美国总统选举政治视角下中美关系思考

　　在近些年来的美国总统选举中，我们看到无论“中国问题”是成为其选举策略或是迫于舆论压力或是基于国家利益，其主张对其对华政策和中美关系走向都产生了一定的影响。通过研究冷战以来美国总统选举前后美国对华政策及中美关系的变化，探讨美国总统选举与现实的中美关系之间的关联性和影响。

　　在近年来的美国总统大选中，尽管对外关系不是主要议题，但不管是共和党还是民主党，在连篇累牍的相互攻击中总会或多或少地提及中国，虽不是主要着眼点，但中国话题已经不可否认地进入其中。如今2012年美国总统大选正在如火如荼地进行中，中国问题又不可避免地被提及。而究竟美国总统选举政治会对现实的美国对华政策以及中美关系产生怎样的影响、对于中美关系有何种启示，本文将对此进行探讨。

　　一、美国总统选举政治

　　自1789年到2008年，美国共举行过56次总统选举，共有44人担任过美国总统职务。四年一届的美国总统选举在美国国内政治生活中的地位极其重要，每一次不同结果的选举都意味着一次权力的更迭，不仅会给美国政治生活带来一次震荡，同时作为“超级大国”，其权力更迭不可避免地辐射、波及当时的国际形势与国际政治。换言之，美国的总统选举政治对于现实的美国对内和对外政策会产生一定程度上的影响。

　　(一)美国总统选举政治与对外政策的关联性

　　美国作为当今世界唯一的超级大国，其国内政治因素常常具有国际影响力。同样，美国总统选举政治也对其外交政策与国际关系有一定的影响。

　　议题在美国的总统选举中起着重要的作用，特别是在现代竞选中，它通常反映的是选民最为关注的问题。因此，“界定选举议题和设计一个有吸引力的竞选口号以强调本党形象和在关键政策问题上的主张，是制定竞选战略的第一步。”[1]影响美国选举的议题主要是在经济、社会和外交领域。其中虽然对外政策不是主要议题，但是在某些特殊事件或形势出现时，对外政策有可能跃居全国议题的主导地位。如在经过“911”事件后，在2004年的大选中外交与安全政策则是取代经济成为了主要议题。即便在通常情况下，复杂多变的国际环境影响下的对外政策仍是经常被提及的。在竞选中，总统候选人通常会就议题提出自己的政策主张，以获取选民的认同和支持，而这些政策主张在总统上任之初通常都是优先考虑的，以实现其竞选承诺。

　　美国总统是美国对外政策制定的主体之一。根据美国宪法规定，总统和国会共同行使外交权。但在美国政治的实际运作中，总统在外交事务方面居于支配地位。美国总统不仅可以就各种对外政策问题的准备、起草和审议方面发挥影响，还可以监督决策的执行情况，更重要的是他能够就所有重大对外政策问题进行最终决策。也就是说，美国总统在对外政策上具有较大的掌控权。这使得总统候选人在赢得竞选后，有一定的能力把他的对外政策言论变为政策现实。

　　(二)美国总统选举政治与“中国问题”

　　冷战结束后，中美两国因共同面对强大对手而结成的战略互信逐渐消失，取而代之的是在台湾、人权、武器扩散和经贸等问题上的摩擦和角力。表现在美国总统选举中，就是在选举前后频繁出现美国国会、媒体和各种利益团体对中国口诛笔伐，两党之间和竞选者之间为争夺选票频发“中国牌”的现象，“在中国问题上采取强硬立场已被一些政客视为获得政治成功的最佳工具”[2]。

　　为了赢得选举，美国总统候选人必须以争取最大多数的选民为宗旨来制定自己的竞选政策，同时彰显与对手的不同。两党候选人为了把自己拔高为美国国家利益的真正代表者，总要对竞争对手的各项纲领、政策进行全面的攻击。其中，中国被认为是最不需要付出政治代价却又可以获得政治成功的攻击目标，一方面可以迎合国内的反华势力，一方面主动攻击也是一项得分手段。这也是为何候选人热衷于炒作中国问题的原因之一。美国总统候选人在对华问题上，通常比的是谁的态度更强硬。2000年美国大选中，在竞选期间提出的对华政策上，布什明显比戈尔强硬。戈尔基本继承了克林顿政府后期的政策，将中国作为潜在的“建设性战略伙伴”，而布什则是从一开始就攻击克林顿政府的对华政策，声称“中国是一个竞争对手，而不是一个战略伙伴”。而2012年从总统初选开始，中国就成为共和党参选人最常提起的国家，在除了人民币与贸易摩擦议题以外，中国的军事和商业间谍行动，也成为共和党总统参选人的话题。共和党总统候选人罗姆尼就曾大张旗鼓攻击中国经济政策，并扬言在进入白宫后第一件事就是要将中国列为货币操纵国，对中国商品实施高额进口关税。对此，美国彭博社发表社论称，罗姆尼的反华热情可能只是选举年的策略[3]。而民主党总统候选人奥巴马则在7月8日的竞选广告中大打“中国牌”，炮轰罗姆尼在中国问题上“不是解决问题的人，他自己就是问题”。《波士顿报》网站称，奥巴马也认识到第一任期在经济治理和就业问题上没有多少值得炫耀的数据，于是采取“以其人之道还治其人之身”的攻击策略，也拿中国说事[4]。显然，中国成为了美国总统选举中两党候选人相互攻击中最常用的“靶子”之一，其目的仍是以“反华热情”表现强硬形象，攻击对手，赢得选票支持。

　　(三)美国总统选举政治与美国对华政策

　　美国总统选举四年一届，总统通过竞选产生，这种周期性和竞争性导致大选年间总统候选人的政策言论基本上是为竞选服务的，对政策的连续性和可行性的考虑不足，只为获取选票赢得竞选的现象是存在的。此外，从美国历史来看，美国大部分时间是由共和党和民主党两党交替执政，由于双方的价值理念、代表的利益团体等不同，导致其政策主张有所差异，“在防务、外交政策方面，共和党主张强大国防、独善其身、相对孤立，而民主党则倡导裁军、集体安全、多边合作、对外干预。在外交政策目标排序上，共和党倾向于将安全排在第一位，而民主党有时将人权、民主排在第一位，有时又将经贸排在第一位。”[5]因而两党更替时出现政策的中断和改变的可能性是存在的。也就是说，这种选举的周期性会造成政策的不稳定性和对外关系的波动性。从中美关系发展来看，中美关系呈现出时好时坏的特征，不利于双方关系长远的发展。

　　一方面，在比对初次赢得竞选的总统的外交政策后，会发现总统竞选前的政策主张与上任一段时间后的政策会出现落差。这种落差表现为——竞选人在选举中总是措辞强硬，一旦当选，又会缓和下来。中国话题就是最常见的一个例子。竞选人往往在大选之年都会抨击当权者的对华政策，或者展现出不同以往的强硬姿态，大有以此塑造自己强硬、坚韧的形象，获取选民以及选举人团的支持。当赢得竞选之后，新上任总统都想大有作为地实现其政治抱负，兑现自己在选举中的政策承诺。因而在对华政策上积极推行遏制中国策略，但又不得不考虑国家利益及国内政治的需要，与迅速崛起的中国发展合作关系。1992年是美国冷战后的第一个大选年，竞选总统的克林顿对老布什的对华政策进行了猛烈抨击，指责布什政府“骄纵中国”，对华政策“软弱”，称他当选总统后将在对华政策和美中关系中强调民主和人权，对中国“施加更大的压力”[6]。随即在1993年克林顿政府执政不久，便在最惠国待遇和人权问题上向中国施压，签署了《关于1994年度延长中国最惠国待遇的条件的行政命令》。而在时隔一年后，克林顿政府不得不从美国的国家利益出发，宣布无条件延长1994—1995年度中国最惠国待遇，并表示在以后年度审议时将同“人权问题”脱钩。

　　另一方面，在美国选举制度设计之初，就并未把美国外交政策问题作为重要的考虑对象，而是把重点放在了国内政治上，大选在外交上的影响主要是强化美国政府在象征性问题上的立场。“中国问题”之所以被拿出来炒作，很大原因是由于美国国内政治的需要。一般来说，竞选连任的总统的对外政策会有较好的连续性，但是大多数美国总统会在竞选连任前评估已出台的外交政策是否有利于其竞选，同时考虑新的对外政策时也会和能否为其竞选连任服务联系起来。一些时候竞选连任的在任总统受到攻击后，为“减弱对方的‘火力’和取悦选民以表现自己的强势，常部分屈从于指责，在中美关系上作出一些强硬举动，甚至不惜伤害双边的关系。”[2]1995年克林顿在美国国内反华势力的吹鼓和国会两院所通过的决议的巨大压力下，批准李登辉访美使中美关系陷入谷底就是一例证。由于美国选举制度这种先天对对外政策的忽视和选举周期性的存在，使得竞选连任的总统必须首先关注国内选民的需要，关注国会的态度，而不是首先考虑外交政策的长期稳定和长远战略利益。因而也造成中美关系随着美国总统选举的周期进行而不断起伏，影响双方关系的稳定发展。

　　二、现实政治与中美关系

　　现实政治是变幻莫测的，其复杂程度和瞬息变化之态势让人难以把握。它与政治现实不同，它虽然不否认政治现实的客观独立性，但其落脚点却是政治。现实政治是指政治实体基于特定时空的利益需要和实力对比所进行的运作以及所形成的关系和规约。它是当时或走向未来的权力博弈之复杂运作。其特性表现为：其一，始终以利益为核心，但利益的判定却是各持其见;其二，由于现实政治的运作是随特定处境而变的，因而现实政治具有动态性和不确定性;其三，现实政治格局的形成是实力对比的体现;其四，由于运筹者主观能动意识的差异性和行为的不等性，现实政治运作中活动的结局是各种可能性均有[7]。

　　从这一层面看中美关系，一是从利益这一现实政治的核心出发，中美两国的利益关系始终是影响双方关系的主要因素。中美两国在事关人类生存与发展的许多重大问题上都有着共同利益，如在限制大规模杀伤性武器的扩散、反恐等维护国家安全、国际稳定上，在扩大贸易和保持开放的国际市场等方面有着重大的共同利益，实现合作，是促进两国现实发展的需要。同时在人权、台湾、朝鲜、环境等问题上两国又存在分歧，中美摩擦也就可能发生。二是面对复杂又瞬息万变的国际国内环境，中美关系呈现出动态性和不确定性。中美关系会随两国国内形势的变化而变化，如每当美国政权更替并且白宫“换党”之时，中美关系都会出现一段时间的波折、振荡，甚至倒退，然后才是逐渐修复、发展。虽然奥巴马上任的第一年，中美关系平稳度过，但受国内政治的牵制的奥巴马政府调整了其对外战略，中美关系出现“先升后降”的趋势。中美也会因国际环境的变化而发生变动，“911”事件后，由于全球范围内反恐的需要，布什政府逐渐改变了上台初的对华政策，中美关系趋于缓和。三是中美关系中实力因素是一个重要方面。从实力来看，美国是世界上的“一超”，中国是迅速崛起中的大国，两国的实力对比直接影响着双方的关系。面对中国的迅速崛起，奥巴马政府的选择之一便是对华“积极接触”，鼓励中国作为一个成长中的大国发挥负责任的作用，寻求中国在反恐、防扩散等议题上的支持。四是权力控制者与运筹者主观意识的差异性，造成方针政策的不确定性和历史结局的各种可能性。“从某种程度上可以说，如果1968年大选中上台的不是尼克松，那么可能就没有1972年中美关系戏剧性的突破。”[8]如果2000年是由戈尔上台，或是2004年由克里上台，或是2008年由麦凯恩上台，中美关系的发展局面呈现出不一样的局面也是有可能的。

　　三、中美关系启示

　　总的看来，美国的总统选举政治是一个涉及面很广的国内政治因素，它对美国对华政策有一定的影响，但它对中美关系的影响还是有限的，不若战略利益、经济贸易、意识形态等方面那样起长期性和决定性的影响。中美关系随着美国总统选举而上下波动，呈现出某种周期性，不利于中美关系长足稳定的发展，这一现象值得我们关注，需要我们冷静看待，积极应对。

　　其一，我们必须认识到对华关系成为美国大选中的议题是正常现象，我们必须以平常心对待。毕竟随着中国的崛起，把中国视为威胁，在大选中把中国当作攻击“靶子”的国家远不止美国。此外，一些美国候选人在选举之时颇有“不在其位，不负其责”的架势，阐述一些刻意的、可能未经系统思考过的与前任总统不同立场的对华政策言论。而一旦成功上位之后，不得不受到各种制约因素的影响，慎重考虑对华政策，考虑政策所带来的实际后果。毕竟总统候选人的竞选承诺并不等同于美国的治国方略，美国的对华政策最主要的还是取决于其国家利益，而并非仅仅是总统个人的抉择。因而对于美国总统选举对中美关系造成的负面影响，一方面我们不必看得太重，以至于应对失当;另一方面，我们不能掉以轻心，尽可能地减少这种负面影响，避免不必要的损失。

　　其二，加强对中美关系的危机管理。由于美国总统选举政治而造成美国对华政策反反复复，对中美关系产生了众多的负面影响，不利于两国关系长期稳定发展。且一方面美国总统选举制度的改变目前而言基本上是不可能;一方面，随着中国实力的不断增强，对美国而言是“挑战”和“威胁”;再者，国际形势复杂多变，突发事件防不胜防。因而在选举中对中国问题的关注和讨论只会是越来越多，对华政策和中美关系的波动性也就难以避免。面对中美关系可能由好变坏、由坏变好这一不确定性，应当加强对中美关系的危机管理。一是要用好现已启动的两个首脑“热线”和经贸联合委员会等，增信释疑;二是就双方核心利益和现实关切，展开坦诚、透明、求同存异的新型战略对话，减少误判和摩擦，实现共生共处;三是处理好与美国大众媒体和利益集团的关系，尽可能地淡化大选年间的反华喧嚣和中美关系恶化的氛围，创造有利于中国的舆论导向;四是通过多层次多方面的交流，加强两国民众的接触与认识，让美国民众能够更客观地了解中国，而不是“歪曲”地看待中国;五是扩大中美双方各领域的合作，强化共同利益，使中美两国在全球化环境下联系更加紧密。进而让候选人的反华言论有所忌讳，美国的对华政策基于共同利益而减少波动性，使中美关系能够获得长足稳定的发展。

　　作者：郭圳 来源：学理论·上 2012年11期