希腊社会政策和“欧洲化”政治

　　希腊特色的社会政策是造成希腊式“福利国家”效率低下和发展滞后的重要原因。究其根本要从希腊社会特点和政治文化上来探求政策理性和社会冲突的线索。可根据政策内容和实效对社会政策进行分类，结合历史发展背景来分析希腊福利改革，并得出基本结论：社会政策政治的碎片化与希腊社会发展中的痼疾是造成改革失败的根本原因。

　　希腊的福利发展和经济发展对立情况比较严重。希腊和其他发达资本主义国家福利发展的不同可以从经济增长和福利国家形成的机制上找原因。本文将从社会政策角度对1990年至欧洲债务危机爆发前夕的福利改革进行考察和分析。

　　一、“欧洲化”政治、财政压力与社会政策转向

　　社会开支的飞速增长和公共债务的上升迅速(公共债务占GDP的比例从1979年的28.3%上升到1989年的93%)带来了希腊社会的不稳定因素而且造成了经济的持续性衰退。就社会政策领域来说，危机处理性政治在社会碎片化的情况下，在管制(集体)层面上和分配(个体)层面上采取了不同政策。让希腊深受困扰的是一个特别的政策舞台，其涉及公共支出，特别是社会保障性支出方面的社会政策。在这种情况下，用传统的工具来应对社会风险已经不再有效。因此，希腊采用新的工具来辅助国家政策。这些新工具出现在希腊福利国家发展的第二阶段，自1990年开始至希腊债务危机爆发为止。这个阶段希腊每年的国内生产总值增长率达到了2.2%，并且通货膨胀率平均保持在9.6%左右的水平上。不过失业率的表现差强人意，平均在10%左右。从社会政策总体趋势来看，这个时期的开端是从削减社会支出开始。然而，在接下来的几年里面，社会支出又悄然恢复了上升状态。

　　宏观经济政策的主要目标是维持货币稳定，这不只是马斯特里赫特条约的要求而且也是希腊力图加入欧洲货币联盟(EMU)的主动表现。财政政策方面，一律服从于实现欧洲化的货币主义目标。因此，消除财政赤字和逐渐削减公共债务必然使得资金从公共消费领域转移，以及转移到补偿社会支出上以用来弥补公共赤字。在这样的新情况下，可以通过削减公共债务来保持货币币值稳定，要求保证银行有处理债务的能力，以及通过存款准备金来控制货币流量的能力。公共消费支出的削减以及随后的名义收入乃至实际收入的下降得到了私人消费资金资助的补偿。私人资金资助来自私人信贷项目(信用卡，个人贷款等)。

　　在与受援助工业企业(包括一些受援助产业和国有企业)的原有关系中，国家过去以财政支出的形式负担受助工业企业计划亏损部分。迫于巨大的财政压力，国家不得不推动其重组。从政治博弈的观点来看，去同盟化必须施行，建立新的财政和雇佣政策关系和新的就业政策和社会保险政策的对应关系，建立新的劳动力市场秩序，通过就业政策的调整鼓励劳动力市场(特别是在核心部分，例如公共部门等)建立更加活跃的流动态势。这对于旧有劳动力市场秩序是一个重大转折，再定位的就业政策倒逼推动社会保险政策的改革。

　　二、福利改革的共识与幻灭

　　在这一阶段，希腊政府先后发起两次福利削减活动。第一次是1990-1993年，也即新民主党重新获得执政地位并短期主政时期。福利削减是新政府的新自由主义一揽子项目的一部分，而一揽子项目里面优先级排序最靠前的是公有制企事业单位的私有化。尽管公共支出削减优先级并非最高，但值得注意的是其组成的改变。转移支付和公共消费到偿还公共债务利息上发生了大规模的资金转移，同时，退休金和其他社会补助金的指数化也被终结。相比较于社会平等民粹主义色彩更为浓厚的泛希社运党，新民主党更加强调对市场的回归，秉持对个人自由的保障等新自由主义思想下的执政理念。福利削减在具体的政策表现上，已经不只是为了财政纪律的考虑而且包含着各公共部门之间利益的纠结。在激烈的争议声中，在政治斗争的繁密交织之中，出现了反对党派里临时的但力量极强的部门利益政治联盟，与执政的新民主党分庭抗礼。

　　社会保险系统改革的动因主要是为了降低社会保险的出超部分。因此，社会保险政策形成和实施是为了达成财政政策目标而服务的。Law 1976/1991和Law 2084/1992对于社会保险标准进行了重新制定，增加了自主分担费用的比率，适量削减了所得替代率，并且在1993年之后的保险体系中推出了新的三方供资组合方案。按照规划，改革目标是期望改变社会保险在财政中的根本性质，将其限定在再分配层面而规避原有的统制层面赋予社会保险的特殊利益色彩。这显然触动了原有的既得利益部门。虽然既得利益受益方分散在以公有企事业单位和强势职业群体工会(如医生、律师)等各个社会部门，并不统一，但在政府的新政压力下，管制层面的临时联合出现了。随后在退休员工协会和各级工会组织的动员下，在雅典、塞萨洛尼卡等城市连续发生大规模罢工、游行、抗议等活动，激烈抗拒社保改革方案。按照罗威的分析理论，这是一种在政党政治极端化状态下激进型社会与保守型政府的直接对抗。事实上这种特殊利益群体在统制层面的联合是政党政治争端浮现的标志。

　　在PASOK于1993年重新赢得选举之后，这种政治现象再次被印证。1993年，新民主党结束了短暂的执政历程，PASOK再次上台，迎来后帕潘德里欧时期的执政之路。PASOK再次执政后，首要任务是继续维持货币稳定和严肃财政纪律。由于吸取了新民主党失败的教训，这个时期PASOK政府推出的社会政策，策略性地避免做出涉及监管层面的改革，选择尽量回避政治风险。最突出的成就是通过把较小规模效益较差的保险基金并入大规模基金来实现对基金负担债务的重组。社会保险基金经营艰难、赤字严重，导致社会保障无效。面对这一问题，PASOK政府也试图通过政府资助和管理指导来改善基金经营情况并提高社会保障效率。社会支出上涨趋势虽然得到一定抑制，并且公共支出的总量从占GDP的48.8%下降到45.5%，但是并没有解决失业率的上升和实际收入的下降问题。希腊在追求加入欧洲货币联盟(EMU)过程中，各政党达成了“缄默一致”携手尽力推动社会政策来接近“稳定公约(the Stability Pact)”的要求。也正是在这个过程中，宏观经济政策和再分配层面分离。在这个框架之内，为了缓解财政赤字、公共债务和通货膨胀，希腊实施了紧缩的经济政策，付出的代价是实际收入的减少和失业率的上升。而缓解财政赤字的另一个比较棘手的问题是怎么处理那些国有企业和受政府援助企业。希腊政府采用了双重重组战略：一个是逐渐让那些国有企业在股票市场上市;另一个是逐渐打破国有型企业垄断地位。这是使希腊走向欧洲化道路的非常必要的一步。

　　三、改革中的利益博弈与失败必然性

　　从新民主党到PASOK政府都努力达成在实现政治现代化的同时完成福利改革的目标，这不仅需要针对福利效能低下的现状做出大刀阔斧的改革，而且必须要从监管层面去除职权部门特权。这两者相互联系，缺一不可。如果没有职权部门及其庇护人群的配合，监管层面的改革政策很难成功。正如前文所述，无论新民主党还是PASOK在货币和财政政策方面改革目标比较一致，但当改革走出再分配政策分类，进入管制类政策范畴，就不太容易达成一致。按照萨利斯伯瑞(Robert Salisbury)的观点，从博弈论的角度分析，管制性政策属于“零和赛局”(Zero Sum Game)的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。

　　2001年社会保险系统改革的失败进一步印证了社会问题去政治化的难度。此次改革的出发点仍然是财政纪律的压力，政府的任务是改革保险系统，使社会保险支出合理化。主要的政策提议包括：(1)削弱国家对保险金的支援力度，中止国家通过社会团结救济(EKAS)对于保险的补充津贴，这个津贴原本覆盖所有每月350欧元以下退休金的人群;(2)国家将退出2007年12月31日以后退休人群的退休金的三方支付机制。此外，政府提议将退休年龄推迟到67岁(不分性别)，或者工作年限满40年，将所得置换率由80%降低到60%，并废除三方支付基金。改革直指保险金标准的统一化和社会支出的合理化。这次改革并没有逼迫利益双(或多)方进入萨利斯伯瑞所说的“零和赛局”的两种政策类型之一的管制类政策，从政策出发点来看它应当归于分配类政策，但涉及对保险体系的改革问题的话很容易向外扩展到税收和收入分配话题，所以它又很接近再分配政策类型，容易陷入另一种“零和赛局”。

　　社会政策理性可以被理解为利益政治特殊形式关系的综合作用，而不是仅仅归因于利益政治本身。社会政策及其影响存在着碎片化现象。监管和分配层面的政策取代了原本应当属于再分配层面的政策。在社会政策制定和实施过程中形成的形形色色的利益政治，不仅影响着政府和机构的政策理性，更影响了希腊的宏观经济政策制定和实施的差异化。与大多数发达资本主义民主国家不同，希腊的宏观经济政策与再分配方面的社会政策是系统性分离的。宏观经济政策被监管和分配层面的社会政策所取代，并导致社会政策碎片化和扭曲的利益同盟。福利改革也因此无法达成社会一致，改革举步维艰，新的矛盾不断涌现。福利改革踟蹰不前，借此改进社会不平等问题和解决财政失衡痼疾更是殊为不易。

　　作者：檀柯 来源：大学教育 2013年1期