的重要形式，协商主体主要由机关主体、职务代表、专家和公民四个层次构成，体现了主体构成广泛性、多层性与代表性的有机统一。协商内容包括“社会经济发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”，凸显了“民族梦”与“个人梦”的有机统一。协商过程既有“广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”的宏观价值理念，又有“推进政治协商、民主监督、参政议政”的中观制度建设，还有“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”的微观实施路径，展现了协商民主运行机制的系统性与科学性的统一。
　协商民主作为对竞争民主弊端的扬 弃而生成的新型民主理想和实践模式，与竞争民主之间并不是完全相互对立或相互取代的关系。有学者提出，“竞争民主”是“政道民主”，是以权力的合法性来源为中心展开的民主实践模式，而“协商民主”则主要是“治道民主”，是在不考虑权力合法性基础上的政治治理运行方式，因此，政道民主具有根源性意义，是治道民主的前提和基础。{7}在协商民主实践运行中，正如林·M·桑德斯（Lynn s）所言，由于“语言文化的差异、自私的心理和各种不平等的现状”{8}，在很多时候难以通过讨论和偏好改变而达成一致，这时“竞争民主”就必须发挥其决策优势，以利益偏好的排序作出选择。诚然，最终的决策会考虑协商过程中提出的不同意见而进行完善。在西方，协商民主对竞争民主的批判，仅属于两种不同价值导向的民主模式在规范层面的争论，“各种民主制度的设计都有一定的优势所在，但仍然需要增加一些协商成分以使政体更具复合性”{9}。客观地讲，协商民主的比较优势不足以全面否定乃至取代竞争民主，至少目前在竞争民主占主导的现实下，只是一种纠正和弥补作用。正如沃尔泽（Michael Wa1Zer）所言，“公共协商虽然应该享有一席之地，但它无法享有独立的地位，而只能依附于现有的民主体制的活动或过程而存在”{10}。在中国特色社会主义民主政治实践中，竞争民主依然有其丰富的存在形态和广泛的存在空间，国家领导人和人民代表依然通过票决民主产生；中央和地方重大决策的出台，依然要在各级代表大会中投票通过。同时，“民主集中制”和“少数服从多数”的民主实践原则，在一定程度上体现了“聚合民主”的价值品格。由于中国特色社会主义的制度和体制优势，决定了广大人民在根本利益上的一致性，因此，在竞争民主实践中不可能产生西方式竞争的激烈矛盾和冲突。
　　中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为中国特色社会主义协商民主理论的典型实践形态，在一定程度上与西方协商民主的政治理想存在相同之处，如都强调讨论、说理、责任和共善，同时也存在一定的差异：政治协商制度是中国共产党在处理党际关系过程中的一种政治安排，属于经验层面的制度设计；而西方协商民主则更多地表现为一种政治理想（Political Ideal），一种用于纠正“聚合民主”和“代议制民主”缺陷的标准，属于价值层面的政治追求。值得强调的是，中国人民政治协商会议在政治实践中被翻译为“Chinese People’s Political Consultative Conference”，凸显了民主党派“咨询”的角色，即“民主监督、参政议政”的功能定位，这表面上与西方协商民主所要求的“平等、自由地讨论”的价值原则明显相异，但其“肝胆相照，荣辱与共”的关系定位，则充分体现了中国共产党与民主党派之间的平等合作关系，这种真正意义上的平等与合作，不仅保证了中国共产党的领导地位，而且促进了党际关系的和谐发展，实现了党际协商主体间关系的内在统一，凸显了中国协商民主实践的制度优势和中国特色。
　　二
　　“谁来协商？”这是协商民主实践运行的主体性问题，也是协商民主理论研究必须阐释的基本命题。西方协商民主理论认为，受政策影响的所有人都应该和可以参与协商会议，强调的是“普通民众（ordinary people）{11}”的直接参与，只有这样才能保证偏好的真实表达，才能在偏好转换中体现真实意志，这是实现平等和自由的关键。而那些“‘标榜代表人民（identified as ‘the people’）’的公民代表或公共组织往往认为其他代表或组织‘不是人民的（not the people）’，并且只在乎自身的利益和偏好，打着‘我即人民（people like me）’的旗号参与协商和做出决定”{12}，这不仅不利于协商结果一致性的达成，也往往致使公民利益不被真正代表和表达。但根据协商民主实践的广泛性和层次性特征，以及当前政治实践的基本现实和时代趋势，笔者认为，协商民主的主体可分为三个层次：第一个层次就是在公共民生领域和基层民主实践中，与决策制定具有直接利益相关性的公民（citizens），这是体现“公众性”和打破“精英主义”政治的关键，也是对古典民主实践和理论的直接回应；第二个层次主要是在代议制民主国家的国家制度设计层面，针对部分现代政治国家地域广阔、人数众多的现实境况，由公民按照自身的利益诉求，按照“委托—代理”原则而产生的公共组织或公民代表（group representative或civic representative）；第三个层次是基于政治全球化的时代趋势，协商民主必然成为处理国家间矛盾和全球性公共问题的主要路径，这一过程中，民族国家（nations）必然成为协商民主实践的重要主体。
　　根据协商民主的价值诉求，协商民主的实践主体必须满足“包容”、“平等”、“明理”{13}的基本特征。其中，“包容”主要指所有受到政策影响的人都必须被包括进讨论和协商的过程中（自愿性参与），“所有公民都能够合理预期他们将影响决策”{14}。诚然，这种包容性也不是不考虑其“规模”难题，第一个层次的主体一般主要在特定区域的基层决策中推进，而在更大规模和更大范围内的协商则主要采用代议制（如“团体代表”或“协商民意调查（deliberative poll）”{15}）和协商民主的“内部反思（internal reflective）”{16}达成目标。“平等”则主要指参与者“在讨论中拥有平等的权力和平等地参与，并不受阶级、种族和性别不平等的影响，是协商民主的关键要求之一”{17}。它要求参与者完全排除权力格局、财富多寡、社会身份和受教育水平等外在因素的影响，实现自身利益表达、集体倾听辩论等相关权利与机会的平等。“明理”主要是针对公民的内在素质提出的，指“公民不仅要求倾听他人观点、尊重参与者的表达方式，还要求只能用讲理的方式论证自己的观点”，“明事理的公民都 应该愿意改变自己原先的观点和偏好，努力在公共问题的解决上同所有参与者达成一致。”{18}
　中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，必然逻辑地成为民主政治实践的领导核心。为此，在协商民主运行过程中，容易将中国共产党先在地置于政治权力的中心地位，并将其看作是协商民主的唯一实践主体，而将其他政治组织和广大普通公众看作是中国共产党进行协商对话的对象。这种观念和做法不仅不符合协商民主的价值诉求，甚至会破坏社会主义政治民主建设。首先，如果将“民主党派”“人大、政府、人民团体和人民群众”作为协商民主的对象，而将执政党的协商主体地位事先既定的做法，必然会使我国的协商民主制度成为一种几乎没有弹性的政治制度。根据马克思的权力逻辑，“没有一个阶级曾经自愿让位给另一个阶级”{19}，因此，在协商过程中，一旦外部力量影响到执政党的权力格局或政治权威时，一种天然的抵触便油然而生，协商民主的大门也必然随之关闭。其次，将执政党首先放到了权力体系的中心，使执政党在协商过程中具有明显的权力优势，这与协商民主要求参与者必须完全平等的价值理念相异。“‘权力的不对称’影响到公民进入公共领域协商的途径”{20}，也容易导致参与者由于惧怕强力政治和政治权威，而做出违背真实偏好的“伪意愿”，最终不利于“共善”的真实生成。正如科恩（Carl Cohen）所言，“一个权力不平等的社会不可能给协商民主任何机会，也不可能在协商过程中扮演权威性角色。”{21}再次，社会主义的性质决定了在政治权力结构中，“一切权力属于人民”，“人民是国家的主人”，只有将人民群众始终置于政治生活的主体地位，执政党才能真正获得合法性基础。为此，在协商民主中，我们必须充分尊重广大公众的利益表达权和参政议政权。那种将人民群众置于协商对象的观念和做法，不仅与协商民主中“个人不应仅仅被视为立法的客体或被动接受统治的消极主体”{22}价值理念相悖，而且与“人民当家作主”的国家性质不符，在一定意义上凸显了“精英主义”政治理念。
　　为此，中国特色社会主义协商民主实践，首先必须将普通公众纳入到协商主体序列之中，不能以“民众素质低下，具体资源不足，容易导致社会动荡”等理由排斥广大民众参与到政治决策之中。当然，在我国全面推行直接民主的可能性不大，主要以代议制协商民主为主要实践模式，但在基层自治实践中，特别是直接关涉群众切身利益的决策，应该采用公众直接参与的协商民主模式，而不是政府主导的民主咨询模式。在这一过程中，政府只是协商议题的策划者和协商会议的组织者，不能带有明显的主观色彩。同时，还必须将“国家政权机关和政府部门”，以及各民主党派和人民团体置于协商民主的主体范畴之中，不断创建和完善其参与事关国家发展、民族繁荣和人民生活水平提高的各种决策安排的协商平台。在国家制度层面的决策制定，必须以“政道民主”为手段，在合理划分党权、国权、政权，以及政权内部的立法、行政、司法的边界和相互关系的基础上，以代议制民主为路径，确保“人民代表”或“公共组织”只存在角色定位的主观差异而没有权力地位等客观的不平等，以平等主体身份参与协商民主实践。值得强调的是，在相互依赖程度日见增强的今天，协商民主作为处理国家间和全球性公共性问题的重要路径，必然要求在“平等”、“互惠”和“共善”原则下，打破国际经济政治旧秩序，实现民族国家间的政治平等、文化尊重和利益共享，使得每个民族国家在社会发展中均享有平等的话语权和发展权。甚至在每一个民族国家内部的决策制定中，克服狭隘的民族主义，以更大的“公共责任”考量他国“道德上的选民（moral constituent）”的利益和价值诉求，在“选票”和“道德”间作出符合民族国家间“平等”、“互惠”和“共善”原则的决策安排。
　　三
　　关于“协商民主的实践范围”，主要包括协商的内容范围和层次范围两个层面。这不仅是一个重要的理论问题，更是一个关键的实践命题。但由于现实条件的限制，协商民主的实践运行还存在诸多不足，需要我们用规范研究的手段对其进行“应然”层面的探讨，以更好地指导中国协商民主的实然发展。
　　在应然层面，民主协商要求一切具有“公共性”的决策制定，亦即一切与广大公众利益有关的政策、决议的制定，都应在公共场合由公众平等参与协商讨论。正如有的学者所言，协商“内容要由传统的政治协商拓展为政治、经济、社会、文化、生态等诸多领域”，“经济社会发展重大问题”{23}、“涉及群众利益的实际问题”，都应该交由人民进行公共协商。协商民主在内容的“公共性”实践特征，要求与公众有关的决策必须在公共范围内协商，并给出参与者都能理解的公共性理由。这一过程中，必须突破传统的基于“主—客”关系“consultation”的理念束缚，建立真正符合协商民主道德价值诉求的“主—主”关系“deliberation”实践思想，充分尊重广大公众的主体地位和利益表达。在实然层面，在中国“政道民主”还不完善的现实境况下，协商民主的内容应该主要集中在“治道民主”范畴之中，即与普通公众利益直接相关的公共治理层面，这也符合协商民主属于“治道民主”的属性定位。为此，协商民主实践首先应在与普通公众利益直接相关的民生决策和基层政策制定等层面展开，这既容易对其进行组织和管理，也有利于调动普通公众的参与积极性。
　　著名的协商民主理论家约翰·S.德雷泽克（John ）认为，“协商民主可以在不同的领域内运用，每个场所都可以构建一个协商民主的实践，譬如，国家制度的协商、普通公民的协商以及公共领域的协商”{24}。在一定意义上讲，协商的领域越广泛，标志着这个国家的民主政治越发达。但就 中国目前的社会现实而言，由于广大公民政治参与的积极性相对较低，且缺乏政治参与必备的知识和技能等，加之普遍缺乏民主政治的传统和精神，特别是与协商民主相匹配的民主制度还不完善，因此，我国的协商民主实践应更多地集中在公共民生领域和基层自治实践领域，“积极开展基层民主协商”{25}不仅可以增强政府和决策的合法性，还能培养普通公众的民主政治精神，提升其政治参与的技术智慧。协商民主协商内容的“民生性”特点与协商层次的“基层性”特点，最终实现了内在的契合与同一。

）选自《湖南师范大学社会科学学报》2014年第2期，版权归原作者和期刊所有，如有异议请联系，本站将及时处理。