政治教科书“国定制”到“审定制”的思考

　　在我国，目前主要使用两种教材管理模式：国定和审定。从历史上来看，我国中学教材既实行过国家统一管理的国定制，也实行过教材管理权相对分散的审定制。“国定制”与“审定制”之争自近代以来就一直未曾消减，尤其是表现在意识形态作用较强的思想政治课中。

　　新中国成立以来一直到1986年以前，思想政治教材基本上采用的都是国定制，由教育部统一制定教学大纲，编写通用教材。1986年之后，随着改革开放的深入开展，基础教育改革的发展，思想政治教材开始实行审定制，思想政治教材出现了“一纲多本”的局面。但是进入21世纪之后，思想政治新课改又对思想政治教材的编审做出了新的调整，初中思想品德依旧采用“一纲多本”的审定制，而高中思想政治则是重新回到了“一标一本”，全国通用一套标准教材。思想政治教材的“国定制”与“审定制”之争一直延续，究竟是要采用“国定制”还是“审定制”，这也是值得我们深思的问题。

　　一、教科书制度的概念界定

　　“所谓教科书制度，指教科书编纂、发行、审定以及选用的相关规章和运行机制，是一个国家保证国民接受一定程度的基本教育而实行的一项公共教育制度。”[1]在教科书编写制度上，目前各国都有自己的特征。总的来说，目前主要存在着国定制、审定制、认定制以及选定制等几种主要类型。我国教科书制度主要采用的是国定制和审定制这两种基本模式。下面我们集中对这两种制度的概念进行区分界定。

　　国定制是指国家教育行政部门通过有计划的、行政的方式，组织专人开展教材的编写工作，自编自审，并由指定的出版机构出版发行，在全国范围内统一使用。审定制是指教科书的编写由民间来组织进行，但只有经国家教育行政部门组织专门的人员审查批准后，方可出版发行，供各个学校使用。审定制相对于国定制来说教材编写上有较大的自由，教材也实现了多样化，不再是一标一本，而是实现了一纲多本，给地方很大的自主性。教师和学生可以自主选择教材，也可以培养出各方面全面发展的人才。

　　除了国定制和审定制之外，现今其他国家还在采用的教科书制度还有认定制和选定制。认定制就是教科书的编写、出版均由民间来组织实施，但是要经由国家教育行政部门的原则认可后，学校方可采用。选定制是指教科书的编写、出版、发行以及采用等，国家均不予控制和干涉，完全由民间自主举行。认定制和选定制相对于国定制和审定制来说也有了更大的自主选择的空间。

　　二、部分国家教科书制度的分析

　　在教科书制度上，目前是各国仍在实行的主要有国定制、审定制、认定制、选定制和自由制。例如韩国采用的是国定制，德国和日本采用的是审定制，法国采用的是认定制，英国采用的是选定制，这些都是实行单一制的国家;当然也有同时采用两种或者两种以上的国家，属于混合制，例如美国等。

　　韩国是中央集权的教育行教育行政体制，必须由教育部委托的教育开发院和大学来完成国家教材的编写工作，但是检定和许可类的教材还是可以由民间出版社来组织编写的。

　　日本是比较典型的实行审定制的国家，由文部省来制定教科书的审定制度。民间出版社则需要以此为标准，约请作者编写教材，交由文部省审定。审核通过后的教科书方可出版。

　　法国是典型的采用认定制的国家，在法国，教科书可以自由编写、出版，但必须要以国家的课程标准为依据，经过国家教育部门原则认可之后学校再选择合适自己的教科书版本。

　　在英国，教科书的编辑、出版完全是自由进行。出版社可以把教科书的样本发到学校，请学校的教师帮助审查，正因为这样教科书的内容、结构和论述方法等方面也会存在很大差异。而且教科书的种类繁多， 规格不一。

　　美国是典型的实行混合制的国家，在美国没有全国统一的教科书制度，而是因州而异，当然也会存在一个州实行不同的制度的情况。美国的教科书制度基本以选定制为主，兼行认定制。

　　三、新中国成立以来我国教科书制度的发展历程

　　(一)新中国成立后的教科书国定制度。

　　建国之初，百业待兴，教育事业的变革更是刻不容缓，此时迫切的需要编写新的教材以取代原有教材，稳定教育秩序。作为过渡政策， 国家在改造旧课本的同时， 积极向苏联学习，成立了人民教育出版社来编写国家统一的教材。

　　“1949年10月19日，在全国新华书店出版工作会议上，中共中央宣传部部长陆定一指出：教科书要由国家办，因为只有如此，教科书的内容才能符合国家政策，而且技术上可能印刷得好些，价钱也便宜些，发行也免得浪费。”[2]因此，1950年12月8日，承担全国中小学教科书编辑与出版工作的人民教育出版社正式成立。到了1952年秋季，全国中小学基本上采用的都是由人民教育出版社出版的教材。

　　自人民教育出版社承担中小学教科书的编辑与出版工作后，全国中小学教科书出版与发行工作形成了由人民教育出版社与新华书店共同组织的统一格局，中小学政治教科书完全实行了国定制。比较集中的国定制可以集中国家优势资源，稳定教育秩序、统一全国的教育行政组织和管理，对于刚成立的新中国来说至关重要。然而，随着改革开放的深入发展，各地区发展不平衡，教育水平不一致，采用全国统一的教材的制度显然已经无法满足现有的情况，因此，教科书制度的改革迫在眉睫。

　　(二)改革开放以来教科书“国定制”到“审定制”的转变。

　　改革开放后，由于各地经济发展的水平不一，全国一样的教材已经无法满足实际教学的需求，因此，一些教育发展水平较为发达的地区开始尝试组织编写符合本地教育发展需求的中小学教科书，先后出现了上海和北京等地的新编中学课本。随着改革的不断深入，中学政治教材也有了一定程度的变化。

　　“1987年10月，国家教育委员会颁布的《全国中小学教材审定委员会工作章程》提出：成立全国中小学教科书审定委员会的目的是在统一教学基本要求的前提下，有领导、有计划地实现教材的多样化，以适应不同地区的需要，建立有权威的教材审定制度，促进中小学教材质量的提高。”[3]教科书审定制度由此确立。《全国中小学教材审定委员会工作章程》规定：教学大纲或教材的审定，按照规定的程序办理，符合审定原则的教材， 由审定委员会办公室安排审查和审定。中学政治教科书实行“一纲多本”，编写了多套供全国各地备选的中学政治教科书。

　　(三)21世纪后，初中思想品德“审定制”与高中思想政治的“国定制”的混合。

　　1996 年国家教委颁布了《全日制普通高级中学课程计划(试验)》， 提倡普通高中课程的教科书实行中央、地方、学校的三级管理模式。2003年和2004年，教育部分别颁发了《全日制义务教育初中思想品德课程标准(实验稿)》和《普通高中思想政治课程标准(实验稿)》。根据新的课程标准，初高中教科书编写采用不同的模式和要求。初中各年级教材统称“思想品德”，仍然采用“一标多本”的模式，现在已经有人民版，人教版，苏人版等多套教材在全国各地的学校推广使用。高中思想政治教材则不再实行“一纲多本”，而是集中力量编写了一套教材在全国范围内推广使用。教材名称上，也不再是统一的“思想政治”，而是各个模块都有自己的名称。教材由必修和选修两个模块组成，必修模块包括《经济生活》、《政治生活》、《文化生活》、《生活与哲学》;选修模块包括《科学社会主义常识》、《经济学常识》等。自此，初中思想品德和高中思想政治采用两种不同的模式，教科书从“审定制” 步入“混合制”时代。

　　四、政治教科书“国定制”到“审定制”的原因分析

　　政治教科书经历了从国定制到审定制再到“混合制”的发展历程，这其中有其深刻的必然原因，也有社会环境大背景的影响，原因是多方面的。

　　(一)新中国成立初期实行国定制的原因。

　　国定制采用的是“一纲一本”模式，集中力量编写一本教材在全国范围内使用，这种制度在那个特定的历史时期发挥了至关重要的作用。新中国建国之初，百业待兴，教育事业更是刻不容缓，比较集中的国定制可以集中国家优势资源，有效地稳定了教育秩序。因此，教科书国定制也稳定的实行了将尽30年的时间。但是，国定制也有自身的缺陷。

　　第一，国定制造成了教科书市场的垄断，影响教科书质量。自新中国成立之初一直到20世纪80年代这段时间里，我国中小学教科书的编写和出版始终都是由国家指定的人民教育出版社承担，由新华书店总发行。在相当长的一段时期，中小学教科书市场都是由人民出版社独占，打破了教科书市场上本来该有的多元竞争格局。

　　第二，国定制无法适应千差万别的地区和学生差异，因此无法满足不同地区和学校的学生的个性化发展需要，不利于学生的多元发展。尤其是随着改革开放的不断深入，这种制度更是很难得到发展。因此，急需一种新的制度改变这种局面。

　　(二)改革开放以来教科书“国定制”到“审定制”的转变。

　　改革开放后，由于各地区经济发展水平不一，各地发展不平衡，东西部之间、沿海与内陆之间的差距拉大，加之我国幅员辽阔、人口众多，全国统一的教材无法满足实际教学的需要，而实行“一纲多本”的审定制也就进入了教育改革的视野。在信息多元化的当代，“审定制”有其特定的优势。

　　第一，可以照顾不同地区特点，适应学生差异。“孟德斯鸠说过，专制国家的教育教育从某些方面来说，是等于零的。它不能不先剥夺人们头脑中应得的一切，然后再给人们一点点的东西;不能不由培养坏臣民开开始，以便培养好奴隶。”[4]审定制有较强的针对性，可以充分照顾学生的水平差异，对本土教材的编写给予了更多的自主权， 一定程度上照顾了不同地区教师的实际水平。

　　第二，有利于学生全面发展。学生是学校的根本，学生的多样化和个性化发展就要求学校必须设立多样化的课程结构以满足学生各方面的需要。实施教科书审定制， 充分结合当地实际，以及学生实际，保证了不同层次、不同水平的学生的全面发展。

　　第三，审定制引入了市场竞争，一定程度上可以提高教科书的质量。教科书的审定使得许多不规范的教科书逐步退出市场，一定意义上来说达到了整顿教科书市场的效果，提升了教材的质量。教科书的内容、资料、结构等等都会为了在激烈的市场竞争中脱颖而出而不断改良和完善。

　　(三)21世纪后，实行初中思想品德“审定制”与高中思想政治的“国定制”的混合制的原因

　　虽然审定制有许多独特的优势，可以适应现代化教育发展的需要，但是由于思想政治课程的特殊性，2004年，教育部颁发《普通高中思想政治课程标准(实验稿)》，高中思想政治教材则不再实行“一纲多本”，而是实行全国统一的一套教材。究其原因，一是由于高中思想政治课是一门意识形态影响较深的课程。因此，在这个过程中更需要传播主流意识形态，要保持思想领域和意识形态领域的高度统一，只有这样才能维护社会主义制度的稳定发展。二是，在我国，高考对于每一个学子来说至关重要，甚至决定了以后发展的方向，因此，大家也十分重视，所以，实行集中的“一纲一本”也可以保证高考的公平性，保证公平与社会流动的高度统一。

　　总之，教科书制度本身并不存在好坏之分，其根本还是能否适应各国国情，推动教育事业的发展。客观地讲， 每一种制度都有其优缺点，选用何种教科书制度还要根据各国的具体情况进行客观的选择。

　　作者：罗丙蕊 魏晓民 来源：人间 2016年15期