政府服务均等化的政治文化之维

　　新世纪以来，中国政府将实现基本公共服务均等化作为一项极为重要的历史使命。在完善推进公共服务均等化的过程中，政府作为政策主体起着主导作用，但公共服务均等化又不仅仅只是一个单纯的政府行为。在国家与社会的互动过程中，影响政府服务均等化水平和效果的因素除了物质条件、政治体系、制度安排、政策规划以外，还应该包括特定政治文化对那些与公共服务均等化相关的政治体系结构与政治角色行为的影响。按照阿尔蒙德的观点，“政治文化影响着政治体系中每一个政治角色的行动”[1]。基于以上认知，我们应当立足于当今中国社会政治文化的历史继承性与时代融合性这两个面向，来分析、解释中国政府在推进、完善公共服务均等化方面的价值与意义，以及政府在推进公共服务均等化过程中形成的一系列特征。

　　政治文化的历史继承性，反映在长期历史交往过程中形成的，通过一系列政治社会化途径因袭给特定政治共同体中人们的，对一定政治对象产生的稳定的认识、情感与评价体系。就中国历史而言，2000多年的帝国传统塑造了该地区特有的政治文化基因，这一系列文化基因仍然塑造着当今中国社会各政治角色在对整个政治共同体以及自身角色上的认知方式，同时也建构了各政治角色判断和确定彼此之间关系的一套观念模式或价值标准。除了历史因素，政治文化也是由该民族目前所经历的社会、经济、政治活动进程所形成的。[2]因而，政治文化同时也具有时代性的特征。但时代性实际上是一个相对而言的概念，政治文化的时代性需要有与之相对应的时代分期，较为合理的办法是将重大历史事件的发生时间作为划分时代的具体依据。当代中国政治文化的时代性，与之对应的时代从长期来说可从1911年中华帝制的终结追溯至今;从中期来看，可从1949年新中国成立延续至今;而如果就短期而论，自1978年开始的改革开放时期可作为中国政治文化时代性的最好对应期。而无论采取哪一种时代划分方式，相同的一点都在于鲜明的与中国早期历史上出现的帝制时期相互区分。依据在于一种不同于帝制逻辑的政治文化在政治体系结构变迁的过程中，集中地影响了政治角色的行为以及对于各种社会关系的认知。而为了结合公共服务均等化的议题性质，政治文化时代性分析要在突出突变(与历史传统区别)的同时，注重与公共服务均等化议题存在的紧密对应性，一个作为政治文化时代性较好注脚的分期，仍然是自1978年伊始的改革开放时期。

　　综上所述，如果从历史性与时代性两个面向上，对那些能够对当下公共服务均等化政策的制定、实施以及效果反馈产生较大影响力的政治文化类型进行归纳与总结，那么，以“天命”“民本”观念为典型的中国传统价值理念，以及以“公民身份”“社会权利”理念作为重要标志的现代世界民权思想，就成为当下诠释公共服务供给政策内涵、左右政策实施效果的重要政治文化类型。

　　历史性：“天命”“民本”观念的协奏继承

　　公共服务均等化政策归根结底反映的是某一政权履行的一项再分配功能，政府通过对从社会中所获得、抽取的资源、价值进行权威性的分配，以一种公共物品的形式输出给社会成员。因而有必要将公共服务均等化政策的议程，放置在复杂的国家与社会互动关系的具体背景中进行考察，探究国家与社会的力量是如何塑造该项政策的。另外，按照历史制度主义的观点，早先时间点上发生的事件，由于自我强化机制的作用，可能会成为一股驱使人们当前行为的力量。[3]而文化作为传承社会非正式约束的重要载体之一[4]，同样拥有自我强化机制的作用。从历史文化角度推究公共服务政策运作过程的内在社会机制，是理解当下中国公共服务均等化政策特征的有效途径之一。

　　从源头上追溯，中国传统政治文化应该产自周王朝封建统治时期，而逐渐成型、完善于秦汉以来的帝制时期，其间将近3000年时间，历史源远流长。中国传统政治文化在理解或处理政权与社会关系、统治者与人民关系问题上，以“天命”观念与“民本”思想较为典型。

　　“天命”观念实质上是中国古代当时的政治家与政治思想家，通过一种带有神秘主义色彩的叙述方式，实现对朝代更迭以及政权统治延续现象解释与反思的概念。“天命”观念的始作俑者为周王朝的周公。作为一种特殊的政治文化，产生于政权统治者成员周公对“诸侯而进乎天子”“周革商命”现象以及维护周王朝统治合法性的解释与反思，经过后世政治思想家的总结与升华，逐渐成为一套解释王朝兴替的精致理论体系。这种观点认为，上天曾经将统治天下的权利授予了商王朝的统治者，但由于商纣的暴虐失德，使得上天从商朝收回了这份神圣权利并赐予了施行德政的周王朝。“天命靡常”，天下的得失来源自统治者自身德行的端正，反映在为政是否有德，如果倒行逆施则会受到上天的惩罚，乃至王朝覆灭。因而统治者应该“修德配命”“敬德保民”“明德慎罚”。而所谓行德政，即政权统治者需推行保民、养民、富民的民本主义政策。

　　“民本”即以民为本，以社会中百姓生活的安定与幸福作为政权统治者获得政权并长期执政的根本保障。所谓得民心者得天下，荀子认为，“君者，舟也;庶人者，水也;水则载舟，水则覆舟”(《荀子·王制》);孟子认为，“民为贵，社稷次之，君为轻”(《孟子·尽心下》)。这些观点充分反映了中国传统政治文化中有关国家与社会交往方式的独特认知。在古代中国，一个被认为是贤明的君王需要按照一套符合德政的道义标准约束自己的行为，并励精图治，时刻重视百姓民生，有效缓解民间疾苦。不光是最高统治者需要勤政，顾炎武认为称职的地方官员应该做到“土地辟，田野治，树木蕃，沟洫修，城廓固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而矣”(《郡县论》三)。政府在灌溉、修路、治水、赈灾等公共事务方面负有责任。因而赵鼎新认为，古代中国政府所承担的民生职责常常是其他古代社会不具备的。“天命”“民本”作为一套学说体系已经不适用于解释当下中国的政治现象，但并不意味着其有关政权与社会、执政者与百姓关系的认知理解不再具备影响力。在执政规律认识上，中共领导人一再强调，“执政党的执政地位不是与生俱来的，不是一劳永逸的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”。如此，对执政规律的认识加之对人民物质文化需求的重视，导致执政党试图通过勤政廉洁以提升治理绩效的方式，满足人民群众日益增长的物质文化需求，维持对人民群众根本利益的代表性，从而巩固执政党的执政地位。这一点是推动执政党及其政府有意识地履行公共服务职能、自觉向民众提供公共服务均等化的重要动力之一。

　　时代性：“公民身份”观念的内生与冲击

　　影响当今中国公共服务均等化的另一重要政治文化因素，是具有现代性质的“公民身份”观念。这一政治文化因素对当下政策的影响力源自两个相互关联的过程，并在这两个相互关联的过程中逐渐强化。第一个是近现代以来中华民族内部的现代民族国家建构过程;第二个是近代当中国成为世界体系一部分后，中国与外部国际环境之间压力—回应的循环过程。第二个进程加速并影响了第一个过程的展开。与此同时，第二个过程直接受第一个过程进展状况的影响。

　　在芬纳有关国家五个特点的论述中，他认为第五个特点——一个国家的人口组成一个共同体，其成员共同参与责任和义务的分配和共享——是最近某些现代国家才出现的现象。[6]在承担责任与义务、背负共同体命运的同时，要求社会成员拥有同等权利的呼声也越来越强烈，公民身份的政治意识应运而生。公民身份是一种由共同体的全体成员共同享有的地位，这一地位赋予所有拥有者平等的权利和义务。[7]公民身份包括三方面的内容，即公民权利、政治权利和社会权利。其中社会权利是指“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”[8]。可见，公民身份三个要素之一的社会权利，正可以与当今政府推行的公共服务均等化政策，及其建构和完善社会公共服务体系的努力对应起来。公民身份理念成为公民争取和捍卫自身权利，表达社会公平正义诉求的重要依据。而在历史上，公民身份的真正实现是一个漫长的过程，并且在不同的国家拥有不同的实现形式。就马歇尔对英国公民身份发展的分析来看，公民权利形成于18世纪，政治权利形成于19世纪，而直到20世纪，英国的社会权利才逐渐形成。

　　有关公民身份尤其是社会权利的政治意识是如何在国家与社会关系中得到不断强化，以至于政府必须在诸如公共服务均等化的政策层面作出回应的呢?要回答这个问题，则有必要回到对民族国家建构过程以及国内外互动过程这两个方面的考察。首先，民族国家建构的过程是国家积聚服从动员能力的过程，除了使用以武力后盾的强制力量实现之外，利益交换与情感说服不失为一种较为有效的动员方式。社会权利兼具物质的利益性和平等的价值性，因而成为一项由政府与公民认可的、值得追求的重要权利观念。同样，基于对公民基本权利的认可，中国最高立法机关在2004年十届人大二次会议通过的宪法修正案中增加了有关人权的内容，规定国家必须尊重和保护人权。其次，改革开放尤其是冷战结束以后，中国所面临的世界体系，是由二战后奠定的西方自由民主福利国家主导的。在西方国家掌握世界话语权的情况下，公民身份成为一种强势的价值话语在各国的国际关系交往中发挥作用。这一点也在一定程度上促使中国政府在政策上做出调整。比如在 2001年九届全国人大常委会第二十次会议上，通过了关于批准《经济、社会、文化权利国际公约》的决定，这是一项由联合国大会通过的、大致界定各国政府公共服务职能的公约性文件。

　　两种政治文化观念体系

　　在当下政府服务均等化中的局限性

　　政治文化通过自我强化机制对处于该文化场域下的政治角色的观念与行为产生影响，并通过政治社会化的过程不断再生自身。政治文化的内在特征，潜移默化地体现为政治角色行为与所设计制度的特征。如果理解这两种政治文化的实质就会发现，无论是讲究绩效成果的“民本”观念，还是讲究平等福利的“公民身份”理念，由于其文化观念内在的张力，导致当下中国政府在推行公共服务均等化的过程中存在一些局限和困境。

　　就中国传统政治文化而论，强调政权管理者应该勤政廉洁，想人民所想，以人民乐业为大者，这些价值观念本身都没有什么问题，反而是我国政治文化中的优势与优点。中国政府通过一套设计精致的政治晋升激励体制，鼓励官员们通过勤政的方式不断开拓创新，创造新的满足人们物质文化需求的绩效增长点。与此同时，中国官员的绩效考核也颇具特色，中国绩效考核体系与其他考核体系相区别的一大特征，乃是对官员道德品质的重视。[9]这些制度设计无不体现了中国传统政治文化对当今中国政治生态的强大影响。

　　但是，这一传统政治文化内在的局限性也十分明显。首先，它基本上是一种集权的、信息垄断的权力配置关系，导致公共服务均等化水平的高低主要依赖于执政者的自觉。虽然“天子对于天负责任，而实际上课其责任者则人民也”[10]，但是中国传统政治文化往往轻视具体的制度设计，鲜有论及如何在现实实现委托—代理彼此负责的话题。如此造成了两个方面的问题：第一，公共服务均等化政策的执行依赖于执政者自身的意志，一旦执政者的意志发生转变，长效的公共服务均等化政策便可能无法有效地持续下去。在传统政治文化的影响下，执政者往往拥有较大的自由裁量权，执政者可以运用自由裁量权推进公共服务均等化，同时也可以不这么做。第二，信息不对称、信息传播成本较大的问题，将导致执政者提供的公共服务可能无法有效满足人民群众的实际需求，这种供给的公共服务可能是超前的，也可能是滞后的。

　　其次，将执政地位的巩固仅仅维系在提高满足人民物质文化需要的政治绩效，以及官员形象的道德表率上是略显单薄的，容易导致执政合法性资源利用单薄化的问题。坦言之，推动执政党致力于公共服务均等化事业的一大动力，是执政党为维持对人民利益的代表性以及巩固自身执政地位的一系列努力。随着改革开放、全球化的不断推进和深入，一方面人民群众对物质文化的需求水涨船高，另一方面全球化下遭遇经济风险的概率陡然提升。一旦遭遇以经济持续增长为依托的公共服务增长绩效难以为继之时，民众在期望与现实之间的心理落差感会导致执政党的执政风险急剧增大。当把“公民身份”理念作为政府通过建构和完善基本公共服务体系，以向其公民提供均等化公共服务的理论依据时，其现代性的话语体系以及符合人类利益与情感的内涵，迎合了当下国家建构与尊重人权的历史进程。一方面“公民身份”理念中所强调的三种权利保障了人类的生存与发展权，与此同时，国家也通过给予全体成员这三方面的权利获得了全体公民的支持，在这个意义上，国家基本制度与法律的合法性地位得到了全体公民的首肯。

　　但是，这并不意味着作为一种政治文化的“公民身份”理念，在指导中国当下公共服务均等化的政策执行方面就不存在问题。当马歇尔在分析“公民身份”概念时，马歇尔将其理解为是三种要素的结合，它们分别是公民权利、政治权利与社会权利。人们可以在理论上对一个事物概念进行清晰的划分，但是在实际操作中，该事物概念的各部分之间却存在着千丝万缕的联系。如前所述，公民身份中的社会权利清晰对应了我国政府公共服务均等化政策所希望达到的目标。但在实践中将社会权利与其他两种权利——公民权利、政治权利割裂开来的做法，可能会影响整个“公民身份”理念所追求效果的达成。

　　首先，在公民政治权利行使有限的情况下试图完成公民社会权利的实现，造成的一个可能的结果是，公民对实现自身社会权利的过程以及福利的增长表示麻木或理所应当，而当福利水平维持不变甚至下降时，则会表示极大的不满，经常会出现“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的现象。目前，中国民众参与公共事务的有效途径比较有限，这一点导致公民往往对自身的政治效能缺乏清醒与准确的认识。在对政治交易原则认知有限的情况下，民众也难以对政府的公共服务绩效作出公允的评价。

　　其次，公民权利与社会权利之间存在张力，并且这一张力在经济全球化背景下得到强化。按照卡尔·波兰尼的考察，关于两者的争论一直贯穿于欧洲近现代以来的历史。[12]从历史上看，公民权利是市场经济有效运转的必要条件，公民权利意味着公民拥有财产和自由订立契约的权利而不受到人身限制的束缚。而社会权利的出现可能是与公民权利的内涵相互矛盾的，社会权利的给予一定程度上弱化了公民权利。公民因享受社会权利而对国家与政府保持着高度的依赖性，而国家与政府为满足公民福利需要所制定执行的再分配政策，也不利于市场经济的有效运行。这是新自由主义经济学攻击福利国家理论的重要依据。

　　总之，“公民身份”理念文化内涵的复杂性，导致其无法与当下中国政府推进的公共服务体系建设实现直接对接。“公民身份”是囊括一系列公民身份权利的集合，选择公民身份中的一项权利进行建构落实，而忽略其他公民身份权利诉求对这一过程的影响，可能无法达到国家建构过程中公民身份认同的总体性效果，从而反过来也不利于公共服务均等化及其体系的持续完善。

　　寻求历史与现实的平衡：

　　政府服务均等化实现路径的思考

　　政治文化与现存政治体系结构的龃龉之处，恰恰是需要寻找有效方略及时应对之处。在政府推进公共服务均等化，建构和完善公共服务体系的历史过程中，以上提出的问题是政府必须给予回答和解决的问题。如果无法寻找到有效的方案解决之，小则会影响到公共服务均等化的实现，大则会影响到整个社会主义事业的成功。此诚国之大事，不可不察也。针对我国公共服务均等化政策的一些特征，提出以下建议：

　　第一，坚持中国共产党的领导地位，强化党的建设，提升党在国家各项事业中的领导能力。中国共产党是中国改革开放事业和社会主义事业的领导核心，必须努力在理论与作风建设方面，积极主动地利用、丰富和创造各种可以用于积累执政合法性资源的手段与途径。这一点是在中国共产党领导下的中国政府，继续推进公共服务均等化政策的重要保障。

　　第二，创新社会治理体制，改革社会治理模式，鼓励将有组织的社会力量引入到社会公共事务的治理过程中。让社会力量参与到公共政策的制定、执行与评估过程，可以为社会力量提供表达利益诉求的制度化空间，同时也让社会力量在制度化的过程中理解公共事务的运转逻辑，在“干中学”的过程中提升政治效能意识，强化对公共服务均等化政策内涵以及自身权利的认知与理解。不仅如此，将社会力量引入社会治理的过程当中，也有利于减少信息传递的成本，使得政府部门更为有效地制定适合于当地实际需求的公共服务项目。

　　第三，社会治理模式的创新离不开法律的保障，国家应该坚持依法治国的方针。如果没有依法办事的原则，就不可能做到利益表达的制度化、有效化和常态化。国家应该鼓励公民通过法律途径、运用法律手段解决社会利益分歧导致的矛盾冲突，并为其创造条件。比如降低诉讼的成本费用，提高司法人员的业务修养以及法律宣传等。

　　第四，正确处理好市场、政府与社会三者间的关系，在经济的发展与公共物品的消费之间寻找平衡点。不能为了满足社会力量当下的利益而使得政府债台高筑，破坏市场经济良性运转的机制。同时也不能忽视人民群众对物质利益的诉求，政府应该充当市场之外的另一只手，调节收入分配，维持社会正义。

　　总之，中国传统政治文化为当下中国政府推行公共服务均等化的政策行为，提供了一个绩效性导向上的文化惯性支持，而“公民身份”理念则从国家建构以及现代化进步的视角，为中国政府的公共服务均等化政策提供了法理性上的助推。一个更好的形式是将两者融合，使当下中国政府公共服务均等化的努力在基于法理性前提的同时，又能具备绩效上的鼓励和推动，实现政府服务均等化的可持续性。