美国福利公民身份缺损的政治制度解释
文将主要回答一个理论问题：为什么美国没有在合适的时间内实现福利国家的建制。当英国、德国等资本主义国家在19世纪末20世纪初，相对较早地逐步建构起现代福利国家，并逐步实现了福利公民身份的时候，美国却迟迟未能建立起福利国家建制。以往的研究往往将其原因归纳为工业化与现代化的实现、福利供给的物质替代与价值替代、国家相对自主性不足与国家能力缺失、州际商业竞争的“反向激励”等方面。但是，这些因素的解释要么比较薄弱，要么比较模糊，要么只是中间变量，而难以从深层次的结构与体制层面加以解释。本文将美国福利公民身份缺损的原因归纳为美国宪政民主体制的阻碍，主要体现在州际关系与联邦—州关系的阻碍、美国联邦政府的多重分权制衡体制、政党结构与多元民主体制的限制等方面。而其根本原因还在于美国阶级结构的复杂性，即工人阶级内部多元分割而导致的分裂、中产阶级的保守化等结构性原因。所以，本文基本的结论是：美国早熟或者相对发达的宪政民主体制阻碍了美国福利公民身份的实现。
美国成年白人男子普选权相对比较早的实现，按照马歇尔的经典理论论述，应当能够更快、更好地推动社会公民身份的实现，美国应该不会迟迟不能建立现代福利国家体制。但是，从美国的实际发展情况来看，美国的福利国家建制远远落后于其他的早发资本主义国家，同时，还在20世纪80年代首先开始削减福利，是新自由主义改革的典型国家。[1]这显然是对马歇尔公民身份经典理论的巨大挑战，中山大学郭忠华教授将其归结为非主流的公民身份制度建构的案例。[2]公民身份理论实际上也就如同诸多理论范式一样，难以容纳美国这个独特国家，纷纷将其作为“例外”或者“特例”。同时，公民身份实现的理论归纳显然是不能仅将美国简单地归入“自由主义模式”，以突出其社会再分配与财政转移性质的福利建制相对不足。①[3]而对其解释只能以“例外”加以处理。当然，即使美国的公民身份实现在世界上是独一无二的，我们也应当在公民身份实现理论归纳中给予美国以相应的位置，或者在理论上加以深刻的解剖，否则会在理论上显得有些残缺。②[4]
本文将主要回答一个理论问题：为什么美国没有在合适的时间内实现福利国家的建制。美国资本主义生产过程中一直存在着的“毒瘤”——童工问题、女工权益保护问题、工厂生产监督等劳动保护残缺不全问题，更不用说建立健全统一的社会保险体系或者较大规模的福利供给。英国、德国等资本主义国家相对较早地建构起现代社会福利国家，并逐步实现了社会公民身份。我们通过百般努力、罗列并权重各种社会思想与社会行动、各社会力量的策略考量与互动博弈，从而解释它们为何能够最终建立起相对完备的福利体系来。③[5]而美国案例的情况正好相反，我们要通过理论分析解释，为什么19世纪末20世纪初的美国没有相应地建立起现代福利体系。
人们可能立即会反问的是，为什么一定是在这个时候出现社会福利建制，为什么一定是在这个时候，福利公民身份的实现显得重要而紧迫?主要原因是，就在这个时间节点上，美国福利制度建构已经进入制度主义研究中所谓的“临界点”[6][7]，这个时候美国大体上实现了第一次工业革命，实现了社会经济的突飞猛进的发展。也在这个时候，美国社会饱尝了新兴工业文明所带来的诸多经济社会问题。但是，有一点必须明确的是，这些社会经济问题并不是要等到工业化大体完成以后才开始凸显，实际上是伴随着工业化的全过程的，甚至在资本主义发展的早期积累阶段可能更为严重。而工业革命大体完成后，各国开始启动的政治革新、社会变革，特别是以社会福利供给为重点的社会公民身份实现是大势所趋。同时，在工业文明的基础上，在国民财富集聚基础上的国家调节的社会财富再分配，为普遍的福利供给提供了相应的物质基础。而德国之所以能够较早地，即在工业化过程中就启动了现代福利国家建设的原因也大致在于，德意志帝国当时能把控物质资源作为福利供给的物质基础。美国在这个时间点上“理应”建构起福利国家，或者最起码为福利国家建构奠定其相应的制度基础。当时在资本主义世界，这样的制度拓展与扩散性已经使得诸多早发资本主义国家面临着现代福利国家建构的诸多的外部压力。④[8][9]
但是，美国在19世纪末20世纪初终究没有建构起福利国家。而且，在轰动一时的进步运动结束以后，顺利地进入到20年代的繁荣发展时期。直到1929年的世界范围内的经济危机席卷而来，才使得1930年代的福利制度建构、大规模福利供给成为可能。[10]从支配阶级的角度来看，社会公民身份的供给与公民身份的其他权利的供给一样，都是迫不得已的事情，美国能够在19世纪末20世纪初，抵制住大众的社会权利诉求对其意味着难得的发展机遇。1920年代的经济繁荣当然为消减工业化带来的社会经济危机、推迟社会公民身份的实现等都带来了“便利”。要不是突如其来的经济大危机，估计美国的福利国家建构过程还要进一步往后拖延。那本文的内容就要集中在，在美国，究竟是什么样的因素使得它能够化解西方资本主义国家普遍面临的社会问题的压力，即福利公民身份实现的压力。
本文主要内容分为三个部分：第一部分结合美国福利国家建构的“前世今生”，将研究问题进一步归纳与集中;第二部分集中介绍与分析现有的相关理论解释;第三部分将美国的宪政民主体制分解为几个大的方面，并就此分析在进步时代，美国相对早熟的民主制度是如何阻碍美国福利公民身份的实现的，即美国政治公民身份实现相对较早这一因素是如何阻碍了美国福利公民身份的实现的。
一、主要研究问题：美国福利公民身份的缺损
学术界普遍将美国福利国家建构的起点定位在1935年，当年罗斯福新政出台了《社会保障法》[11]，即严格意义的美国福利供给是从1935年开始算起的。就此来看，相对与其他的资本主义国家，美国的福利国家建制肯定是非常缓慢的了。因为，在这时候，英国、德国、法国等资本主义大国大多建立起比较完备的工伤、养老、医疗、失业保险等主要的社会保障制度。但是，这就忽视了美国的特殊性——美国的联邦体制。在美国的独特的联体制下，诸多的社会经济问题都是由联邦各州自行解决的，其中进步时代的社会立法与福利制度建构同样如此。[12]美国在20世纪初也存在着要求联邦政府更多地介入经济社会生活的社会呼声，但是这些努力多无果而终了。但是，这里被普遍忽视的，而被斯考切波等政治社会学家发掘出来的就是美国较早地经由联邦政府负责支付的退伍老兵抚恤金⑤[13][14]和母亲津贴。[15]“考虑到这些人在美国内战服役时期普遍为二十几岁或者三十几岁，到了1890至1910年时，这些人就已经六十多岁了。就此，至少有一半的本地出身的北方白色老人，以及为数众多的寡妇在此期间接受美国联邦政府提供的老年和伤亡抚恤金。在1880年代到1910年代，这些抚恤金大致占到美国联邦财政支出总额的1/5～1/4”。[16]这在当时而言，确实是一笔比较大的政府福利支出项目了。虽然，其很大程度上，和北方共和党人的赋予黑人成年男子以普选权等政治权术一样⑥[17]，“使一切都相形失色的乃是国会煞费心机地制定内战抚恤金制度时那种厚颜无耻的作风。根据这种制度，成千上万没有正当理由要求政府供养的人和更多的并不需要抚恤金的人都按月领取了政府的津贴。”[18]但是终究而言，美国在20世纪初不是没有福利制度，不是没有福利公民身份的实现。而只能说，在联邦层面没有普遍的社会福利供给，但是对社会弱势群体、退伍老兵、妇女、儿童等都有相应的、不同程度的社会福利保障制度。当时的美国各州，特别是由进步派所把控的州与城市政府的确也建立起五花八门的社会福利制度，而我们一直声称美国没有的社会保险制度，如工伤保险，实际上在各州是普遍供给的，“1911年，5个州采纳了工人赔偿法。1916年以前，另有25个州仿照实行，到了1929年，除了佛罗里达、密西西比、南卡罗来纳和阿肯色四州以外，所有其他各州都采纳了。”[19]另外，1911年到1913年间有19个州通过母亲或寡妇津贴。当然，只有这些为数不多的社会保障制度能够成为各级政府的福利支出项目。对进步时代美国州层面的社会保障事业的发展可参看表1。
在美国，福利供给方面的另一个“秘密武器”是企业雇主提供的私人保险。“美国的私营医疗保险大约有90%是由雇主替雇员购买的。”[21]因为按照福利国家建制对资本主义市场经济运作的效果来讲，欧洲许多福利国家普遍开始实施政府对经济社会的广泛干预，特别是对劳动力市场，甚至对公司决策都开始有比较重要的影响。但是，在美国，资本家死守公司独立的法人地位与独立决策权力，宁愿为工人提供一定数额的社会保险项目，而不愿意政府或其他公共部门对其公司独立性作出进一步的侵蚀。由此，就有了以美国为典型的福利资本主义的福利供给模式[22]。而这一模式恰恰就是在进步时代开始建构起来的。“整个进步主义气氛对福利资本主义的成长起了作用。这一体系和正在成长中的约束企业的法令体系互相补充。第一次世界大战后，福利体系飞速发展起来。”[23]
在早期美国，社会精英与公民社会就开始发展社会慈善事业，美国的实际福利供给情况并不至于特别不足，或者特别差。美国还有一个特殊的地方，可以在一定程度起到“福利替代”的效应，那就是有待开发的广阔土地。特别是1862年林肯总统签署生效的《宅地法》，规定凡连续耕种国有土地5年的农户，或21岁为美国公民或已递交入籍申请者，只需缴纳少许证件费，即可获得160英亩国有土地的所有权。⑦[24][25]这也就是当时许多美国人所期望的，以此缓减东北部工业问题的良方妙计，“工人运动的展示在‘分土地给定居移民’的方案中找到了解决工业苦难问题的途径。”[26]
我们普遍感觉到美国的福利国家建设是不尽如人意的，其实际上的问题在于，美国不是一个慷慨的福利国家，美国的社会福利供给模式不是普遍供给的平等保护制度，而是一个暂时性质的、“查漏补缺”的、救济型的甚至慈善性社会保障。[27]这当然只能放到美国这样一个自由资本主义天堂的整体环境中去理解。因为美国的资本主义发展的逻辑非常的强势，“适者生存”、“优胜劣汰”的社会达尔文主义发达一时⑧[28][29]。人们对自由独立、自力更生的精神非常强调，这不仅是个人在美国生存与发展的重要途径，也是美国国家强盛的重要保障。这样的“价值规范”在美国的福利制度建设问题上也体现得淋漓尽致。当然，这也是体现为美国福利制度一个特征。
因此，本文将要把研究问题的时间大致限制在进步时代，并且是在美国联邦政府层面，美国的福利制度建构的努力为何失败。如果没有这样的限制，可能会引发比较大的争议，尽管本研究的基本结论在整体上而言亦具有普遍意义。下文中，笔者将集中分析为什么在进步时代美国联邦层面未能及时建立起完备的社会福利制度，即美国的福利公民身份制度未能在“制度临界点”实现制度建构的体制性原因之所在。当然为了行文方便，我们所谓的“20世纪初进步时代，美国为什么没有建立起现代福利国家制度”等相关的表述就暂且不考虑本部分所分析的“干扰因素”。
二、现有的相关理论解释
关于美国为什么没有在20世纪初建立起福利体系的问题，理论解释还是比较多的。早期的解释更多地从现代化与工业化的角度去解释，后来不断出现从国家结构、历史制度主义等理论范式去解释的研究。当然，在这里，本文要参考的是另外一个非常重要的问题的理论研究：“为什么美国没有社会主义”或者“为什么社会主义没有在美国发生”等。之所以引入这样的类似问题的理论解释，是因为一个重要的理论假设，工人阶级为代表的低层阶级的力量可以作为解释现代福利国家建制的重要推动因素。⑨[30]在美国，工人阶级从数量上来看，还是很庞大的，而且社会影响力也是不小的，比如美国劳工联合会的发展就是典型的例证，“1900年它只有54.8万名雇佣劳动者会员;14年之后，会员人数已经超过了200万大关。”[31]但是，美国的社会主义运动相对要沉寂得多，其收获要小得多。无论是何种“社会主义”形式的理论与实践范畴，都没有在美国揭起多大的风浪，而多半是消融于美国政治社会之中。所以，“为什么美国没有社会主义”的类似问题困扰了一个多世纪的学者文人与社会主义活动家。同时也呈现出相当多的理论作品来解释这一问题。[32][33]在本文的框架中，可以经过一定的转化，就可以将“为什么美国没有社会主义”的理论解释借鉴为“为什么美国没有按时发展出福利国家”这一问题的回答。
(一)工业化与现代化的解释
工业化与现代化理论的解释逻辑是很清晰的，当然也是“线性”的。因为作为现代化“主导项目”的工业化带来的经济高度发展，社会急剧变迁，以及城市化与乡村政治共同体保护功能的丧失等，带来社会财富的急剧膨胀的同时导致社会两极分化，从而使得社会再分配性质的政府干预变得不可避免。这样的理论逻辑在欧洲国家还大致可以说得通。[34]但是，一旦放到德国就难以解释一个工业化与现代化相对并不完备的国家为何成为福利国家建构的“领头羊”，而与此同时，第一个工业化国家英国却相对比较迟地建立起福利国家。而20世纪初，世界上最大的工业化国家——美国却基本没有建立起福利国家。美国的特殊性在于，美国的主流社会价值认为失业等经济社会问题基本是个人负责，人们对社会与政府的社会保障职能的认识则相对较晚，“鲜见有人责备穷人或导致贫穷和失业的体制。它们只不过像天气一样，是生活中的事实。”[35]工业化与现代化的解释在遭遇到这些最为典型、又难以解释的案例时，就显得有些苍白。从而使得人们开始从国家结构等体制与制度性方面去解释。(二)福利建制的物质替代
桑巴特(Werner Sombart)关于“为什么美国没有社会主义”的解释采用的是一种相对综合的方法，即罗列了许多物质、价值、体制等方面的诸多因素，并试图说明在美国，社会主义想要发展起来是一件相当艰难的事情。但是，桑巴特的着力点还是在无产阶级革命的物质替代与价值替代。[36]所谓的价值替代就是美国的自由理念与自由制度为美国的工人阶级的自由发展提供了自由的空间，而无需像欧洲国家那样，通过国家干预的方式去影响结果的不平等。清华大学秦晖教授同时也提出因为美国没有封建主义的传统，所以其前资本主义的社会保守势力就小得多，而颇为标准的资本主义公平竞争理念与机制被广泛用于公民的政治整合。[37]
所谓的物质替代也是桑巴特着墨较多的因素，即他通过比对美国与德国工人在货币收入、住房、消费与生活等方面的差异，发现美国工人阶级过着相对更为舒适的物质生活。[38]这正好也符合俾斯麦时代的“福利收买”工人阶级的图谋的内在逻辑。按照桑巴特的分析，在美国，资产阶级根本就不需要通过福利供给去收买工人阶级。美国工人阶级已经被富裕的物质生活所收买，从而使得其革命精神大大丧失，使得激进主义毫无用武之地，这就是著名的所谓的“烤牛肉与苹果馅饼”理论。桑巴特也如许多研究者那样，分析了广阔的西部土地对美国无产阶级革命与激进思想的消减作用。也即如本文上文所分析的，西部边疆地区的土地起到了一种特定的美国式“福利代替的”的作用。“到共和党把国有公地作为比面包和马戏更为重要的免费礼物扔给饥饿的无产阶级以后，社会主义思想才不再在劳工运动中占据重要的地位，而提高工资和缩短工时等极端现实主义的问题则占据了劳工运动组织者的全部思想……1861年的国内大动乱和次年由分配耕地法令给予劳工免费土地把强大的激进思潮抑制了几十年。”[39]
(三)国家相对自主性缺失与国家行政能力不足
斯考切波和Shola Orloff合作的文章：《为什么没有平等保护?——1900—1911年英国与1880—1920年美国社会支出的政治解释》[40]中运用了国家相对自主性与国家行政能力的分析框架，分析了英美两个国家在两个相似的时间段，在社会政策变迁方面的差异。文章强调了英国在民主化之前就开始建构起独立的行政官僚体制，在19世纪以来的民主化进程中，这样的官僚结构不仅没有被削减反而得到了扩张与巩固，特别是《新济贫法》改革以后由中央渗透到地方的福利管理体系逐步发展壮大起来。而政党领袖与行政官僚队伍相对于支配阶级的自主性为英国在20世纪初开启“自由福利改革”奠定了重要的基础。但是，美国的民主化进程相对较早，却一直没有建立起相对自主的国家官僚体制，美国联邦政府的控制力相对于整个国家与社会来说都是较弱的，更不要说相对独立于支配阶级的自主性。所以，在消极意义上，它不可能启动有悖于支配阶级利益的现代福利制度，也根本没有这样的能力采取相应的政治与行政行动。斯考切波从国家能力与国家结构等层面分析美国福利国家未能按时建构确实具有相当的解释力，但是其变量依然还是中间变量。即如果其他因素推动得力的话，估计短期内建立起相应的国家官僚体制也并非不可能之事，短短十几年以后，罗斯福新政就成功通过制度化的社会保障立法开始在全国范围内实施相应的社会福利保障制度。
(四)州际商业竞争的反向激励
David Brian Robertson的《美国联邦主义的偏好：进步时代福利国家发展的限制》一文着重从联邦与州关系这一因素对这一问题进行解释。[41]作者通过比较大量的史实材料，论证当时的福利建制的主要平台在各州，而在联邦政府层面则是无能为力的。在美国的联邦体制下，如果连州一级的“限制”都不能突破，就更不用说联邦层面的努力了。所以，作者将研究视线移到州际层面，分析各州千差万别的福利制度建构，却发现在比较普遍的福利项目上停滞不前。作者认为造成这种状况的原因是州际商业竞争使得各州都努力创造“良好的投资环境”，竞相吸引资本家投资建厂。特别是在南方各州，因为他们工业化起步较晚，条件较差，在州际商业竞争中处于劣势，所以更是不余遗力地压制劳工权利诉求，对生产过程中的各种违法违规行为采取漠视态度。州际商业竞争并非空谈，而是关涉到各州的财政收入等更为长远的现实问题，“各州都保留了对从事州际商务的公司的非法营业执照的权力，某些州为了增加收入宁愿制定非常宽大的公司法。”甚至童工被看做是落后州的新工业“核心竞争要素之一”，“廉价童工使那些生活标准低下的各州在建立新工业的竞争中得到极大的好处。”“北部基本完备的工业体系及步入正轨的现代工厂制， 从起步早晚的意义上讲，南部实际上处于一种不平等的竞争条件下。因而雇佣童工则是工厂主降低成本赚取利润的有效办法之一。”[42][43]进而，进步时代的美国，在各州之间形成恶性竞争，使得各州之间的社会立法形成了“反向激励”效应。
但是，疑问在于，为什么劳工没有起来反抗，或者州政府为何不畏惧于劳工的反抗?Robertson的解释是州际商业竞争缺乏的是资本而不是劳动力，所以他们可以如此大胆妄为。Robertson的解释当然是有力的，也着力从联邦体制去找原因进行解释，但是美国的州权偏大是一个历史问题，短期也是难以改变的。而关键在于，即本文要解释的是，为什么联邦层面没有建立起相应的福利制度，而不是各州没有建立起完备的福利制度，其间当然有相关性，但是解释的着力点不同。
以上的具有代表性的四种解释当然都具有一定的解释力，但是也都多多少少的有其不够精确与完备的地方，或者与本文所要解释的问题有一定的偏差。当然，下文的解释显然也多半建立在以上理论的基础之上，但是要在新的解释框架中加以重新整合。 四、小结：美国案例对普遍理论的挑战
一直以来，美国的阶级结构变动相对较小，其特点也是一目了然的，即中间阶级相对强大。在早期美国，农场主阶级显然不像欧洲的土地贵族阶级，他们甚至具有强烈的反封建的传统。但是，他们也绝非农民阶级，因为他们有着强烈的民主自治精神。当时的农场主阶级和一般的工商业主等组成政治联盟，建构起比较偏向地方和州政府的联邦制国家。他们更注重的显然还是以乡镇自治为依托的地方自治，而在联邦甚至州的层面，当他们明确感到无能为力之时，索性尽量降低它们在实际政治生活中的地位与作用，只需要它们承担起基本的公共安全与管理职能即可。但是，美国的建国精英们为了维持联邦共和以及联邦体制的稳固，在政治制度的设计上可谓煞费苦心。
作者：陈兆旺 来源：甘肃行政学院学报 2014年6期