基层治理中的政治信任重建

　　在当前中国经济与社会快速发展与转型时期，民众与政府之间出现了一定程度的关系紧张,并引发了不同程度的政治信任问题这种政治信任问题引发的社会“仇官”心态或官民对立状态，已经成为影响中国社会稳定的重要因素。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》显示，每年我国的群体性事件达数万起，这些事件背后既有复杂的利益矛盾也与信任缺失有关。[2]换言之对公权力信任感的缺失是造成大规模群体性社会事件的重要诱因”。[3]学者们基本上都同意当前中国政治信任缺失与

　　群体性事件频发之间具有因果关系，甚至断言“近年来爆发的群体性事件，肇始或者激化的原因，无不与官员信任直接相关”。[4]在这种背景下，重建政府信任即改善政府与公众的信任关系成为现代各级地方政府自身建设的重要任务，这个问题也自然得到了学者们的高度关注。但是当前国内学者对重建政治信任的讨论，基本上还主要停留在宏观层面或者抽象意义上的制度建设、治理绩效和道德建设等方面，其中讨论比较多的是通过各种制度建设来提高公民对政府的信任。如，建立和健全民主政治，加强法治国家建设，完善政府制约和监督机制。[5]具体制度如健全官员问责制度、村民代表大会和乡人大制度,[6]规范权力运作、健全政治参与机制，[2]以及有广泛公民参与的合作式治理的发展。[7]并且在这个过程中不断提升村民的文化素质和政治参与的组织化程度。[8]在治理绩效的维度上，强调“必须通过国家发展进步和人民群众生活水平日益提高的业绩来获得政治信任构建的实际支持”。[9]同时，强调通过提升各级政府及公务员的道德素质、重塑政府的道德形象来重建公众对政府的信任。

　　以上这些讨论无疑大大地丰富了这项研究，但是也必须有效地回应当前中国公众对政府信任的非对称结构性特征。即作为普通民众，通常对高层政府如党中央国务院和省委省政府的信任度较高，但是对市委市政府、县委县政府以及乡党委乡政府等基层政府的信任度却偏低。这种特征表明直接与民，众面对面打交道的基层干部和基层政府，几乎承载了所有的政治不信任。因此，在政治信任与社会稳定的关系中，民众对基层政府的政治信任是起决定性作用的。这种对基层政府政治信任偏低的状况，正是导致社会稳定出现问题尤其是大量群体性事件爆发的重要原因。由此，重建政治信任的研究应该立足基层政府的治理行为。循着这个问题意识，本文的中心议题是首先从社会资本视角讨论政治信任的涵义与重要性，并结合国情提出一个基层治理中“从人际信任到制度信任”政治信任重建的分析框架，以此为基础讨论基层治理中构建政治信任的途径与方法。

　　一、政治信任的概念与结构

　　1.政治信任的概念界定。学界目前使用“政府信任”与“政治信任”两个概念来描述这种公众对政府的信任关系或状态，而且均被视作公众与政府之间的一种互动关系，或者是衡量民众与政府之间关系的重要指标。一般而言，当公民对政府及其机构、决策的总体状况以及/或者独立的政治领导的评价为守信的、有效的、公正的和诚实的时候，政治信任便产生了。[11]其中，“政府信任”通常是狭义一些的概念，例如，同样是指公众与政府的互动关系，其中的“政府”仅仅指政府的公务人员、政府提供的公共服务的政策和政府机构。使用更为广泛的是“政治信任”概念，也更为周延。公众政治信任的对象首先从政府扩展到政治系统,“政治信任”因此被界定为公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心。[W]随着新制度主义的兴盛，有学者把它界定为民众对于政府或政治制度所抱有的信心，相信他们会制定符合民众利益的政策并提供符合他们预期的政策结果。[12]综合起来，根据从抽象价值到具体实践的顺序，政治信任的结构可以排列为价值信任、政府信任、制度信任、官员信任和政策信任等。[4]同时，它不是一个静态的，而是一个历史的、不断调整、修复和发展的动态过程。[13]

　　2.政治与信任之间存在着结构张力。政治信任讨论的是一种政治关系，不同于一般社会关系的地方主要在于政治关系中权力与冲突的特征更加突出，如马克•沃伦(Markwarren)所述“政治关系是那些面临联合集体行动的压力而在利益问题上带有冲突特征的社会关系，在那里至少冲突的一方借助于权力寻求对集体有约束力的决定和制裁决定'[14](p29〇>政治关系中这种权力运作与利益冲突的特征更容易滋生政治不信任，因此，政治信任建构比一般的社会信任建构更加困难。这使得“在当代条件下，政治与信任之间的张力如何能够被缓和、分散或转变”的问题更加彰显。因此在这种信任关系先天不足的政治环境里，政治信任的构建必须要想方设法地确立民众对现有制度容纳和化解政治不信任的能力。

3.社会资本与政治信任的内在关系。政治信任从1960年代开始就一直是个颇受重视的研究政治行为、政治秩序和政治发展的关键概念，而上个世纪80年代社会资本范式的兴起和发展，为政治信任概念的使用提供了更为清晰的理论定位和分析价值。由此，社会资本理论已经逐渐成为研究政治信任的主流范式。一开始,学者们首先把精力放在厘清社会资本与政治信任的关系问题上。围绕社会资本与政治信任之间的关系问题有两种有点对立的观点:二者正相关或者弱相关。[16]还有一种观点干脆就把政治信任看作是社会资本的重要组成部分，并认为它集中体现了政府与公民个人、社会群体或组织的关系状况。[1]本文认同这种观点，并以此建立一个以社会资本和政治信任为基础的分析框架。既有文献就社会资本的定义基本上达成一个共识，即“在目的性行动中被获取的和/或被动员的、嵌入在社会结构中的资源”作为社会资本的资源主要包括这样三类，即信息、组织和信任。首先，信息的流动和丰富程度对于任何个人或组织而言,都是至关重要的资源，它直接影响了他们对于局势的判断以及行动策略选择的空间。其次，在现代社会，人们之间的互动或集体行动往往依托于某种形式的组织，组织资源的多寡构成了影响行动者策略选择的基础性要素。最后，信任是行动者获得各种各样社会支持的最主要来源。总之，由这三种资源构成的社会资本总量的多寡对行动者们的行动成本、效率、方式以及结果均产生重要影响。但是信息、信任与组织这三种社会资源之间的逻辑关系还需要得到进一步的澄清。本文同意将信任视作三种资源中的核心要素，具有更为根本性的意义。以信任为前提，信息才能够在不同行动者之间畅通快捷地传递和流动，组织活动才能有效地克服一些搭便车现象、降低各种交易成本从而更为顺利地进行下去。当然更多的信息和组织资源也会反过来强化信任关系。

1.以社会资本理论的视角来看，政治信任的重要性主要体现在它是一种联结政治精英与一般大众

　　的贯联型社会资本。社会资本概念的问题意识主要是探讨同一共同体内的公民怎样做到更有效率地组织集体行动，来解决他们共同面临的公共问题，并对政府施加影响以保证这些问题的解决。[19]因此，社会资本的使用范围可以跨越个人、组织、社区、国家甚至国际社会等不同层次或领域。例如哈尔潘恩(DavidHalpem)提出社会资本应该分为内聚型、跨接型、贯联型三种类型。™其中，内聚型社会资本与特定性社会资本在内涵上是一致的。跨接型社会资本指涉一种微弱、松散，但却是跨接横越式的联结，以及一种社会润滑的特质。例如具有异质属性的不同族群的结盟、工商协会、朋友的朋友。而贯联型社会资本，强调不同权力层次或社会地位的联结，例如政治精英与一般大众的联结，以及不同社会阶级的结合，或者说是描述拥有非常不平等的权力和资源的个人、社区的网络之哼相结合的程度。一个社会所拥有的这些资源的状况又是通过内聚型、跨接型和贯联型这三种类型的社会资本在该社会里的分布状况体现出来的。一般而言，一个社会里，一般不缺内聚型社会资本，但对于政治参与而言，后两类社会资本的拥有量则更显得意义重要。因为，后两类社会资本，更倾向是一种准公共产品和公共产品，而不是私人物品或狭溢的“倶乐部物品”。例如陈捷等发现通过对共通性社会资本的培育，尤其是开放型社会网络的培育(比如社区兴趣团体与慈善活动)，能更为有效地推动社区建设的发展和提高社区居民委员会的治理水平。

　　2.在社会资本内部资源结构中，政治信任相比较信息和组织资源具有根本性的意义。如埃莉诺•奥斯特罗姆(ElinorOstrom)等所称，“各种社会资本的形式几乎都是通过增强行动者之间的信任而对集体行动的成功有所助益”。[21](pU8)在外部关系上,政治信任是指公众与政府之间的互动关系，因此，主要是一种更高层次的、联结政治精英与一般大众的贯联型社会资本。这类研究的议题包括政治信任的要素与发生机制、政治信任的影响因素(如个人信任、政治疏离、政治效能感等)和政治信任的功能(对合作行为、社会治理、民主社会等具有的规范意义与实践意义)等等。

　　3.从经验的视角来看,当前政治信任问题是嵌入转型危机和治理危机之中的较为突出的问题。如果把这些问题放在更大的背景中去看，会发现它们主要是与当前的转型危机和治理危机有关。徐湘林对这两种危机的表现与关联作了清晰的阐述。其中，转型危机主要是指经济和社会层面的。首先，经济和社会关系发生重大结构性变迁从而产生了大量经济和社会的矛盾和冲突。其次，这些矛盾和冲突不能在经济领域和社会领域自我矫正，需要国家通过各种治理手段进行干预。而当作为治理者的政府(国家)在特定时期是无法有效地对社会矛盾和冲突进行控制和管理时，就出现了严重地影响到政府统治能力的治理危机。[22]对于这种转型危机，学者们多是把它作为一种宏观背景因素，然后主要致力于治理危机的探讨。例如，有学者细致地将近年来出现群体性事件中的政治不信任概括为四种类型:利益型政治不信任、官员腐败型政治不信任、决策失误型政治不信任、“假大空话型”政治不信任。[23]这些类型其实都涉及基层治理的制度与能力问题。

　　三、政治信任重建的框架与案例

　　1.关于政治信任生成机制问题的讨论。托马斯()等较为完整地列举了三种政府信任生

　　成的形式，即(1)基于特征的信任，即经由人口学上的有关特征而产生;(2)基于过程的信任，是源于对互惠的期待;(3)基于制度的信任，指经由直接采取专业标准、伦理法则，或间接通过遵守或执行法律及规范而形成。[25]进而言之,基于过程的和特征的信任生成机制，着力点主要在于人的特征以及互动过程，因此可以视作是对人际信任生成机制的讨论;基于制度的信任生成机制，则属于制度信任的范畴。这些讨论所设计的还主要是一个静态的结构。列维奇与邦克(IewikiandBunker,1995)则从动态的角度提出了“信任三阶段说”。其基本假设是信任关系的产生起点是一种全新的、没有任何交往历史的关系。由此出发，第一阶段是计算型信任,是对互惠和惩罚的行为后果的计算而生产的信任。第二阶段是了解型信任，是基于个体对他人行为的可预测性基础上而形成的。第三个阶段是认同型信任，这是基于对他人需要和意图认同的基础上形成的。无疑第三种认同型信任是最高层次的信任，不仅需要经过前面两个阶段的积累，通常还需要具有以下的条件，即“发展一种集体的身份、在相同的建筑或街区居住、创造共有的产品或目标以及服从于一种公共价值观的约束等”。

　　无论是哪一种类型的生成机制,实际上，信任的发生机制信任是从具体的经验开始的，逐渐将这些经验泛化，使它们延续到其他类似事件中去，因此才会建立起对其他案例的信任。无疑这是在行为过程中，伴随着认知的形成、内化和转移过程，以及在过程中情感联系的建立与发展。因此，政治信任产生的基础就落在了认知、情感以及行为的有机统一上，而且它们都只能在个人与他人的交往中逐渐形成。[15](p56)也是在这种脉络里，托姆普卡(Piotrtompka，)将信任(文化)的产生视作一种广泛的社会生成过程的一个范例。其中，以前的事件的痕迹积淀在制度、规则、符号、信念和社会行动者的心灵之中，共同的经验产生了共同的政治信任的结构、文化和心理模式。

　　2•中国基层治理中的政治信任重建问题。该问题不可避免地涉及一些特有的结构性背景因素，首先是嵌人在人格化权力结构中的“人格化信任”仍然普遍存在。有学者认为相比较于西方发达国家偏重于体制化的权力结构而言，在中国，人格化权力结构的影响通常更为重要,[M](pl4〇>而且几乎渗透于政治领域的各个层次。这种体制化结构弱、人格化结构强的局面,是“造成政治权力的随意性、偶然性和神秘性”的重要原因，“人们对政治生活的未来预期(信任)很难仰赖于制度结构而产生，只能凭借人格化结构而形成”。[27]

　　一些实证研究也证明和补充了上述观点。如牟永福对华北地区于镇的考察，发现居民对当地政府官员的“信任范围”呈现“环状”，即从群体范围来看，其范围以自我为中心，由亲近的人向关系疏远的人依次推去。[28](pK)邱国良也提出了农民政治信任具有“人格化”特征的看法，认为农民对个别官员的信任和对组织的信任常常是混为一体的，因而“农民对政府官员的信任在某种程度上代表着其对政府机构的信任，一旦农民对某政府官员丧失信任感，则意味着其对政府机构也不再愿意相信了”。[w](pl57)这些讨论牵扯出一个关于讨论政治信任构建的分析框架，就是人际信任与制度信任的转换问题。

　　3.基层治理中政治信任重建的分析框架。如前所述，人际信任与制度信任都属于政治信任的范畴，特指民众与政府官员、机构与制度的关系性概念。但是在概念谱系上，其产生与使用长期以来是在社会发展或进步观的脉络下展开的。例如卢曼较早区分了人际信任与系统信任，认为“随着社会结构的变化或社会复杂性的增加，信任也从最初的以情感联系为基础的人际信任转变为以制度认同为基础的系统信任(例如制度信任)'[15](pl51)吉登斯也采用了这种分类，并引人了现代性这个背景性因素,认为随着现代性制度的发展，人际信任将会逐渐被对系统信任所取代。[3°](-73)依然是采用这种进步观，克利(MatthewR_Cleary)和斯托克斯()提出了人格信任和制度信任的分析框架，并认为制度信任才是现代政治信任的根本，公共权力运行的确定性与可信性主要依靠制度的规范和约束。[31](〜这些讨论无疑看到了在政治信任维度上从人际信任到制度信任的政治发展趋势，但是这种简单的二元论似乎过于简化政治信任的内在结构。实际上，从具体的政治信任形成和构建角度来看，很多的研究并没有囿于这种二元论，而是试图去探究人际信任与制度信任更为复杂的互动关系。

　　第一种观点认为人际信任对政治信任的构建来说具有更重要的意义。这个观点主要诉诸于民众的感知特征，即“对于大部分公众而言，政府及其政策大都是较为抽象的，而能给他们以直观感受的通常主要是他们所能接触到的具体政治行为者”。也由此，人际信任被认为是人类社会信任关系的基础,是个体交往最能获得直观效果的信任形式，而我们所讨论的“政府信任”，必须还原为一个个活生生的个体，借助于对一个个政府官员的人际信任而获得其合法性。还有学者从文化的视角，把制度信任视为人际信任的延伸。例如福山将人际信任的扩张增加了制度信任的扩展,虽然这个过程会因文化不同而有所迥异。

　　第二种观点认为对于政治信任的建构而言，制度信任无疑更加重要。首先是因为政治信任更多地取决于制度的能力，例如有学者认为政治信任“更多地取决于以法律和规章为形式的政治家行为的制裁措施。大多数西方国家建立了更多的控制政治家的公共和私人行为的权力机制——法律、行为准则、审查机构、调查委员会、法律程序'U7]正因为这种制度所具有的约束力，只有制度信任能够为人与人之间的交往搭建一个坚实的支柱，人际信任才有保障。™>在这个意义上，穆勒()和塞里格森(on)指出，人际信任是民主的产物，而不是民主的原因。其次，从理性选择的角度看，在政治信任构建的过程中，制度信任通常会比人际信任具有更低的交易成本。[33]最后，与人际信任相比，制度信任(属于系统信任)的抵抗力无疑更加强大一些，某些个体的不满不会轻易撼动它。

　　第三种观点是综合上述两种观点，认为制度信任和个人信任并非互相对立或相互排斥，而是可以相互加强相互促进的。这种互动关系恰恰构成了一个逻辑上的序列，即首先制度嵌人在人与人的关系网络之中，因此人们对制度的信任源自人们在交往中对所建立的关系的信任。[35]然后，当稳定、透明和可预测的制度和结构不断建立之后，一种新的关于制度的信任就能产生，并且最终导致原有的人与人之间的信任重新恢复和不断增强。

　　关于政治信任重建的基本路径，比较一致的看法是，政治信任重建的理想目标应该是制度信任的构建，使得政治信任主要依靠于制度信任。但是当前中国仍然保留很大程度的人格化权力结构，政治信任主要是围绕人际信任展开的。因此，在民众对基层政府的政治信任中，人际信任比制度信任具有优先性。例如，在中国乡村社会，由于重视人情和面子的文化传统，干部与村民之间的人际信任比较制度信任而言，发挥着更为根本性的作用。有研究表明，平息和处理群体性事件仍然主要依靠熟人社会的社会信任(即人际信任)而不是制度化的政治信任。[36]因此,基层治理中的政治信任重建，也需要考虑到这种人际信任的优先性特征，政府通过各种取信于民的措施来塑造民众对政府官员的人际信任，并在这个过程中，滋养和巩固民众对政府机构和体系等的制度信任。

　　盂天广2010年在一项大型调查中运用结构方程模型检验了几种主要政治信任之间的关系，得出结论，认为体制性信任、机构信任(前二者可以归纳为制度信任)和政治人信任(人际信任)在转型中国具有很高程度的同构性，三者联系密切。[37]—般而言，民众对政府官员的信任可以比较容易地转移到他们对制度信任上来，反之亦然。这种结构性特征也证明了上述的在这种政治信任构建过程中人际信任具有优先性的有效性。但是在西方民主国家这些主要政治信任之间没有发现这种高度同构性，它们之间“既可能正相关，也可能负相关”，这源于“西方民主国家在政治体制、现任政府和当选政治家上有严格区分”。[37]也正是在这种西方语境下，阿尔蒙德(GabrielAlmond)认为通常是制度信任能够更持久地维持政府的权威，而公民对具体政府官员的人际信任则经不住时间的考验。[38](p4〇)这些研究也提醒了我们，人际信任与制度信任在中国语境下的髙度同构性只是阐明了在政治信任构建过程中如何找到一个更为有效的方式，其中人际信任具有优先性，但是需要去建立一个旨在确保人际信任向制度信任不断转移的长效机制。