法律视野中的军队政治工作

　　军队“政治工作必须在坚持优良传统的基础上，跟上新的形势，更新思想观念，对工作内容、政策制度和方式手段等方面不相适应的部分积极进行探索和改革。”然而，这种探索和改革是艰难的。因为，一方面，军队政治工作是一个政治敏感性最强的领域，容易阻却军队政治工作者的想象力、创新力，使其不敢越雷池一步;另一方面，我军政治工作是所有军事工作中最具特色、最具生命力的工作，其他西方国家军队的“政治工作”完全不能与之相比，这也容易导致我军的政治工作理论研究“固步自封”，有意无意、甚至固执地排斥其他学科的渗透、融合，不愿吸收新的东西以充填自己。为此，本文试图从法学的角度运用法学的眼光去审视我军的政治工作，为军队政治工作的探索和改革作些路径探求。

　　一、法律视野中军队政治工作内容的“传统性”

　　我军政治工作，在长期的革命斗争中，形成了一系列优良传统„这些优良传统是我军政治工作的经验总结，是我们的传家宝，任何时候都不能丢掉。但是，正因为是“传统”，在新的历史条件下，必然有如何适应新的形势和任务的问题，必然有不太适应新的环境、新的情况、新的对象的地方，必然有不断创新和发展的问题，必然有不断从新的事物中吸取新东西，才能始终保持生机和活力的问题：>简言之，唯有将优良传统与时代精神有机地结合起来，即唯有“创新"，才能使“传统”永远延续下去。同时，这些“优良传统”在今天正面临着一系列挑战：遇到了军队非党化”和“军队国家化”思潮的挑战;遇到了拜金主义狂潮的冲击和社会利益调整的挑战;遇到了西方政治观、价值观和“信仰多元化”的挑战;遇到了“极端民主化”倾向的挑战;遇到了“纪律松弛”和“各自为政”倾向的挑战;遇到了“跑官要官”和“买官卖官”歪凤的挑战;遇到了少数领导机关和领导干部言行不一、甚至带头搞不正之风倾向的挑战，等等。我军政治工作所面临的种种挑战，既是军队政治工作所面临的问题、困惑、矛盾，也是在依法治军的今天所存在的法律问題，因此它们也是现行军亊法律，尤其是军队政治工作法制建设的任务、使命之所在。从法律角度看，要克服上述挑战，仅靠作为“软手段”的政治工怍自身是不够的，还必须依靠作为“硬手段”的法律，唯有二者的相互渗透、取长补短，才能发挥作用3特别是军队政治工作自身如何实现由“弱”变“强”、由“虚”变“实”、由“软”变“硬”，对法律更有着现实的要求。为此，社会主义市场经济条件下军队政治工作的法制化已成为我军政治工作创新发展的一个重要问题，受到了人们的普遍关注。对此，有学者进一步撰文指出：“法制化能够以法制的形式确认军事民主的程序和内容，明确不同军事职位的权利和义务，要求有令必行、有禁必止、违法必究，保持高度的集中统一”，“法制化还能以规范形式确认国家和民族的优良传统，确认军队的优良传统，并要求官兵继承和发扬”

　　我军传统的政治工作，如果从现实和未来角度进行法理学分析，应确立以下几种新的理念。

　　1.以法律实施的方式贯彻党的路线、方针、政策。中国共产党在军队中的政治工作，主要是在军队中贵彻党的路线、方针、政策，其基本形式之一就是法律的实施或者说借助法律手段因为根据党的政策和法律之间的关系，党的路线、方针、政策经过军事实践，证明是成熟的，能产生积极的军事效益，就可上升为国家意志，赋予法律效力，成为国家的法律实践证明，法律是定型化、规范化、条文化的党的政策。路线、方针、政策法律化之后，既具有政策属性，又具有法律属性，这样就可以通过党的各级组织和政治机关部门贯彻执行，从而更有效地发挥党的路线、方针、政策在军事生活中的指导作用。换言之，随着依法治军方略的实施，党对军队政治工作的领导，应逐步改变过去那种靠命令、指示、非法规性文件的传达、贯彻方式，转向大量具有法律效力的规范性文件的实施方式。

　　2.军队政治机关履行国家在军队中的部分职能。中国共产党在军队中的组织工作，主要由军队政治机关及其工作人员(包括各级政治工作者)来完成。他们所进行的组织活动，主要包括：组织军队选举全国和地方各级代表大会的代表、军事保卫工作、军事检察工作、军事审判工作、军事司法行政工作、干部工作、计划生育工作，等等。这些工作或职能，在依法缉国的今天，事实上已经纳人国家法制轨道。

　　3.调整军事法律关系。军队的政治工作，在一定意义上说是协调各种军事法律关系，缓解、消除各种社会矛盾，以直接维护国家军事利益。具体地说，协调由军事法规定的中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组织之间的相互关系，尤其是协调由《内务条令》规定的军队的内部组织关系、军人之间的相互关系;维护由军事法确认的政治、军事、经济民主权利;依法处理军事训练、后勤保障和行政管理活动过程中存在的各种问题。

　　4.调整准军事法律关系。置身于社会大环境中的军队，其与外界的联系，亦需要通过政治工作中的群众工作、联络工作、宣传工作等来协调。具体地说，地方和公民在征兵、动员和支援前线、民防、防空、国防生产、国防科研、优抚、民兵和预备役训练、军工生产和军用设施的保护、退役军人安置、军事邮政和运输、对军队的商品供应、国防教育等诸多方面会弓军队、军人发生各种法律关系，概括为军地、军民之间的民事经济(纠纷)关系、刑事关系、诉讼关系等，它们均需要军队政治机关及其政治工作者参与依法调整。这些法律关系协调的好坏，同样牵涉到闰家的军事利益。

　　5.军队政治工作自身受到法律的制约u1982年《宪法》规定：各政党“都必须以宪法为根本活动准则“都必须遵守宪法和法律“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权"。这些规定显然同中国共产党党章所确认的“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则是一致的，其实质是党的路线、方针、政策要受到宪法和法律的制.约或限制n我军政治工作是中国共产党在军队中进行的思想工作和组织工作，它以贯彻党的路线、方针、政策为己任，但由于这些路线、方针、政策或其精神实质已体现在国家的法律(军事法律)中，因此，作为党的工作的军队政治工作必然受制于法律，表现为依法进行军队政治工作，或者说必须在法律范围内活动，不能凌驾于国家法律之上，置法律于不顾。

　　二、法律视野中军队政治工作方法的"柔弱性"

　　经过几十年的不断实践、总结和积累，我军政治工作特别是思想政治教育工作，已形成一套行之有效的工作方法，这就是以疏、导、情、理相互交融为主要教育手段的方法。在思想政治教育中用革命的道理，以平等的态度、讨论的方式和自我批评的方法，进行生动活泼的、有说服力的教育，从而使被教育者分清是非，把人们的思想引导到正确的轨道上来。同时，在疏导中，诉诸理性的教化和情感的感化，以情动人。这种疏导和诉诸情理包含着思想启迪、逻辑征服和形象感染，包含着正面典型示范和反面典型警策，包含着利用外环境和建设内环境，包含着心理内化与实践养成，包含着调动积极因素和抑制消极因素，等等。如果我们用法律的眼光去看待这些政治工作方法，它们似乎又具有一些共同的局限性。

　　1.有针对性，但相对①不具普遍性3这些工作方法的运用，往往是针对一时、一地、一人、一事所采取的个别教育措施，而不是针对所有的人、所有的事，也不是在所有的时间和地点发生作用，因而难以发生一体遵行的效力，其作用的面窄，影响的范围小，收到的效益也有这就提出了在有针对性的基础上，如何扩大军队政治工作方法效力的普遍性问题。

　　2.有灵活性，但相对不具稳定性。由于这些工作方法是针对特定的人和事，在特定的时间、地点范围内进行的，可谓“因地制宜”、“因势利导”，而且往往是针对不断产生的新矛盾、新问题展开的，因而是灵活的教育处置方法。但是，这些工作方法随着时间的推移、人物变化以及环境的变迁，尤其是军队政治工作者的变换，自会“事过境迁”，“物换星移”，它们的影响力不会持久，产生的教育效果将逐渐减弱直至消失。换言之，这些工作方法由于行为主体的不稳定性，导致其缺乏衔接性，不能做到持续、持久、稳定地产生工作效力和效益。这就提出了军队政治工作方法如何在今后相当长一段时间内持续、稳定地发挥效力和效益的问题。

　　3.有柔软性，但相对不具强力性。这些工作方法的运用，通常表现为动之以情，晓之以理，以情带理，以情说理，对工作对象进行开导、启发，以求打通思想，提高觉悟，因而具有明显的柔软性——“温文尔雅'“绵绵细语'逐渐熏陶、潜移默化，也就自然不具强制性=固然，做人的思想工作，需要运用柔软性的工作方法，但由于这些工作方法不具强力作用，往往达不到“立竿见影”的作用，这对从事急、难、险、重的军事工作，对应付突发性、灾害性事件的军队而言，有时是不利的。这就提出了军队政治工作方法在保持“柔软性”的基础上，如何适当掺人强制力量，或者说如何寻求国家的强制力作为后盾的问題。

　　4.有合理性，但不等于合法性。军队政治工作方法既合情、合理，其本身也合法，但其因为要体现政治工作者个人的情感心理，充分发挥政治工作者的主观能动性，并与政治工作对象进行情感交流，才能达到良好的效果和工作目的。因此，在运用军队政治工作方法过程中易强调个人的意志而凌驾于国家法律意志之上，易超越法律的界限，乃至走向违法的轨道。换句话说，基于人的群体心理、人与人之间本有的依附关系.，在军队政治工作方法的作用下，对某个人能尊重和信任，而对法律不易肯定、赞成和认同，进而疏忽和蔑视法律。这提出了军队政治工作方法在合理性基础上，如何强化合法性的问题。

　　三、法律视野中军队政治工作行为的易"偏向性”

　　从法理上说，军队政治工作是一种调节各种社会关系的法律行为(包括思想教育行为、组织领导行为等)=该法律行为是否符合法律的要求，是否与法律的规定相吻合，值得界定和评估。

　　首先，应当肯定，我军的政治工作行为，是由《中国人民解放军政治工作条例》所确认的，因而是一种合法行为，即符合现行法律规定的、能够引起政治工作领域法律关系产生、变更和消灭的行为。进一步说，所有依照《中国人民解放军政治工作条例》实施的政治工作行为，都能产生各种积极的、合法的法律效果，收到良好的社会效益。通过这些合法的政治工作行为，可以产生各种“调整性”法律关系。就是通过疏通、引导，情真意切地说理，以有卩解矛盾、解决纠纷、消除隐患，从而实现军队政治工作的目标。

　　其次，诚如前述，在新的历史时期，面对新的客观条件，传统军队政治工作所存在的弱点、可能出现的负面影响，易使军队政治工作行为脱离法制的轨道，或与法制背道而驰，走向合法的反面，成为一种违法行为具体表现在：

　　1.军队政治工作行为易讲感情，不讲法律。“动之以情”，是军队政治工作的基本方法之一。具体地说，在解决形势变化和政策调整反映出的思想问题时要倾注“实情”;在解决个人家庭实际困难时要融人“真情”;在解决个人理想前途上出现的思想问题时要充满“感情”;在解决内外关系反映出的问题时要主动“热情'简言之，军队政治工作行为强调以感情来达到感动人、教育人的目的。讲感情，包含着讲大道理，也会讲小道理;讲国家的方针、政策、法规，也会讲“土政策'“土规定”、“土办法”;讲党政关系、军民关系、官兵关系，也会讲老乡关系、朋友关系、同学关系;讲党性、讲原则、讲纪律，也会讲私情、讲灵活、讲个人自由;讲大局、识大体，也会讲局部、个人的利益。总之，感情是一个人感情心理的反映，它会随个人情绪的变化而变化，随军队人事的更迭而变化。从法理上讲，感情的发挥，由于其影响度、作用范围、涉及的面十分有限，结果往往是对一部分人讲感情，而对另一部分人不讲感情。于是，有人提出了“感情等值法”，就是指干部用相等的感情去温暖和感化每个士兵的心，否则就是“偏心眼儿”。事实上，干部很难做到在感情上相等地对待每个士兵，唯有在法律这一重要而普遍的标准面前，在依法的前提下，才可能不会出现“偏心眼儿”。因为法律无情而且一视同仁，这也意味着法律面前都讲感情。

　　2.军队政治工作行为易讲“人治”，不讲“法治”。从更深层次讲，带有很浓感情色彩的军队政治工怍行为，易与个人权威、个人好恶相联系，办事的时候，依人不依法，依言不依法，依权不依法。这是一种变相“人治”的表现，确切地说，如果不依法进行军队政治工作，很容易走向“人治'可以说，这是造成军队政治工作主观性、随意性和人为性的重要原因之一。从另一侧面讲，军队政治工作尽管不是行政管理工作，但它是一种“变异”的行政工作，即以类似行政领导的方式去处理官兵存在的思想实际问题。目前，有些政治工作者的“长官意志”仍较为突出，在军队政治工作中命令与服从的意识也十分明显D这些也容易滋长“人治”现象。

　　3.军队政治工作行为强调“以人为中心”，易忽视“以法为中心”。具体的军队政治工作是随人而实施的行为，针对不同实际情况的人，运用不同的工作方法,讲不同的道理，将大道理转化为与“受众”贴得更近、更实的“小道理”。这种因人而异、因人而宜的工作方法，对做人的思想教育工作是有效的，但从法律的视角看，这种“以人为中心”的工作方法容易导致思想教育行为的不确定性，进而可能出现有法不依、执法不严、违法不究的现象，最终忽视依法办事。进一步说，在军队政治工作实践中，某一具体军队政治工作行为本身是以特定的人、事而进行的，它不是预先设定的，因而增加了军队政治工作行为的被动性。这一点与具有预设性的法律不同，法律强调“人随法变”，即强调严格司法、执法和守法，以明确、具体的条文规定要求人们在法律规定的范围内活动，而决不是“法随人变”，因人设法。法律往往可以事先设制条款以规范现实中没有出现而今后可能出现的某种行为。

　　四、法律视野中军队政治工作的走向

　　当代，以信息技术为核心的髙新技术迅猛发展，由此带来了一场广泛而深刻的军事变革。这场变革不仅要求我军加快发展高新技术武器装备，实现国防现代化，而且要求我军政治工作进行改革，以实现军队政治工作的现代化。改革的举措之一，就是紧跟依法治国，建设社会主义法治国家这一时代脉搏，加快军队政治工作法制建设的进程。换言之,在军队政治工作领域充分运用现代的治军措施——法律所特有的功能，以推进我军政治工作的改革、发展和完善，从而实现军队政治工作的现代化。正如邓小平所指出的那样：“制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”

　　1.运用法律的规范功能，以法律的形式将军队政治工作制度固定下来，建立健全以《政工条例》为母法的一整套切实可行的军队政治工作法律新体系，彻底改变目前我军政治工作领域只有《政工条例》这一“母法”，而几乎没有任何“子法”的现状。也就是依照《政工条例》，构建组织工作、干部工作、宣传工作、保卫工作、群众工作和联络工作等方面的具体法规系统。所以，有人进一步指出：随着这一法规系统的建立，“可以通过许多具有约束力的法制规范来保证政治工作正常有序地运行，避免随意性、零散性和人事变动带来的影响，使我军政治工作许多优良传统更加有条例性和可操作性,成为政治工作实施必须遵循的依据。”

　　2.运用法律的指引功能，使军队政治工作者乃至政治工作对象在从事政治工作时明确自己的权利和义务，真正慷得什么是可以做的，什么是不能做的，什么是禁止做的，什么是必须做的，从而确保依法进行军队政治工作。正如有的同志指出：“‘依法治军’本身就要求建立适应军队现代化建设和现代化战争需要的政治秩序。而这种秩序不是靠个人意志、凭经验和习惯来实现的，只有以法来明确政治工作主体的权利和义务等，才能使政治工作受到法律的保护和调整”。

　　3.运用法律的调节功能，可以有效调节军队政治工作领域出现的、尤其是与维护国家军事利益有关的与官兵切身利益关系密切的社会关系，以避免、减少、消除可能或已经发生的各种矛盾、纠纷和思想疙瘩。

　　4.运用法律的教育功能，一方面可以把党和国家对军人行为的基本要求凝结为固定的行为模式而向军人灌输占支配地位的意识形态，使之渗透于或内化在军人的心中，并借助军人的行为进一步广泛传播。由于法律恃别是军事法律是在军事生活中反复实践的东西，军人可以不知不觉地与法律认同，被法律同化，形成习惯。另一方面，通过法律规范的实施可以对军队政治工作者及其对象今后的行为发生影响，即起到警戒、鼓励、示范、促进作用。这对于提高官兵的政治责任感、权利义务意识、服从命令、听从指挥意识是不可缺少的。

　　5.运用法律效力的普遍功能，既可以使军队政治工作达到一体遵行的效力，使军队政治工作行为有广泛的影响，又可以使军队政治工作持续不断地发挥效力，使军队政治工作行为有深远的影响。在军事社会中，由于人们的道德观念、价值标准的差异，每个人对一定行为所做的评价只有在与诙人具有相同标准的那些人中间才是有效的。对法律规范来说则不同，不论人们的主观愿望如何，只要他们的行为进人了法律行为的范畴，法律规范的评价对他们来说就是有效的。如果不想受到法律的制裁，他们的行为必须客观上与法律协调起来。

　　6.运用法律的评价功能，可以使军队政治工作者运用法律这一重要而普遍的行为尺度和标准去判断、衡量政治工作对象的行为。通过这种评判，可以影响政治工作对象的价值观念和是非标准，从而达到指引政治工作对象行为的效果。另一方面，可以达到确保政治工作者避免感惰用事、凭个人的好恶去评判军事生活中发生的各种行为的效果。进一步说，与个人的感情、好恶标准相比，法律的评价比较客观、公正。因为法律标准已经条文化、具体化、定型化，即公开、量化、透明。换言之，什么行为是正当的，什么行为是不正当的，什么行为是可以做的，什么行为是不可以做的，在法律规范中已有明确的规定。因此，法律对各种行为的评价在总体上是不会因人而异的，差别也不会太大。

　　7.运用法律的预测功能，可以使军队政治工作者预先估计到自己的政治工作行为，会产生什么样的意义和后果，特别是将如何对待政治工作对象的行为。这有利于军队政治工作行为计划有序，减少行动的偶然性和盲目性，提高军队政治工作行为的实际效果。

　　8.运用法律的强制功能，可以制裁、惩罚军队政治工作领域出现的违纪，违法现象和行为，纠正军队政治工作活动中出现的行为偏差，从而达到保护军队政治工作行为主体的正当权利，保证军队政治工作正常进行的目的，同时，也可以加强军队政治工作的严肃性、权威性和说服力。