强化地方政府社会管理与公共服务职能的对策思

随着我国社会主义现代化进程的深入和市场经济的进一步发展，政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能作用的重要性日益显现。近年来，我国地方政府在经济调节方面积累了许多经验，市场监管方面也在逐步加强，今后还必须适应新形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，应更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。本文就我国地方政府如何进一步强化社会管理和公共服务职能，提出若干对策和措施。
一、贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念
党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高；要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益、改善和提高人民群众生活水平作为地方政府工作的出发点与落脚点，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府。
二、加快政府职能转变，优化政府职能配置
政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调整和转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。
一是在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。
二是在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。
三是在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。
四是在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服务职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。

三、推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率
政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。在政府管理方式上，长期以来，我们习惯于自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO后，中国经济将更加广泛而深入地融入经济全球化进程，地方政府面临的不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，地方政府必须更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。
当前和今后一段时期，地方政府管理方式的创新不仅要参照WTO规则和精神，而且也需要顺应国际公共管理改革的潮流，从中国实际出发，积极借鉴外国有益做法。当前发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。加入世贸组织后，地方各级政府部门及其公务员如何适应WTO规则，转变工作作风，增强服务意识，从过去“直接管理经济”逐步转变为“服务于经济”尤为重要。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。当前，地方政府部门尤其要为企业应对WTO 的挑战提供良好的外部服务，比如，给企业提供咨询和建议，使企业充分了解和利用好WTO过渡期条款。同时，通过制定产业发展规划，发布国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。政府在改革公共服务供给的时候，可以把某些事项转让给私人部门，也可以转让给非赢利机构，三类组织承担最适合自己的工作，实现彼此的优势互补。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。政府以创造民众利益、服务民众为目的。用市场的观点来说，就是针对顾客的需求来提供服务。因此，地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。（10）市场取向。未来的地方政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。
四、完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度
政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。当前完善政务公开制度，应采取以下几个方面对策和措施：在信息公开方面，刚刚发布的《上海市政府信息公开规定》明确，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供；政府信息公开还应当及时、便民。这项规定在全国省级政府中首开其例。上海市认为，在责任政府、服务政府和法治政府的建设中，法治政府是基础，而信息公开、透明又是法治政府的基础，建立一个信息透明的政府刻不容缓。
1．在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。
2．在技术层面上，继续推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政务信息发布的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。
3．在法律层面上，制定相关法律和规章，提升政务公开的法制化水平。纵观世界各国尤其是发达国家的城市，政务公开无不走上法制化的道路。借鉴国外的法制化经验，我国的政务公开法律应该明确政务公开的主体和客体，规范政务公开的内容和范围，依法确定政务公开的程序，建立和完善政务公开的救济制度等。目前，作为我国省级政府层面上第一个颁布的政务公开规章——《上海市政府信息公开规定》已于2004年5月1日正式实施，该规章明确信息公开是政府的法定义务。公开是原则，不公开是例外， 除规章明确规定可以免予公开的信息以外，其余的政府信息必须按规定予以公开。特别是那些群众高度关注，公益性强、公权力大的政府部门的信息公开，要形成工作中的突破口。而对于违反公开义务的，则要承担相应的法律后果。
4．在制度层面上，强化制度建设，保障政务公开的稳定性和发展性。首先，逐步扩大政务公开主体，先以地方政府机关的政务公开为重点，取得一定经验后，再逐步扩大至法律、法规或规章授权的组织。其次，丰富和拓宽政务公开的内容和范围。政务公开应该包括与公众重大利益相关的行政会议公开、政务信息公开、行政过程公开。第三，依法确立政务公开的程序。可以根据政务公开的不同内容规定不同的程序，如行政会议公开的程序、行政信息公开的程序和行政过程公开的程序等。在这些程序的基础上，应建立两类基本的制度：依职权的政务公开制度和依申请的政务公开制度。第四建立政务公开的监督和评价制度。完善政务公开制度，不能只停留在公开办事制度、办事程序上，应建立健全地方政府机关等公共部门内部监督制约和考核评价制度。把政务公开列入干部考核的范畴，作为提供公共服务质量的重要衡量指标，制定一系列科学的考核评价指标体系，定期进行考评和监督，以确保政务公开的内容是真实可信的，处理问题是公正的。同时，还要建立外部监督制约和评价制度。如人大、政协、新闻媒体等，应定期进行民意调查，对地方政府机关实行政务公开工作进行评估和监督。内外并举，多渠道监督，才能更好地提高政务公开的实际效果，推动政务公开更广泛更深入地开展。