当前中缅边境地区非传统安全突出问题和策略分
在当前动荡持续的国际安全局势下，“安全内涵不断扩大，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，涉及政治、军事、经济、文化等诸多领域，对各国构成共同挑战……”。[1]（P9）伴随着国际国内安全问题的环境、根源、性质和特点新变化，在我国西南边疆出现了前所未有的各种非传统安全威胁严峻挑战，已然成为中国应对非传统安全不可轻视的一个重要“考场”，这其中，中缅边境非传统安全威胁的新情况、新变化是应予特别关注的一个重要场域。
一 、当前中缅边境地区非传统安全
问题的突出表现在国际政治研究领域，非传统安全概念的提出， 有助于我们在研判国家安全形势时，“避免陷入把国家安全仅仅等同于军事安全的片面性， 注意到国家安全危机也可能来源于多种多样的非军事威胁”。[2]近年，美国加紧“重返”东南亚，对缅甸“诱”、“压”并举，加紧把缅甸作为新的“战略支点”，缅甸国内政局扑朔迷离，缅甸政府军与少数民族地方武装之间武装冲突不断。大国强权、域外势力的介入与角逐，使缅甸不同类型的问题相互交织，进而影响到中缅安全关系的健康发展。与此同时，我国西南边疆中缅边境地区在传统的军事性和政治性跨国威胁之外的许多其他安全隐患也逐渐浮现出来。当前中缅边境地区非传统安全具有“内传”与“外溢”相交织的复杂发展趋势，传统安全因素与非传统安全因素相交织的复杂性、境内因素与境外因素相互影响的关联性更加明显，这一地区的非传统安全问题突出表现为：
1.缅甸内战对我边境地区的社会安全与稳定构成突发性威胁
近年缅甸境内的武装冲突一再提示我们，尽管中国在相对稳定和平的环境中已经发展了30多年，但即便在我们的卧榻之侧，也仍然存在着各种边境安全的不确定性：在拥有135个民族的缅甸，中央政府与少数民族一直处于内战状态；缅甸边境地区民族武装割据，战乱或内乱后对我武装入境的情况时有发生；前所未有的难民潮涌入问题：中方边境地区屡遭境外战火袭扰和威胁。如2009年发生的“8.8”缅甸果敢地区武装冲突，导致三万余名果敢难民（包括中国人及缅甸边民）越过国境线涌入中国境内。缅方三发炮弹射入中国境内，造成中国边民一死二伤。同时，另有十四名中国边民在境外躲避战火中伤亡，其中一死十三伤。[3]虽经中方及时果断的外交、疏散、收容、遣返等努力，果敢事态平息，但令边境口岸许多中国商人损失惨重。2011年以来，缅甸政府军开始对不愿服从的少数民族地方武装进行包围，令紧张局势升级。2011年3月，缅甸虽实现了军政府向民选政府转型，但中央政府与地方少数民族之间的矛盾依然未解。缅甸政府根据新宪法规定加紧对少数民族武装进行整编，导致双方关系再次紧张，武装冲突多次爆发。自2012年1月1日爆发的缅甸政府军与缅北最有势力的民族武装之一克钦独立军在克钦地区持续的武装冲突，又导致大量难民涌向中缅边境，引发人道主义危机，使中国陷入复杂的外交困境。[4]
2.毒品犯罪仍然是长期影响中缅边境多民族地区社会政治稳定的突出问题
目前中缅边境境外毒品种植、加工和走私问题仍很突出，境外各民族武装势力“以毒养军、以军护毒”的格局没有改变，中缅边境仍然是境外毒品走私的主要通道。在中缅边境地区，因吸毒引发的抢劫、盗窃、杀人等恶性刑事案件层出不穷，武装贩毒情况日益突出，面临的境内外毒情形势更趋复杂：一是毒品犯罪案件大幅上升，内地人员经云南出入境贩毒毒情突出。2011年抓获的外省籍到云南贩毒的人员就接近三千人，占抓获贩毒人数的35%，涉及全国25个省市自治区。[5]二是毒品种类呈多元化，化学合成毒品危害蔓延。近年来，吸食海洛因等传统毒品人员增速减缓，以苯丙胺兴奋剂为代表的合成毒品滥用问题迅速蔓延。冰毒已逐步取代海洛因成为滥用量最大的首类毒品。这与整个国际社会毒品危害情况相同。三是贩毒活动更加诡秘，情报获取和查缉难度加大。四是境外制毒配剂需求增大，制毒物品走私严重。由于境外毒品加工格局变化，我内地省区生产、销售的麻黄碱类复方药品已经成为境外制造冰毒的主要原料替代品，走私出境日益突出。五是境内因毒品过境导致吸毒人群不断扩大，吸食合成毒品人员快速增长。新型毒品给禁毒工作带来了新的变化，相应的受害人群也出现了相应变化。2009年，云南有6万多吸毒人员，[6]2011年，云南省管控吸毒人员达12万人，[7]短短两年，吸毒人员增加了一倍，如果以每人每天最少耗费毒资20元计算，12万人平均每天最少吸掉240万元。查获吸食合成毒品人员增加，且趋多元化、年轻化，从社会闲散人员扩大到白领、公务员甚至大学生等人群，传统、合成毒品交叉滥用的局面已经形成，形势十分严峻。
3.中缅边境公共卫生安全形势依然十分严峻
中缅边境山高林密，经济文化发展落后，疾病、毒品、境外娼妓出入，极易成为多种传染病孳生和传播的“乐土”。中缅边境线缅甸一侧90%以上为民族地方武装管辖，几十年的战乱导致当地没有最基本的卫生服务系统。近年，随着经济的发展，中缅边境流动人口构成越来越复杂，使边境疾病防控能力面临巨大挑战。
云南省自1989年在中缅边境地区吸毒人群中发现146例艾滋病病毒感染者以来，艾滋病病毒不断流行和蔓延。目前，云南省艾滋病从边境传入境内的现象较为突出，中缅边境地区成为云南省新增艾滋病病毒感染者和病人的主要地区。据云南省防治艾滋病局发布的全省艾滋病动态：2006年年底，云南省共检出HIV感染者34046例，全省累计报告艾滋病感染者48951例；而截至2011年10月31日，云南省累计报告艾滋病病毒感染者和病人93567例。短短5年间，艾滋病感染者增加了将近一倍。仅2011年1至10月，全省就报告新增艾滋病病毒感染者和病人10090例，即不到一年时间，就增加一万多例。[8]此外，疟疾与登革热在缅甸有着广泛的疫区分布，缅甸村寨，人群疟原虫携带率都高达18%以上，在缅甸克钦邦个别村寨疟疾发病率高达17%，人群疟原虫携带率高达30%，疟疾常年维持在高位发病状态。这也是云南省疟疾发病60%～70%分布于25个边境县（市、区）的原因。[9]
4.境内外“法轮功”等邪教活动、境内外敌对组织、敌对势
力的渗透破坏活动仍然十分猖狂
当前，各种敌对组织、敌对势力在以美国为首的西方国家支持下，采取多种手段对我进行渗透破坏，以达到对我西化、分化的目的。缅甸境外宗教组织如基督教、天主教、伊斯兰教、佛教组织遍布缅北地区，势力庞大，长期以来对我境的渗透活动从未间断，其中渗透活动以基督教、天主教最为突出。目前，境内外“法轮功”等邪教活动、境外敌对组织、敌对势力的渗透破坏活动从中缅边境向云南境内乃至省会昆明的渗透活动十分猖狂，许多单位电话传真和居民楼道、门缝经常被莫名其妙地传来“法轮功”等敌对势力宣传材料，对社会安全形成严重威胁。
5.边境地区存在暴力恐怖犯罪迹象
境外毒品走私和赌博活动猖獗，存在着各种各样带黑社会性质的犯罪迹象，在边境一线因贩毒和赌博问题发生的杀人、绑架、爆炸等暴力恐怖事件已成为边境地区刑事犯罪危害的一大特点，针对中国人的绑架、伤害、杀人案件时有发生，这些案件，往往需要动用很高层次的力量甚至需要国与国之间的协商与合作才能跨越边境打击犯罪。
二、中缅边境地区非传统安全问题事关
国家安全与稳定发展大局中缅边境境外尤其是缅甸政局不稳，给中国带来复杂影响。一方面，缅甸政局不稳的境外形势动荡，与中国的持续稳定健康发展形成明显反差，反衬出中国政治稳定与经济繁荣的体制优势，凸显了中国发展模式的影响力与软实力的显著增强；境外乱局充分暴露出西方“民主”、“自由”泛滥的弊端与危害，有利于缅甸从自己国家实际情况出发，坚持走自己的路，更好地维护本国主权独立，有效抵制西方大国以“民主”干涉其内政的企图；但另一方面，缅甸动荡也给中国的和平发展带来一系列严峻挑战。一是缅甸乱局“外溢效应”直接危及中国边境地区的经济发展与社会安全。中缅边境安全形势的持续不稳定，势必波及中国西南甚至整个西部沿边地区，影响中国面向东南亚、南亚开放等区域发展和国家安全战略的顺利实施。二是缅甸政局动荡，极端与恐怖势力猖獗，严重威胁中国的对外开放利益。缅甸是中国经济加速“走出去”的重要方向和通道，是中国走向印度洋，开拓海外商品市场、投资场所与获取战略能源资源的重要地区，这一战略通道的安全稳定因缅甸政局动荡不定，严重危及中国在缅投资项目与人员安全，给中国造成巨大财产损失，尤其是中国在缅开展的陆上能源通道建设项目，将长期面临巨大的安全保障压力。三是缅甸乱局为某些大国“介入”提供了可乘之机，大国加紧争夺缅甸将危害中国的地缘政治经济利益，中国的地缘战略依托受到侵蚀。在美国把缅甸作为对中国实施“立体堵截” 的一颗重要“棋子”的企图中，缅甸这一“地缘支点”国家政局持续不稳，势必引发中南半岛力量对比失衡，美国趁势“介入”更是挑战中国的地缘战略利益；此外，大国加紧角逐周边油气与矿产资源，中国从缅甸获取稳定可靠的境外能源资源供应将面临更大的变数。四是中国与缅甸的关系更趋复杂。随着中国全方位加速崛起，缅甸对华政策的“两面性”更加突出，其借助美国等“制衡”中国的倒向，对中国的安全发展极其不利。
中缅边境诸多非传统安全问题的形成和蔓延，在某种程度上可以用“蝴蝶效应”来加以解释：全球化浪潮下的东南亚、南亚各国各地区之间，在经济、政治、文化以及外交等各方面的相互影响程度在日益加深，一个局部地区的微小安全问题可以很快波及周边地区，逐步演变为一国、多国甚至全球性的问题，这种逐级放大的效应可以引发巨大和复杂的非传统安全影响力。故此，对于中缅边境的非传统安全问题，只有居安思危、未雨绸缪，才能有效应对和抵抗危机，摆脱安全困境。
三、应对中缅边境非传统安全
问题的策略中缅边境安全形势的复杂多变，迫切需要中国政府在应对错综复杂的非传统安全问题形势变化中，“要始终把国家主权和安全放在第一位，坚决维护国家政治安全、经济安全、文化安全和国防安全”。[10]（P20）消解中缅边境多民族地区的非传统安全威胁，促进边境的平安和谐发展。
1.客观分析我国与缅甸的利益竞合问题，以和平共处五项原则为基准，积极促成和平共赢
“周边形势错综复杂。我们要继续坚持既定的战略策略方针，增强做好周边工作的紧迫感和针对性……，要从大局出发，坚持原则，加强交流，求同存异，增加信任，发展合作，努力寻求和扩大共同利益的汇合点。”[11]（P315）坚持以“主权平等、和平共处，求同存异、寻求合作”为主要内容的睦邻政策，针对缅甸内战导致的一系列错综复杂问题，在加强边境地区非传统安全防卫体系建设的同时，从政治、经济、文化、外交、军事等方面展开灵活主动的积极协商与对话，“积极应对，有备无患”，才能有效防范和应对各种不可预测的边境安全危机事件发生。
2.加大在中缅边境地区的非传统安全防卫主体资源配置
中缅边境地区的非传统安全防卫事关国家安全大局，并非边境一省一地之事，多年来，中缅边境地区省市作为维护国家安全的第一道防线，承担着在国门边减轻境外毒品对全国危害的重大政治责任，为抵御各种非传统安全威胁承受着巨大的压力。针对中缅边境地区毒品走私、贩卖和跨境赌博等跨国犯罪的严重性，必须加强在中缅边境（特别是云南）的公安、武警、人民武装等防卫资源的配置，在人员编制、专项资金等方面加大对边境地区的政策倾斜。国家在继续加大对云南禁毒防艾投入的同时，应尽快健全统一协调的工作机制，加强各省区市协作。
3.在防控重大疾病传播的投入上，国家应对云南边境地区给予更多的公共卫生资源配置支持和政策倾斜
公共卫生安全部门应努力提高边境基层防控重大疾病应急人员处突能力，加强与国际卫生组织的合作，加强与缅甸卫生防控机构的跨境多方合作，共御疫情，以最大限度地拒重大传染性疾病于国门之外，截断重大传染性疾病的国边境流入口。
4.加强边境文化安全建设，党和政府不但要倡导民族团结的方针政策，还需为民族理解和交流构建有效的平台
应倡导尊重不同民族信仰、民族文化、
民族习惯等方面的价值。此种价值的吸收和内化主要通过教育的方式来进行，且学校教育是最重要的手段。在边疆民族地区学校教育及全社会开展的社会主义核心价值体系教育中，应使各民族的每一位成员了解自己身处的国家是多民族国家，相互尊重各民族的信仰、风俗、习惯，努力使民族宗教与社会主义社会相适应，自觉抵制和反对邪教、反对民族分裂主义，促进各族人民间平等友好相处、共同团结奋斗、共同繁荣发展。
5.在非传统安全领域，应高度重视解决各种跨境非传统安全问题
以最近建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制为契机，与湄公河流域国家积极商讨并建立多边安全执法合作的新机制，将安全和警务合作拓展至其他领域，共同打击恐怖主义、制毒贩毒等跨境犯罪活动。
6.固本强基
加快边疆多民族地区经济社会发展步伐，加大社会管理创新力度，维护民族团结、社会和谐、边疆稳定。面对中缅边境地区非传统安全的严峻形势，关键是要把我们自己内部的事情办好，要“更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上”[12]（P774）。近年，中缅边境我民族自治地方因企业改制、兼并、亏损、倒闭、重组而拖欠职工工资和其他福利待遇等问题；因交通营运行业管理问题；因村寨山林水土纠纷；因债务、污染、执法、行政管理、就业等问题，各种人民内部矛盾引发的冲突隐患增多，往往与境内外非传统安全问题相互交织。各级政府必须高度重视和推进边疆多民族地区经济社会发展，高度重视和关心边境各民族群众利益，勤政为民，办实事做好事解难事，使边境地区非传统安全问题“内传”与“外溢”有可能引发的群体性治安事件甚至严重的社会危机事件防患于未然。
[参考文献][1]胡锦涛主席在联合国系列会议及二十国集团领导人金融峰会上的讲话[R].北京：人民出版社， 2009.
[2]冯昭奎.安全： 在传统与非传统之间[J].世界知识，2003，（17）.
[3]中新网.2009年8月30日下午十五时，中国政府在昆明通报缅甸果敢地区发生战事致边民涌入中国境内的情况[R].
[4]中缅边境克钦地区战火重燃大批民众赴华避难[EB/OL].东方网，2011-06-14.
[5]数据引自搜狐网和公安部网站联合举办的“新中国第一支专业缉毒队成立30周年”系列访谈节目[EB/OL].http：//l/16/42，2012-05-10.
[6]云南网.云南尚有6万多吸毒人员 每天耗费毒资120万元[EB/OL].http：//，2009-06-27.
[7]数据引自搜狐网和公安部网站联合举办的“新中国第一支专业缉毒队成立30周年”系列访谈节目.[EB/OL].http：//l/16/42，2012-05-10.
[8]云南网.云南省艾滋病病毒感染者和病人新数据出炉[EB/OL].http：//，2011-12-01.
[9]国境线挡不住疫病流行[N].健康报，2009-07-17.