美国的地方政治

　　里根在1981年的就职演讲中提醒人们：“我们都不能忘记，联邦政府并没有缔造各个州，而是各个州缔造了联邦政府。”

　　要了解地方政治，首先必须了解的是联邦与地方的关系。

　　在美国做生意，华盛顿的联邦政府远远不如地方政府重要。这固然有“县官不如现管”的因素，但是最重要的，是美国宪法规定，联邦政府不得插手具体地方事务，只能管国防、外交、州际贸易。

　　这些年来，联邦政府通过各种立法干预地方事务，引起各种诟病。大量的诉状告到美国的最高法院。

　　比如，奥巴马医保法案、限制枪支的法律、学校招生的规定，等等。究其根本，是美国人传统上深信，联邦政府的权力应该受到严格的限制，特别是不得干预人民的日常生活与社会的正常运转。

　　里根在1981年的就职演讲中提醒人们：“我们都不能忘记，联邦政府并没有缔造各个州，而是各个州缔造了联邦政府。”

　　各种社会经济改革的法案，往往是由州而不是联邦来率先推行。某项政策在州的范围内的经验，最终会决定该政策是否能在更大范围内推行。

　　著名的最高法院大法官布兰代斯因此将州一级的立法称作“民主的实验室”，也就是这个道理。

　　按照美国宪法的初衷，每个州基本上是个独立自治的国家。加入联邦是自愿的，并且有权利退出联邦。因此在1861年，南部的各个奴隶州的议会投票，退出了联邦，单独成立了南部联盟。直到今天，还有许多人将南北战争的主要原因归结为宪法之争。

　　从经济活动层面看，即便在联邦权力非常大的今天，州政府的作用恐怕比联邦更重要。在美国从事过商业活动的人都知道，公司登记、执照批准等等，都是在州或者县一级政府进行的。

　　美国宪法第十条修正案明确规定，宪法中没有写明赋予联邦的权力，都属于州或者人民。

　　地方自治是美国政治的灵魂，从最初的设计上来看，美利坚合众国是个自下而上的政治组织。各个地方(乡村、市镇、州县)有自己的基本大法。在各州是州宪法，在地方上是各地的宪章，这是地方权力来源的根据。

　　根据地方的宪法或宪章，选举出地方政府，包括议会、行政首脑，有些地区连法官也要经过选举——没有上过大学的杜鲁门总统当初就是这样被选成法官的。

　　地方政府的组成，虽然基本上也是按照三权分立的原则，立法、行政、司法明确分开，但是具体的形式却有很大差别。

　　先说立法。与联邦国会不一样之处的，是各个州的议会大部分不是全职的立法机构。在五十个州里面，只有四个州——加利福尼亚、密西根、纽约、宾夕法尼亚的议员全职全薪，另外还有七个州的议员工作时间大约相当全职的80%，算得是全职议会。

　　十七个州的议会工作时间50%上下，其余二十二个州为60到70%左右。

　　得克萨斯州的议会据说是最“懒惰”的议会——每两年开会四十天。但是很多人认为，议会少开点会，少立点法，对社会反而有利。当初马克·吐温有过一句名言：“国会休会的时候也是我们的自由和钱包最安全的时候。”

　　议会开会的时候，也安排了公众发言的时间。每个有意见或者建议的当地居民，都可以通过书面或者口头的方式向议会提出质疑。在一些争议比较大的事情上，议会中经常会出现激烈的辩论。如果辩论需要更多的时间，议会也会就该议题举行公开听证。

　　议会是管立法的，由当地的选民选出。地方议会的选举规则也很有意思。

　　我所属的费尔法克斯县有170万人口，划为9个选区。

　　议会中有10名成员——9个选区各选出一名议员，全县选民选一位县长。

　　县议会叫做Board of Supervisors，议员叫做Supervisor，县长叫做Chairman。

　　县议会任命几十个委员会，分管各种事务：从土地规划到图书馆管理，从酒类专卖到停车规定，从地方庆典到卫生管理，等等。

　　在做出决定之后，由县政府的职业部门来执行。

　　旁边的亚历山大利亚市的做法就不一样，这个市有独立宪章，自治管理。

　　该市人口15万左右，在1960年代，不少黑人开始从华盛顿移居到这里。黑人有自己的聚居区，当地的共和党人为了阻止永远投民主党票的黑人进入市议会，定下的法律是七名市议员不分选区，由全市选民选出，这样的议员叫做“at large”。

　　结果，后来搬进来的黑人越来越多。

　　黑人选票集中之后，开始不断有黑人被选入市议会，而且将这个城市变成了长期由民主党管理的城市，共和党人反而难得能够被选上。

　　这个市议会中，得票最多的议员就是市长。议员的工资刚刚提到每年三万五千美元，市长工资为五万。不过，这个市的议员管事不多。最搞笑的是，市议会雇佣一位专业的管理人士来管理，工资却超过二十六万美元。

　　美国的市长有两种不同的类型，在绝大多数的中小城市里面，市长礼仪性地代表本市，此外他不过是市议会的一个成员，既非拿全薪全职工作，也没有特别的权力。

　　通常市长与市议会一同任命城市的行政官来管理城市的具体事务，行政官的工资要远远高于市长。在政策性的决定上，市议会表决通过，行政官负责执行;而在具体的事务上，却是行政官决定，之后由市议会批准。只有在少数的大城市里面，市长才是全职的并具有行政权。而在那种情况下，市议会就有对市长的严密监督权。

　　当然，但这并不等于说美国的市长或者地方政府没有权力。因为地方相对自治，州政府不是县政府的上级，联邦政府也不是州政府的上级。

　　而市长是由本市选民选举出来的，只对自己的选民负责，无论是总统还是州长都没有权撤换，因此他们可以完全根据本市人民的利益来做决定。

　　美国的活力很大程度上在于地方自治。各地的人民对自己选出来的政府有高度的认同，也有机会能够积极参与。这一点，越是到小地方就越能感觉到。

　　从2010至2014年我担任弗吉尼亚社区大学的校董，在这期间跑遍了本州的各个县和镇。在那里的邻里聚会中，总是能够碰到当地的镇长、议员之类的人物。他们就是普通人，许多地方的镇长和议员是没有工资的，等于是义务服务。

　　有趣的是，越是上层的政府，人民的反感就越厉害。而到了地方上，碰到的普通人经常对自己的地方政府感到骄傲。

　　这次美国总统大选，人们都可以看到，地方上的人民对华盛顿有多么恶心。提起美国国会，也没几个人有好脾气。不过，问起当地的事务，包括问起本选区的国会议员，表示好感的人依旧非常多。

　　说到底，政府或者说公众事务是个吃力不讨好的生意。所谓众口难调，要管理众人的事情，还要让众人都能够参与意见，政府是相当为难的。

　　作者：刘念国 来源：华声 2016年7期