浅析我国宗教工作法治化路径

　　提高我国宗教工作法治化水平，应当从我国实际情况出发，分析我国宗教法治建设的必要性、可行性、存在的问题，并结合国外先进立法经验，分别从宗教立法上、宗教工作执法、宗教事务管理创新、强化司法保障等多渠道提高宗教工作法治化水平。

　　宗教作为复杂的社会文化现象，在当代社会发展中有着日益复杂的趋势，宗教工作亟需进行规范和管理。因此只有实现宗教工作的法治化，才能在我国宗教事务管理实践中，更好地面对和解决社会发展中日益复杂的宗教现象和问题。

　　一、我国宗教法治化建设的必要性和可行性

　　(一)宗教法治化的必要性

　　首先，加强宗教法治化水平是当前宗教工作的形势所迫，是实践的强烈呼唤。目前宗教工作管理中存在的问题仍然不少，如在立法上，没有一部专门的宗教法，只有位阶较低的国务院行政法规和规章，其中还有很多有待完善;在行政执法上，缺乏一支专业的高素质的行政执法队伍，依法管理、依法行政的实践还需加强;在管理机构和制度建设上，都有许多不足的地方有待健全和完善。

　　其次，加强宗教法治化是引导宗教与我国社会主义相适应的最主要最基本的内容。只有依法妥善处理好我国的宗教问题，团结信教和不信教的群众，才能使宗教与社会主义社会的发展相适应，有利于宗教健康发展和社会稳定。

　　再次，加强宗教工作法治化水平是全面正确贯彻党的宗教政策的必然要求，把行之有效的政策规定制度化、法规化，用法规的刚性弥补政策的弹性，使复杂问题清晰化，便于操作管理。

　　最后，加强宗教法治化水平也是由于宗教不仅是一种个人的思想信仰，而且更重要的是一种社会组织和社会活动，作为一种社会实体必然与社会整体之间产生若干的宗教事务或社会事务，因而就必然有社会规范和社会制约，这就是现代意义的宗教法治，是社会发展和宗教发展的必然趋势。

　　(二)宗教法治化的可行性

　　在客观方面，依法治国已称为中央的治国方略，成为全国人民包括宗教信徒和宗教界的共识和要求，这是最重要的大环境。而且从中央到地方都已进行了许多的宗教立法探索工作，我国的宪法、法律体系已基本形成，党在社会主义时期宗教问题的基本观点和政策已经确定并经多年实践证明是正确的，国务院已公布了“宗教事务条例”和宗教单项法规，各地方制定了大量的地方性宗教法规、规章，摸索了相当的经验。

　　在主观方面，加快宗教立法是宗教界的主动要求和迫切愿望，这是宗教法治建设能否顺利进行的重要前提和基础。另外，我国对宗教法治建设的研究工作已取得了很大进展，学者们对中国宗教法治的现状、管理模式、管理途径以及加强宗教法治建设的意义等方面进行了深入的研究，取得了许多丰硕成果。

　　二、宗教事务管理法治化的发展进程

　　(一)我国宗教事务管理的法治化进程

　　自1991年中共中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》首次明确提出了“依法对宗教事务进行管理”的概念以后，我国宗教事务管理便真正开始了法治化征程。在这之前，宗教工作的管理主要是依靠政策引导和传统的行政管理模式，法治化观念还比较淡薄。

　　随着我国法治化进程的推进，宗教事务管理无论在立法上、执法上、还是管理机构的设置和管理制度的完善上，都取得了巨大的历史成就。尤其是2004年国务院颁布的《宗教事务条例》行政法规的出台，是我国宗教事务管理法治化的一个新的里程碑。在我国，宗教信仰自由不仅由宪法作为公民的基本权利加以保护，而且国家制定的其他法律和法规中也设有专门条款来保护公民的宗教信仰自由不受侵犯。到目前为止，我国有30多件法律、法规在条文中明确规定保护公民享有宗教信仰自由。其中《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》以及《宗教事务条例》，都对宗教信仰自由的行使和保护作了具体规定。

　　综合来看，这些法律法规有如下几个特点：1、保障公民按自己意愿选择宗教信仰。2、保护正常宗教活动。3、保护信教群众的合法权益。4、保护宗教事业独立自主、健康发展。5、依法打击非法、违法活动和邪教组织，切实保护宗教信仰自由。

　　(二)山东省宗教事务管理的法治化进程

　　山东省作为沿海开放的经济大省，是宗教工作重点省份之一。目前，全省有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教五种宗教，信教群众约230万人，各类宗教活动场所5000余处，宗教教职人员5900多人，爱国宗教团体300多个，宗教院校3所。山东省政府历来高度重视宗教工作，创新法治理念，大力加强宗教行政执法工作，不断推进宗教事务管理法治化进程。

　　一是完善了宗教事务相关立法。1993年11月18日通过实施《山东省宗教活动场所管理办法》。2011年，新修订的《山东省宗教事务条例》经山东省人大常委会审议颁布，已于2012年1月1日起正式施行，新条例立法主旨明确、内涵丰富、操作性更强，实施后受到各级宗教工作部门和宗教界的广泛认可。二是加大法规教育培训力度。为促进新条例贯彻落实，山东省宗教局分别举办了两期宗教工作干部和宗教教职人员骨干培训班，就条例有关内容进行宣传辅导，各级宗教工作部门和爱国宗教团体也组织了新条例专题培训。三是加大宗教行政执法力度。近年来各级宗教工作部门联合公安等有关部门，依据《宗教事务条例》等宗教政策法规，加大了对境外宗教渗透、基督教私设聚会点的查处力度。

　　三、宗教事务管理法治化的存在的问题

　　经过二十余年的发展，我国宗教法治化建设在宗教立法、执法、普法等方面均取得了一定成效，但由于我国宗教法治化研究起步较晚以及对宗教事务依法管理的复杂性和敏感性，难免在宗教法治化建设过程中存在一定的问题，需要不断的改进和完善。

　　(一)宗教立法方面的问题

　　一是我国现行的宗教法律位阶较低，至今没有宗教基本法，而是以行政法规，地方性法规和宗教政策来管理宗教事务。在我国，宪法不能作为庭审依据，因此对于宪法中关于公民宗教信仰自由权利的解释与保障只能使用行政法规和地方性立法，用低位阶的法律替代正式的宗教立法，容易使不同层次的宗教规范在适用上产生冲突，影响法律的权威，不能适应我国处理宗教问题的需要。

　　二是地方性立法在立法技术上不够成熟，与各地实际情况结合仍不够紧密，缺乏针对性和操作性。存在内容趋同、法律责任及程序法规范缺失等问题。

　　(二)宗教执法方面的问题

　　一是执法部门的职权人员缺乏协调。现行的宗教法规虽然规定了对违法的宗教行为的处罚权由宗教事务管理部门行使，但由于违法宗教的行为具有不可预见性，且大部分发生在宗教活动场所之外，因此有实际执法权的部门包括公安、海关、工商、税务、房产、出版、影视、文化管理以及街道、乡政府等多个部门。由于宗教的特殊性和管理宗教事务的专业性，致使许多部门在对宗教事务执法时不愿管、不敢管、不会管。出现宗教活动中的一些明显的违法活动无人过问的法律上的真空地带。

　　二是宗教事务管理部门的设置不统一且执法理念陈旧。目前在地方的体制改革中，市、区、县的宗教管理部门，有的已不属于行政机关，因而也就不具有行政机关执法资格。尽管山东省的宗教事务管理部门为宗教事务局，属于政府职能部门，并不存在上述欠缺行政执法资格的问题，但是由于宗教事务管理部门过去长期依靠政策手段进行管理宗教事务，部分宗教管理人员对于宗教法规的仍不够熟悉，执法过程中仍依赖政策手段而忽视适用法律，在一定程度上对于推动宗教工作法治化进程存在畏难和排斥心理。

　　四、国外宗教管理法治化的经验借鉴

　　(一)国际法及联合国文书涉及宗教的基本内容

　　当今世界，宗教自由已经成为一项基本人权。对这项基本人权的保护条款体现在有关的国际法和联合国文书中，最重要的有四个：

　　一是1948年联合国通过的《世界人权宣言》，确立了“人人有思想、良心和宗教自由的权利;此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”该宣言要求必须尊重宗教信仰的差别，并且肯定了这样一条政治原则：政府的关键角色是保护选择宗教的自由，而不是规定统一的宗教。该宣言旨在提供一个“所有人民和所有国家努力实现的共同标准”，以便使各国人民和平相处与合作。

　　二是《公民权利和政治权利国际公约》进一步明确了落实《宣言》基本原则的法律责任。《公约》第2条中提出：“……不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”第18条增添了父母有权利决定子女宗教教育的内容。第20条禁止以宗教原因煽动对他人的仇恨;第27条规定，不得拒绝让少数族裔、宗教少数派或小语种群体享有他们自己的文化。另外，该《公约》还对宗教作出了宽泛的定义，使之包括有神和无神宗教以及罕见和鲜为人知的信仰。

　　三是《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，该宣言第1条和第6条全面列出有关思想、良心和宗教自由的一系列权利。

　　四是《维也纳最后文件》，要求尊重宗教异己，尤其是在不同信仰之间。签署国一致具体保证在法律上和实际中“有效落实思想、良知、宗教或信仰自由”。

　　(二)对我国宗教法治建设的启示

　　综观国际社会对宗教的立法和实践，给我们的启示是：通过宗教立法，把国家的宗教政策法律化、条文化，用法律规范宗教行为，保护合法宗教，抵制非法宗教活动，打击宗教犯罪，规范政府宗教部门的行政行为。这样，就可以建立起多层次、覆盖面较广、与国际人权立法相适应的宗教法律体系，将整个宗教工作纳入法治轨道。当前，我国宗教法治化工作必须注意以下几点：

　　一是宗教立法要符合和反映国际人权公约的基本精神和原则。目前，我国已经参加或者已经签署了《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等一系列与人权保护相关的宣言或公约。做为一个负责任的大国，我国一贯遵守国际条约，积极履行国际义务，在国际社会拥有良好声誉。对于这些宣言或公约的原则、精神，我国一方面必须根据本国实际来具体适用，另一方面也要不断创造条件，争取达到宣言或公约的基本要求。在宗教立法方面，我国要从中国实际出发，在立法中反映这些国际宣言或人权公约的基本精神、原则和要求，尽量做到国内立法和国际公约相符合。

　　二是我国的宗教法治化工作要与社会主义制度相适应。我国是人民民主专政的国家，人民是国家和社会的主人。随着社会主义制度的建立以及改革开放的深入，我国的宗教状况和宗教工作发生了根本性的变化。宗教信仰自由政策就是要使宗教与中国特色社会主义社会相适应，充分发挥宗教的积极作用，团结信教群众和不信教群众一道建设中国特色社会主义现代化社会。因此，我国的宗教法治化必须反映社会主义性质，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

　　三是宗教立法与宗教执法水平相统一。宗教立法的根本目的是保护公民宗教信仰自由，提高我国宗教事务管理水平，引导宗教为中国特色社会主义建设服务。随着我国对宗教信仰自由法律保护的日益重视，对宗教执法的要求将越来越高。提高宗教执法水平涉及诸多环节，就立法环节而言，要求进一步明确宗教管理人员和执法工作者的素质构成体系，进一步完善公民权利保护的程序保障机制和物质保障机制。

　　四是宗教立法要与现有法律法规相配套。加强和完善宗教立法是为了建立完备的宗教法制体系。在宗教立法中，对现有的宗教法律、法规要辩证分析，根据现实，或者充实完善，或者修改废除。同时，新制定的宗教法律法规必须与已有的其他法律法规相配套，从而形成完备的、科学的法律体系。

　　五、推进我国宗教事务管理法治化的基本思路

　　(一)完善宗教立法

　　首先要着力于宗教立法工作，提高立法质量。对已有的有关法律法规进行修改，使其增添处理宗教问题的规定。此外，国务院宗教事务局应尽快制定《宗教事务条例》的实施细则，各省、市、自治区要根据宪法、法律、行政法规的精神，结合当地实际制定、修改本地的地方性法规和自治法规、行政规章，进一步健全宗教法律体系。

　　(二)开展宗教普法工作

　　要进一步开展宗教法律普及工作，调动宗教界人士，信教公民参与宗教活动的管理和自我管理的积极性，让他们充分享受宗教法赋予自己的所有权利，主动履行宗教法赋予自己的各项义务，并能自觉抵御境外不法势力对正常宗教活动的冲击和渗透。

　　(三)改善宗教执法

　　《宗教事务条例》充分体现了公民权利本位和政府责任本位，充分体现了依法行政的理念。在依法治国、依法行政的大背景下，要特别关注和改善宗教执法。

　　一是要高度重视行政主体执法建设。要明确宗教事务行政执法主体的资格。其应当依法履行职责，正确行使行政管理和处罚权，若出现违法行为应当承担相应的法律责任。对宗教事务管理主体不合格的问题，在区县层面，宗教办在与统战部合署办公实行“一个机构、几块牌子”的情况下，应该继续保持在政府部门序列，对外的行政行为必须以宗教办的名义作出。在街道或乡镇层面，虽然具体的宗教事务的管理工作由党委统战部承担，但对外只能以街道或乡镇政府的名义。在某些具体事务的处理上，如果街道或乡镇政府没有执法权，则要依法取得宗教事务部门的授权。

　　二是推动政府在宗教方面的依法行政工作改革。要不断推动政府在宗教方面的依法行政工作改革，使其在管理宗教事务中，从以往的依政策为主转到依法行政的轨道。

　　三是健全充实行政执法队伍。要端正行政执法态度，要明白依法管理宗教事务的目的是为了更好的全面贯彻执行宗教信仰自由政策和法律，而不是限制宗教。

　　(四)强化宗教信仰自由的司法保障

　　要按照“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”的方针对侵犯宗教信仰自由的行为，对宗教管理者渎职的行为，对利用宗教进行犯罪的行为追究相应的法律责任。

　　作者简介：赵清树，男，法学硕士，山东诚功律师事务所高级合伙人、所副主任，青岛科技大学兼职硕士生导师，研究方向为政府服务法律业务、企业法律风险防范与管理;刘萃，女，法学硕士，山东诚功律师事务所律师，研究方向为劳动争议、房地产法律业务。