城市治理方式的转变与城市社会政治稳定

目前，我国正处于由传统社会向现代社会的转型时期，在社会变革进程中，城市现代化发展成为重要内容之一。社会转型带来的城市现代化，使原有的城市治理方式——“单位制”逐渐松动乃至衰微。在此过程中,社区自治作为城市治理的一种新的有效方式，将成为加强社会整合、实现。

(―)单位制的形成及特点

　　计划经济体制下的单位制组织与准单位制组织的建立，是新中国构建组织系统的重要特征之一。新中国实行髙度集中的计划经济体制，在社会治理方面，力图通过“政府管社会”、“政府办社会”来避免经济、政治、社会发展中的无序和盲目性,达到社会整合的目的,单位制正是在这一背景下产生的。

　　从我国城市单位制下的单位的性质与功能来看，主要有四种类型：一是党政机关，它们本身就是国家政治组织;二是全民所有制企事业单位，在计划经济体制下，这类单位实际上是国家组织的附属物;三是城镇集体所有制企事业单位，它们依照国家计划的分类，由政府“归口”管理;四是农村各类集体经济单位，实行“政社合一”,也处于国家行政控制之下。在计划经济体制下，社会的组织类型和组织方式简单划一，政治稳定的必然选择。按照相同的模式和方式运行。所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，都统一由政府控制和管理,按照一定的行政隶属关系和一定的行政级别附着在国家的机体上。

　　在单位制条件下，单位既是代表国家直接占有、处理、分配资源的组织,又相当于政府的派出机构;既具有经济功能，又具有政治功能。单位占有、处理和分配的资源，不仅包括物质资源和精神资源.还包括政治资源，特别是那些制约性的资源，如个人在社会生活中的地位、身份、权利等。在这里，单位的性质，不仅是杜会学意义上的社会组织，更是政治学意义上的政治组织。单位实际上是国家组织的延伸，其功能与活动方式、范围都具有“政府”的性质，而国家占有、垄断资源的使用权和解释权又是形成单位这一特性的原因。以髙度集中的计划经济体制为基础，以国家政治权力为中枢,以单位制为组织形式，全社会被构建成为一个有序的结构系统，从而国家政治权力同整个社会紧密地联系起来。

　　(二1单位制的弊端

单位制治理方式在一定时期内曾经起到了不可否认的历史作用。但是，单位制组织形式的强化，使社会独立性不能得到充分体现，导致国家与社会之间形成“同构”关系,并逐渐在社会发展进程中显现出其负面效应。第一,单位功能的多元化有悖于现代化社会组织的运行原则。以“工厂办社会”为例，其消极后果之一是扭曲了工厂作为生产组织和经济单位的性质。第二，单位制剥夺了企业的自主权、自决权。现代社会的企业，经营自主权是最关键的权利。而单位制中的企业恰恰没有经营自主权以及管理自主权和销售自主权,它们作为政府的附庸.完全执行行政部门的指令性计划，势必造成企业的消极怠工。第三，单位制中的平均主义影响着人们生产、工作积极性的发挥。由于单位制实行供给制的某些原则，其收人分配的平均主义特征十分突出。这种平均主义破坏了按劳分配原则，导致出工不出力的现象非常普遍。第四，单位制排斥民主、法制，有悖于现代社会的发展趋势。民主、法制是现代社会的基本特征，是社会现代化的重要内容。然而，由于单位制要求成员绝对服从组织，下级单位全面依附于上级单位.亊实上剥夺了人们选择职业的自主权，遏制了民主精神;单位制基本上使用行政手段实施社会整合，影响了法制社会的建立;单位制的髙度集权,也助长了单位领导人“唯上是从”，容易导致决策失误。因此.从一定意义上讲，单位制是与社会现代化相背离的一种治理方式。

(—)城市现代化发展对社会整合提出新要求

　　从我国转型社会的实践状况来看,伴随社会转型和与之相联系的城市现代化发展，城市的组织结构和功能出现了一些明显的变化，从而对传统的城市治理方式提出了挑战。首先，城市单位的社会职能外移，现有城市管理体制和功能难以承接。在老体制下，各级政府和企业直接管理或包办着许多应由社会去办或应推向市场的事务。随着改革的不断深化，这类事务逐步要向社会“释放”、转移,引发的矛盾也逐渐显露。如各类单位过去对职工所承担的种种生活福利性服务，在改革中逐步弱化或取消。其次，城市社会人口结构性变化加剧，实行管理和维护稳定的难度增大。近年来，中国城市人口中的复杂因素逐渐增多，对原有社会秩序形成巨大压力。在过去城乡二元结构的计划经济体制下，还可以依靠单位所有制和严密的户籍管理制度把单纯的城镇人口的社会秩序管理好，目前则面临力不从心的被动局面。第三,城市管理任务日益繁重，自上而下的行政管理机制面临严峻挑战。由于近年城市的数量、规模、功能的变化，以及各种新问题的出现，城市管理的工作量在成倍增长，而原来的层层负责的行政性、直接性管理方式尚未改变，街居基层组织承担的上级安排的任务量大到很难落实。第四，经济结构的调整和居民生活质量提高的需求，为城市社区建设和管理赋予了新的使命。现代城市在体制转轨和结构调整中出现的大量下岗失业劳动力，迫切要求在开发就业岗位、搞好再就业工作上有大运作同时社区服务业将成为城市经济的一个新的经济增长亮点。

　　当前我国的社会转型几乎囊括了社会的各个领域、各个层面，而城市变革集中表现着整个社会转型的基本特点，对社会整合提出了多重要求：要求建立有弹性的整合框架,建立多层次,多纽带的整合体制;建立适应分化状况的利益协调模式;要求重视共同的价值观念在社会整合中的作用,并努力寻求解决因社会转型可能产生的整合危机。

　　(二1重新构建社会整合体制是城市现代化发展的必然要求

　　随着城市现代化进程中对效率和效益的追求，社会分工和专业化的程度逐步提髙.社会组织日益显示出功能专业化的趋势。所以，我国计划全控型体制下的单位组织结构,它的高度同质性和多功能一体化的特征，在社会转型进程中不可避免地会显靄出弊端，包括价值取向的泛政治化、单位多功能集于一体导致的效率低下、动力激励机制的发育不全、资源配置的不合理，以及关乎国计民生的社会资源生产日渐短缺等等。随着社会主义市场经济体制的发展，社会组织结构正在发生重大变化。单位不再是无所不包的社会基本组织形式，而是功能趋向单一的独立利益主体。因此,单位制与其共生的计划经济体制一起走向了解体。

单位制的解体，直接导致了社区建设问题的提出。城市社会基层组织——以自我管理、自我服务为主要特征的社区在相当长的一段时间并没有得到有效的发育。当单位制由松动走向解体时，由被剥离或还原出来的社会属性衍生出来的社会矛盾和问题直接推给了社会，为解决这些问题，导致了城市社会公共事务的剧增。这些事务，在单位不可能再管、政府又因自身职能处于转变过程而无法全部有效地加以管理的状况下，迫切需要重构城市基层社会整合体制，通过社区这块阵地，发挥整合功能，有效地整合社会要素，为“小政府、大社会”的政治体制改革提供稳定的社会基础性保障。

(一)社区自治是城市治理的基础工程

　　首先,社区自治以城市最基层的法定社区为操作对象，以充分发挥社区成员的民主权利、建立良好的社区秩序、维护城市基层政治稳定为目标。社区所解决的是整个城市最基础层面的问题，建设的是整个城市最基础的单元，这个层面建设好了，整个社会的稳定和持续健康发展就有了坚实的基础和保证。其次，与国外“社区发展”运动不同，跨人21世纪的中国城市社区自治民主建设是与基层政权建设有机结合在一起的，在一定程度上是加强基层政权建设的前提。在发展社区自治民主过程中，各地都把理顺区、街管理体制，增强区、街协调管理职能，提高街区干部素质作为重要工作来抓。这些工作的深人展开，本身就是对城市社会整合的基础性主导力量的重组和强化。再次，按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求抓社区自治民主建设，是增强社会凝聚力，促进社会稳定的基础性工作。最后，社区自治以发展城市基层民主和群众自治为主要目标。与传统的社会整合模式不同，现代城市的社会整合具有鲜明的民主性、自治性特征。而社区自治民主强调居民广泛参与，倡导“自我管理、自我教育、自我服务”,这本身就是现代社会整合的基础性工作。同时，社区自治过程必然伴随着培育和发展各类社会中介组织，这对于构建“小政府、大社会”的整合机制，形成具有中国特色的“公民社会”具有十分重要的奠基作用。

　　(二)调整社区组织关系是发展社区自治的前提

　　发展社区自治民主需要坚实的组织依托。一是基层民主建设和社区政治发展的要义就是培养社区居民对于社区公共事务的参与意识，使其能够进行自我组织和自我管理。要实现这一目标，就需要由社区居民选举产生一定昀社区自治组织对社区公共事务进行管理，并代表社区全体居民与政府互动。二是社区群众自治组织是表达社区居民利益诉求和期望、维护自身利益，制约政府不良侵权行为的需要。必须将分散的居民组织起来,形成相互认同.相互依赖、目标一致的基层群众组织，并凭借组织的力量，代表社区居民的利益，积极参与社区活动，促进自治和民主发展。三是必须建立合理结构与有效运行机制，建立“两级政府，三级管理”的新体制，重点是强化街道办事处的社区管理功能。四是要重构合理的“行政一社区”体系。在原来行政、社会合一的城市行政区体系的基础上，根据社会发展的内在联系，突破“街道”这一基层行政区的限制，在更大的范围内构建规模不同、类型各异、功能明确的社区体系，形成纵向管理以行政区为主、横向发展以社区为主的“纵一横”结合的“行政区一社区”体系。

　　I三)加强社区自治建设的基本要求

　　I.明确社区自治民主的指导思想与工作思路。党的十六大报告指出：“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区'认真贯彻落实十六大精神，改革城市基层管理体制，强化社区功能,要以社区自治组织建设和党组织建设、培育社区自治、扩大城市基层民主为核心，以转变政府职能、上下联动、配套的体制改革和制度创新为重点，扩大基层民主，巩固基层政权，促进城市经济和社会协调发展，维护政治稳定。按照共驻共建、资源共享的原则，充分调动社区内党政部门、企事业单位、中介组织以及居民群众广泛参与，合理利用社区内智力、物力等资源，形成各方参与，共建社区的局面。

　　2.抓住社区自治的关键环节。第一，转变工作思路,强化自治功能。从过去的对上负责转变为对下负责，从社区居民的需求中明确工作任务，制定具体工作目标。第二，激发参与热情，提高自治效能。要通过搞好宣传动员、做好典型示范、完善社会评估和价值体系等办法，充分调动社区成员的参与积极性，提高社区自治水平和效能。第三，明确居委会职责，规范自治内容。对社区自治组织，区街应及时给予指导和必要的支持,但不越权越位，确保自治功能的发挥。第四，优化干部队伍,提高自治素质。必须从精简人员，提髙侍遇、增强素质人手，采取调整社区居委会设置、提高薪水待遇、公开招聘社区干部、把好居委会干部培训和考评关等有力措施，提高社区干部队伍建设质量。通过制定和实施严格、规范的选举程序，提高选举的科学性和合法性，保证居民在法律的规范下充分行使民主权利。

　　3.充分发挥社区党组织在社会整合中的核心作用。党的基层组织不仅是协调国家与社会关系的重要途径，而且是基层群众自治发展的重要政治力量。因此，必须处理好社区党组织政治职能和社会职能的关系，发挥社区政治资源的优势。社区党组织的职责，主要是政治领导，支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责。社区党组织作为执政党在社区的基层组织，必然具有贯彻党的意志、宣传党的方针、执行党的政策、引导和保证政治方向等政治职能。党在社区的基层组织在履行政治职能的同时，也应履行好社会职能，通过直接有效的社会工作来凝聚群众、嬴得民心,进而形成并巩固执政的社会基础和群众基础。与此同时，要发挥社区党组织在城市治理中的核心作用，必须加强其自身建设。