最强大的政治机器

　　中共建立政权之前，中国是一个典型的前现代国家，它并不仅仅表现为科技、经济、文化和军事的全方位落后，更表现为国家和社会的组织手段和能力上的落后。它虽然引进了西方的制度和法律体系、自由民主的观念，但就国家层面而言，与完成现代化的西方国家相比，其最大而最根本的差距在于国家能力的不足——现代国家须具有对社会资源强有力的整合能力、财政税收能力、政策制定和执行能力、公正提供和强制保障能力，进而具有提供秩序、安全、法律和产权的能力，这是经济和社会发展的坚实基础。

　　中共建立政权后，在国家的制度建设上，走上了一条与大多数国家截然不同的道路，但在最近的30年中，经济和社会发展这两项国家任务的实现上，却取得了令绝大多数发展中国家艳羡的成就。可以说，中共建政后，其国家能力的淬炼明显优于大多数发展中国家，其核心秘密和力量源泉，正是来自中共自身特殊的组织建设和运转方式。

　　从规模上，中共是世界最大的政党;从组织上，中共是设计最严密复杂的政党：从运行方式上，中共是最具特殊效能的政党;从与政府关系的构建上，中共是最具垄断与排他性的政党;从与社会的结合上，是最具严密联系的政党。

　　中共的如上特性，使其建立的政权天然具有强大的国家能力，使之在完成和实现其国家任务时，具有无与伦比的社会动员能力与资源整合能力。

　　作为一个今天拥有7800万成员的政党，中共在组织上的奇迹并不仅仅是世界上规模最大，而是其非比寻常的严密体系。掌管如此庞大的党，如此庞大的国家，中共这台世界上最庞大的政治机器，由中央到地方能做到如臂使指，无论如何是人类有史以来最壮丽的组织学的奇迹。

　　从列宁开始的政党分野

　　政党是近现代政治演进的产物，是以夺取、保有或参与国家政权为目的政治性组织。因为历史环境、国情和政治制度的不同，各国的政党在组织形态上千差万别。

　　按照共产党的划分标准，可分为资产阶级政党和无产阶级政党。这两大类政党在组织方式、运行方式、在本国政治生活中的地位以及经费筹集方式有着极大的不同。

　　通常，西方国家以及制度上模仿西方的国家，如果政府存在定期选举，政党作为竞选型政党，其最重要的政治生活和组织，主要围绕着定期召开的选举：选举前宣传造势、筹款，选举后的政治“分赃”。

　　在意识形态和纲领上，这类政党通常只有为了竞选而生的竞选纲领而无政纲或严密的党章，有些政党虽有政纲或党章，但因组织上缺少自上而下贯彻上级的意志的构架和手段，故其缺少约束力而较多灵活性。

　　在组织方式上，这些政党可视为价值取向接近者为参与和影响国家政治的松散聚合。党员多无严格登记，亦无严格的党内纪律，合则来、不合则去，甚至是只要自己宣布是某党党员即可成为其中一员。而党的组织建设则与各行政层级形成一一对应关系，譬如全国、省或州、市或镇。除少数依托工会或特定人群的政党，党组织的存在形式多为完全围绕着选举展开的选举执行委员会、筹款委员会之类。

　　在党的政治生活上，这些政党基本是按照竞选时间形成定期的代表大会，按照由基层到全国的方式，或直接选举或间接选举的方式产生党的领导人或竞选人。也有些政党在获取政权时，其党主席由本党在任的最高行政长官(总统或首相)指定。

　　在经费来源上，资产阶级政党通常采取经费自筹的方式，如何筹款如何运用款项，多有严格的法律规定，必须接受社会监督。有些共产党会接受友党的支持，如法共在苏联解体前每年接受苏共170万美元的援助。某种程度上，典型的竞选型政党，筹款能力的多寡是谁代表本党参加竞选以及是否能够赢得大选的重要指针。

　　在国家政治生活中，资产阶级政党只是一般的社团法人，并无特殊地位。夺得政权后，按照“分赃制”，可直接委任或推荐各行政职能部门负责人，而充任实际事务性工作和具体执行的职业文官集团以及军队和司法系统则中立于政党。

　　共产党是马克思主义诞生后出现的政党，马克思虽然为共产党人指明了其历史使命，却未能提供一套共产党组织建设的方向。这个工作，是由亲手缔造了布尔什维克的列宁完成的。

　　他用严密的组织、民主集中制、钢铁的纪律等一系列崭新的手段将马克思主义的信徒武装起来，不但入党、退党有严格的程序，而且对任何党员均有严格和强制性纪律，使之变成一个具有强大内部凝聚力、执行力和统一意志的、能够完成以暴力革命为手段夺取政权的力量。

　　典型的共产党由于几乎都是在地下秘密斗争与合法公开斗争交织的特殊环境下成长起来，多经历过严酷的战争，不但在组织建设和对内部的纪律约束上迥异于资产阶级政党，亦由于通过暴力夺取政权，由专政方式实现社会改造，而所谓的专政，即对一切国家机器的全面掌控，对全社会的一元化领导。

　　列宁主义政党在组织上的非凡优越性，仅从其夺取政权过程即可见一斑：虽然在布尔什维克在当时并非俄国最有社会影响力和号召力的政党，但无论是政党自身的战斗力、凝聚力、执行力，还是社会动员能力和资源调配能力，都远远超过其竞争对手。

　　列宁主义政党在组织学上的成就，是其他政党所远远无法比拟的。

　　通常，只有按照列宁主义的组织原则建立起来的共产主义政党才会被认可为真正的共产党。但环境和时代的不同，有些最终放弃暴力夺取政权、走议会道路的共产主义政党也被认可为真正的共产党，最典型的是法共和日共。

　　由于各自的历史发展环境不同，虽然同为列宁主义政党，甚至哪怕有严格的师承关系和曾经的领导关系，不同的共产党在组织建设和纪律建设上也有不小的区别。

　　中共相较于其他共产党，其由诞生到夺取政权过程，经历的苦难和障碍最多，过程也最为艰难曲折，而这也部分促成一个结果：在漫长的斗争历程中，中共在组织建设、内部纪律和控制手段上，比苏共更为完备，其运行也比苏共更具神秘化色彩。

　　譬如，与中共相比，苏共是通过城市暴动很快掌握全国政权，其基层政权的建设很晚才真正渗透到乡村，建立全国政权后，其在党与政府的关系上、党组织与企业经营管理上，很早就有相对的分离。在党的基层组织建设上，远不如中共的细致完备，渗透力明显要弱。

　　在组织建设上，苏联共产党、南斯拉夫共产党并无各级机关党委，党委机关的党员，无论其在党内地位如何，其组织关系属于其户籍或工作所在地的地方基层党委，而不似中共有极为严格的层级建构。

　　此外，在党的层级设置上，向下，中共有苏共所无的更为细小的党小组，向上，则在苏共已有的政治局上，又设置政治局常委一级。

　　中共把列宁主义的组织原则发挥到了极致，部分解释了：为何在面临相同的国内国际环境之时，中共能保持更为有效的政治稳定，在告别旧的意识形态时，有更为顺畅的转型。

　　组织学的奇迹

　　从1920年代，中共在党外就在努力发展组织，先后出现党团、党组等组织。此后党团被党组替代。在中央和地方国家机关，团体、各种非党组织的领导机关成立党组，并成为领导核心。

　　1925年的中共四大，即将原党章中“有五人以上可组织一小组”的条文修改为，不论是企业、机关、街道、军队和各种组织，“凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”而任何党员，按照党章规定，不论职务高低，“都必须编入党的一个支部、小组或其特定的组织。”

　　今天，中共的组织系统分为三级：中央组织、地方组织和基层组织。中央组织包括全国党代会及其产生的中央委员会及专门负责内部监督的中央纪律检查委员会。而在中央委员会之上，又常设了中央政治局、中央政治局常委、中央委员会总书记、中央书记处、中央军事委员会。

　　各省、直辖市、自治区以及各地、市等地方的党代会、委员会及其相关机构是中共的地方组织。遍布全国的企业、学校、军队等所有基层单位的基层委员会、总支部委员会、支部委员会则统称中共的基层组织。

　　党员超过100人的基层单位可设立基层委员会，下面可设若干总支部或支部。有党员50人以上的基层单位，可建立总支部，总支部下可分设若干党支部。

　　党支部是中共组织体系最基层组织。但比党支部更细小的，还有党小组——即使不够3名党员，只要有1名党员、两名预备党员，就可成立党小组。

　　党小组虽算不上中共的一级组织，却是对中共党员更细致的组织划分。党政机关以科室、学校和科研院所以教研室、研究室和班级为单位，军队以排或班为单位，社区和城镇和街道以居民小组、楼栋为单位，农村以村民组或按照行业、居住情况，企业以车间、工段或班组来划分和建立党小组。

　　党小组每年向党支部全面汇报一次工作;党员每年向党支部详细汇报一次思想、工作和学习情况。按规定，其运作中的“三会一课”制度(党支部党员大会、党支部委员会、党小组会、党课)、党日活动制度、党内汇报制度等，与其他级别的党组织并无差别。

　　党的触角从中央一直扎根到村一级。截至2008年底，60.6万个建制村中，60.5万个建制村建立了党组织。

　　党的组织还渗透到全国几乎所有的单位和组织。

　　在军队，中共从1927年“三湾改编”开始至今，始终保持绝对领导。如今，团(和相当于团的部队单位，下同)以上部队设立党委会，营设立基层委员会，连设立党支部。这些党组织就是该级别单位的领导核心。

　　党在军队的绝对一元化领导，还体现为除共青团之外的其他任何党派、政治团体、政治组织不得在军队中建立组织和发展成员。军队中未经党组织批准，也不允许建立任何小团体、小组织。而其他组织、团体、党派的成员如果要参军，则必须和原组织脱离关系。

　　执政60多年之后，党在组织建设上仍在不断努力扩大覆盖面。

　　在“三个代表”提出后的2004年，中组部下文要求改善党员队伍的结构和分布，注意青年、妇女、少数民族、高知识群体和各类人才等群体中发展党员，以及在中共力量比较薄弱的地方发展党员。

　　此外，该文还要求把吸收个人独资企业投资人、合资企业合伙人、公司制企业个人控股股东和其他类型企业的主要个人出资人中的先进分子入党纳入经常性发展党员工作。

　　截至2008年底，全国所有具备建立党组织条件(有3名以上党员)的企业中的99.6%、事业单位中的97.5%建立了党组织，高校则全部建立党组织。

　　尽管随着社会转型，体制外人口越来越多，但党的组织建设亦在与时俱进：即使是民办高校，凡有3人以上党员的，也都要求建立党的基层组织。而流动人口、新兴社会组织等亦未成为发展党组织的盲点。党内相关资料提出，“不断扩大党在城市工作的覆盖面。支部建在楼上。不断加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，加强对离退休人员、下岗失业人员、流动人员中的党员教育管理。”

　　不能不说，中共的组织建设是一个组织学上的奇迹。

　　不可动摇的执政地位

　　中华人民共和国的宪法开宗明义地明确了中共的领导地位。《十三大以来重要文献选编》记载，1990年代，江泽民和党中央多次强调，“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。”

　　中共执政地位的直观体现，首先体现为党政关系上，每一级党委都对应着一级行政单位，党委负责对同级权力机构的工作指导;其次体现为任何一级权力机构内部，都层层发展和设置相应的党组，其内部最重要的人事权始终掌握在党组织手中。

　　具体说来，党的一元化领导地位在实际的政治生活中主要体现为党委制、党组制、党管干部制、归口管理制、党委领导下的集体负责制以及有关案件的党内审批制度等。

　　1942年中共中央提出的“一元化领导”原则的核心是，在党、政、军、群各组织中，以党的中央局和地方党委为最高领导机关。它们做出的决议、决定和指示，军队的军政委员会及政府、民众团体的党员均须无条件执行。“一元化领导”对中共赢得战争，夺取政权起到了巨大作用。

　　但新中国诞生之初，新政权虽建立起了全新的整套政府机构，出于按照建国《共同纲领》中与各民主党派分享权力的考虑，并未一开始就实施“一元化”的绝对领导。但随着在各级权力机构党组建设的完成以及历次运动的洗刷冲击，战争年代党的“一元化”领导体制逐步被带入新政权的党政关系中。

　　1949年11月，中共中央政治局通过的

　　《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，上述两个决定就像“三湾改编”确立了党对军队的绝对领导权一样，确立了党对政府的绝对主导权。

　　党组的任务是‘讨论和决定本单位的重大问题”，尤其是人事任免。凡党中央有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反。

　　而“归口管理制”则令党逐步建立了一整套与政府职能部门对应的政务系统，一一对应地进行党对政权的控制。这使得中国的各种政府职能的实现都由两套行政系统来互相牵制、配合来完成。

　　1953年，中共中央将政府系统划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等不同的口，由同级党委的常委(后来是分管书记)分口负责。此后又在各级党委下设立财政贸易工业部、计划工业部、交通运输部等部门。各工作部与政府行政机关的业务部门相对应，但此时以管理干部为主，不直接管理行政事务

　　设立与政府机构对应的党的机构，被认为是参照了苏联模式。“大跃进”则以政治运动的方式，摧毁了之前政府系统残存的自主权，开始了更深一步的“党进政退”。

　　至此，建国之初的党政基本分开的格局彻底结束。党一方面直接处理政府系统的各种具体业务，一方面通过党中央的各个小组、党委、党组具体操控政府系统，形成了“双保险式”的渗透。政府系统在一定程度上变成了党的执行机构。

　　文革结束后，“党政分开”曾经是中共的改革口号之一。但归口管理、党委(党组)领导、中央领导小组、中央委员会等党对政府的领导方式并未弱化。党依然牢牢控制政府的一举一动。许多系统和地方甚至实行“党政一肩挑”，行政首长直接由党委书记兼任。

　　政府之外，作为立法机关的人大，各级人大常委会均设立党组，每级党组均受上级党委领导。因此，人大实际上是在上级党委的领导下工作，并接受其指令，全国人大常委会党组书{己兼任全国人大常委会委员长。

　　政协系统，同样由系统内的党组控制。

　　各地方则在不断推广党委书记兼人大主任模式。在省、市、自治区级，除政治局委员兼任党的书记的地方以外，几乎全部实行党委书记兼任人大主任。

　　党对全国人大的立法功能本身也作了限定，全国人大党委会、党组在其中起到了明显的作用。1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》被称为是“党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件”。《意见》规定，党中央对立法过程介入包括：宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局(或党委)与中央全会的审议;政治方面的法律，起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批;政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批;中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。

　　党的政策与立法的界限变得模糊。全国人大常委会党组可向党中央提出“意见”、“报告”，党中央再予以“转批”、“转发”，完成人大立法与党内文件之间的互相转换。

　　钢铁般的纪律

　　列宁主义政党明显别于其他政党的一个显著标志，就是拥有一套严密而有效的执行党内纪律的系统和手段。1917年，列宁下令捷尔任斯基组建克格勃的前身“契卡”，承担肃清党的敌人和党内异己分子的重任，它拥有自行审查判断并决定用何种手段惩罚的权力，1923年，党通过了党员有义务向

　　“契卡”检举党内小宗派势力的决议。以制度化的暴力手段维系党的纪律、保障党的团结和贯彻党中央的意志，就此基本成型。

　　在战争年代，党内最需要警惕的是特务、间谍和异己分子，所以由类似锄奸科、政治保卫局一类的组织主要承担这项任务。相对而言，纪律检查委员会的地位和作用并不显著，到了政权建立进入和平时代，党纪监督约束和惩治的对象，就渐次由敌我矛盾转向党内矛盾和腐败问题。

　　与此相应，建国后的1955年3月，中共建立中央监察委员会，代替中央纪律检查委员会，各级党委均照此设置在党委领导下的同级机构。在当时的历史环境下，纪律检查委员会往往作为路线斗争中的肃整工具，调查和惩治贪污腐败的功能并不显著。文革爆发后，纪检机关被冲垮，中共九大正式取消纪律检查机关。

　　1978年12月的十一届三中全会，重新设立中央纪律检查委员会，其主要任务是：维护党的章程和党内法规，党风建设，检查党的路线方针政策执行情况;查处党的组织和党员违反党章和其他党内法规的案件等。

　　在组织建设上，只是规定根据工作需要，它可向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。随着中共明确以经济建设为中心，腐败问题开始越来越成为一个重要问题。中纪委的组织建设和管理手段也日趋严密，在中共的政治生活中占据的地位日渐显著，它逐渐开始成为党对干部管控链条中最严密复杂的一环。

　　纪委和直属机关纪工委的设置一直延伸到各省、市、县各个级别。纪检系统由同级党委领导，理论上地方层级纪委在查处下级党员干部时，当可保持其效能，但在实际操作中，则因直属党委领导，复杂的人事关系使之在事实上难于起到真正的效用。尤其是涉及到处级以上官员时，其效力极难发挥。

　　作为一种对形势的自动适应，中纪委开始在组织与手段上不断强化其反贪肃贪的效能。

　　中纪委和监察部合署办公，是实行一套工作机构、两个机关名称的体制。中纪委的任务为主要查处副处级以上官员。在日常监督手段上，它采取在部委直接派驻不受被监督对象党委领导的纪检组以及巡视员制度，对党员形成制约，并惩治党员官员的腐败。

　　由于各单位、地方的纪委都由本单位、地方的党委领导，因此，实际上无力监督党委领导。而驻各部委等单位的监察局，时间长了就与所驻单位形成密切联系。为打破这种利益纽带，中共使用异地任职、异地办案等措施来减少纪委和监督对象的利益纠结。以2006年为例，省级党委换届中有15个省、市、自治区纪委书记来自中纪委或是调任自其他纪委。

　　巡视制度从中共刚刚创立不久的1925年就已经开始。巡视员或特派员被派往各地巡视下级党部工作。它是中央的“全权代表”，对中央负有“绝对的责任”。其职责包括干部人事、业务指导、情报收集等。巡视员不允许两次巡视同一地区。

　　为因应新形势，1997年后，中纪委开始向全国各地和各部门派出巡视组。2001年以来，根据中纪委五次全会精神，中纪委和中组部开始联合组建巡视组。组建了中纪委、中组部巡视工作办公室和5个巡视组。巡视组实行组长负责制，直接对中纪委常委会和中组部部务会负责。其工资和组织关系归属中纪委，与地方没有利益关系。巡视组要定期向中央巡视工作领导小组和中纪委、中组部巡视工作办公室汇报工作。

　　如有重大政治运动，中央可向各地各部门派出巡视组，进行专项行动的巡视。

　　虽然“官员财产申报制”在近年似乎只见雷声不见雨点，但据悉，中央机关副处级以上干部，多年前就开始被要求向党组织申报财产等详细个人情况。尽管这些申报材料并不对外公开，但被党组织牢牢掌握。在需要对某^进行审查的时候，可随时调阅。

　　除此之外，中共还有其他诸多信息搜集系统，用以将各系统、各地方的信息汇报到中央。这也形成了对官员的监管。

　　中共中央办公厅下设机要交通局。这一机构在战争年代用以传递最重要的绝密信息。如今，依然负责传递各部门、地方与中央之间重要信息。副省级以上官员，可以发送“密折”，通过机要交通系统传递给中央首长。新华社驻各地记者站，也曾经担负向上反映情况的职责。如今，各党的媒体等单位仍然有向上写内参的权力。

　　党的纪律要求除不违法乱纪外，另外一个重要内容是服从上级，与中央保持一致。党先后确立了党管干部、党要管党、从严治党等一系列管理干部的原则。这些原则的核心就是党对党员的控制，尤其是对党员干部的严格控制。

　　其最重要的手段，是对人事的掌控。对干部的提拔，除了分级管理，还按照系统，进行严格划分。

　　以某部为例，该部人事劳动司有权提名司局级干部。但局级干部要报到中组部，在中组部来函肯定后才能宣布任命。这被称为“中组部备案”。

　　各省市的副部级干部由中组部考察任命，报中共中央办公厅备案。而中央国家机关的省部级干部的提名，则由管理该口的一把手，通常是分管该口的政治局常委掌握。由他提名后，中组部才能履行相应的考核程序，再经政治局常委讨论，才能履行任命程序。

　　每个组织、级别仅能在本系统、本级别内提拔干部，都有自己的权力边界，绝不能越级或是跨系统。某一干部如果未获本系统党组提名，即使是中组部，也无法提拔;反过来，系统内领导虽然对人事有提名推荐权，但上报中组部的同时，无权向中组部做任何“推进”工作。

　　无论在人事管理上还是党内监督上，“所有的系统设计，只有一个原则：宁可出现重复架设，不能出现在哪怕一个角落的疏漏。”中央机关某党员干部总结称。

　　为使基层始终与中央保持一致，不间断的思想政治教育和学习是最重要的手段，对基层党员的教育包括支部理论学习、党课教育、党员思想汇报、支部民主生活会、树立和宣扬先进典型、各种政治学习运动等。对于高层党员，则有中央党校、浦东干部政治学院等多种培训方式。

　　除日常党务活动，政治运动成为中共管理党员的重要方式。从延安整风以来，中共创立了写思想汇报、互相检举揭发等一系列方法，在运动中操控党员的言行甚至深入思想。

　　以党的先进性教育为例，根据党内业务书籍介绍，完整的先进性教育有近40个步骤。包括形势报告会、专题讨论会、动员部署、谈心(一对一、一对多、多对多、面对面的谈心。实行“三个必须谈”：同一班子领导干部之间必须谈;直接的上下级之间必须谈;与本单位工作联系多，容易产生矛盾的同志必须谈。)、撰写党性分析材料、领导班子民主生活会等。

　　中央部委匿名党员介绍，“保持党的先进性”活动、“三讲”教育活动等，都持续了近10个月。先是在大礼堂里集体学习文件，然后要求每个党员都写书面报告，并当众宣读。此后进入“背靠背”阶段，每个人单独在组织部门面前提同僚的意见。“虽然在这样的活动里，厅局级以上干部一般不会受影响;但在基层单位，这类活动就有可能带来内部人事变动，有问题的干部可能不安全。”有党内人士表示。

　　正是这样一套严密而复杂的互相监督制约机制，使得中共在拥有如此庞大而复杂的体系的同时能保持党内上下一致，在掌握了绝对权力的同时依然能保证政府的正常运转，未出现第三世界国家常见的腐败严重到了丧失基本体面乃至无法履行其正常公共职能的程度。 在经历经济高速发展20年后，中共首次面临贫富悬殊、阶层分化、社会矛盾集中等现代化转型难题。胡锦涛提出建设“和谐社会”的目标，以此统一中共上下的执政理念，扭转单纯注重经济增长而忽视社会发展建设的问题。2009年北京芭蕾舞剧《红色娘子军》，为建国60周年献演。这是一部自1964年首次公演后，在中国40年来久演不衰的经典舞剧。其原型是中国工农红军第二独立师女子特务连，于1931年5月在海南省琼海成立。正是这样一套严密而复杂的互相监督制约机制，使得中共在拥有如此庞大而复杂的体系的同时能保持党内上下一致，在掌握了绝对权力的同时依然能保证政府的正常运转。

　　作者：周宇 来源：凤凰周刊 2011年18期