列宁精简国家机构和改善国家机关的理论与实践

【 正 文 】
1918—1920年的苏联国内战争和1921年的粮食危机刚过，列宁便把精简国家机构和改善国家机关问题提上了日程：“在和平已经到来和免于饥饿的最低需要已经得到保证的现在，全部工作都应该集中到改善机关上”［1］，也即集中到“缩减苏维埃机关、改善组织、 消灭拖拉作风和官僚主义、减少非生产开支”［2］上。 列宁如此地重视机构的精简和机关的改善，同当时国家机关的“糟糕”状况是密切相关的。
一、苏维埃国家机关中存在的问题
1.机构臃肿，人浮于事，耗费巨大。苏维埃政权建立之初，根据全俄苏维埃“二大”的决定，设立了13个人民委员部，但至国内战争和国民经济恢复时期，人民委员部的数量就翻了将近一番，各人民委员部内部的机构更是“膨胀了一倍有余”。到1923年，苏维埃中央机关的领导职位已达2000多个，是十月革命前旧政权下600个职位的三倍多。［3］结果各种委员会交叉建立，重复设置。国家机关数目的增加，必然导致机关工作人员数量的激增，再加上各机关擅自扩大编制，增加员额，致使机关工作人员迅速膨胀。据统计，1913 年沙皇时代的文职人员是150万人，到战时共产主义时期， 苏维埃国家机关的工作人员则达到了240万人，到新经济政策时期又增加到460万人。 国家机关及其工作人员的膨胀，不仅造成了“所有的或者99％的机关和部门”“充满了无事可做的工作人员”［4］，而且造成了巨大的经费需求， 使国家财政难堪重负，以致列宁一面痛切地批评在“国家机关上白花钱”，一面又不得不呼吁“财政机关必须竭尽全力在最短期间能通过税收保证工农国家得到一切国家机关进行正常工作所必需的经费”［5］。
2.官僚主义严重。具体表现是：
第一，文牍盛行，不干实事。各机关都处在没完没了的开会、制订计划、讨论法令和滥发文件的景况之中，“我们的公文堆积如山，如果要党史委员会把这一切研究清楚，就得花上50个50年的功夫”。“英勇肯干的人可能只有几十个，而呆着怠工或半怠工、钻在公文堆里的人却有几百个，这种力量对比往往使我们生气勃勃的事业断送在文牍的汪洋大海里。”［6］
第二，办事拖拉，效率低下。此种现象在地方和“中央各机关尤其屡见不鲜”。仅从1921年7月到10月短短三个月的时间内， 由列宁亲自责成司法人民委员部和莫斯科革命法庭调查和审理的重大案件就有：粮食人民委员部对莫斯科省两个乡因遭受雹灾而要求减免粮食税的申请三个月未作答复的案件、国家建筑工程委员会在对沃尔霍夫水电站建筑工程进行物资供应时拖拉、怠慢，致使该建筑工程窝工的案件，以及在生产福勒式犁的工作中因作风拖拉而造成损失的案件。
第三，遇事推诿，不愿负责或无人负责。各机关、各部门都不愿积极主动、大胆负责地开展工作，而是习惯于责任上交，任务上推，或者彼此扯皮，相互推诿。着名的莫斯科罐头案件就很典型地说明了这一现象：1922年初，莫斯科市场上肉类奇缺，恰巧法国商人愿卖一批肉类罐头给苏俄，然而对于这件普普通通的小事却谁也不敢作主，最后只好提交政治局决定。政治局决定后，具体办事的外贸部和莫斯科消费合作社又踢起了皮球，罐头运来了半个月也未能成交。在各机关和部门内部，同样普遍存在着职责不清、无人负责的现象：“谁也弄不清楚是谁负责；一切都乱成一团，最后作出由大家共同负责的决定。”［7］
第四，门难进，人难见，脸难看，事难办。对于这种现象，时任人民委员会办公厅主任的邦契—布鲁耶维奇曾这样谈道：各人民委员部的官员们办事很“象是中国的皇帝”，他们用各种男女秘书把自己围护起来，自 己从不肯轻易见人，而这些秘书们的态度往往是咄咄逼人，三言两语就把前来办事的人给喝斥走了。［8］列宁也说过， 公民们在不得不同我们的机关打交道时，常常处于“不幸的”境地，他们为了办一件事，不得不到一个机关跑四、五趟，最后得到的却只是一种嘲弄性的答复。
列宁认为，对于国家机关中存在的这些问题无须遮掩粉饰，而是应该坦率地讲明：“过去所有灭亡了的革命政党之所以灭亡，就是因为它们……怕说出自己的弱点。而我们是不会灭亡的，因为我们不怕说出自己的弱点，并且能够学会克服弱点。”［9］因而， 列宁在坦诚地揭露了国家机关的上述弱点后，就开始着手克服这些弱点了。
二、精简机构和改善机关的方法与措施
（一）精简机构，裁减冗员的方法与措施
首先，搞清楚从中央到地方的机构设置和人员编制现状。还在1920年底，全俄苏维埃“八大”就已作出决定，对全国的机关及工作人员进行摸底和统计。1921年9月列宁又督促道：应尽快把各地区、 各部门的编制情况掌握起来，并且“把它同战前的编制或者同其他部门和其他省份的编制进行对比”，“把各省和其他单位的最大的和最小的编制加以对比”。［10］其次，确定机构设置和人员编制的原则，这就是：机构要服从政治，而不是政治服从机构；各机关、各部门的机构设置和人员编制应根据其担负的具体任务来确定。［11］根据业已掌握的情况和上述的原则，苏维埃政府合并、撤销了一些机构，提出了人员裁减的比例并进行了裁减。
在机构方面，从1920年到1922年，改组了内战时期负责指导各经济人民委员部和所有国防机关、与人民委员会平行的劳动国防委员会，将它与人民委员会合并，且作为后者的一个下属机构存在；将人民委员会和劳动国防委员会所属的各种委员会从120个精简为16个； 将最高国民经济委员会所属的、 按工业部门设立的总管理局由52 个合并精简为10个；撤销了在内战时期拥有特别权力，包揽了调查、搜查、审讯、判决，执行判决等全部司法职能因而机构庞大的全俄肃反委员会，改为在内务人民委员部下设国家政治保卫局。此后，机构精简工作仍在深入进行，到1926年，仅财政和商业这两个人民委员部就比上年减少了230 个分支机构和188个领导职位。在裁减冗员方面， 列宁提出的目标是裁减苏维埃现有工作人员的25％—50％，其中，小人民委员会裁减2／3，工农检查院裁减5／6。到1924—1925年夏， 中央政府机关的人数已比1922 —1923年度缩减了28.5％，可以说基本上达到了原定的目标。
为了保证精简机构工作的顺利进行和防止机构精简后再度膨胀，列宁提出了两项严格的措施：第一，对那些消极对待机构精简工作的人要严肃处理。1921年度，列宁指示各省委和县委逐月上报本地区机构精简情况，“凡不执行本指示或者在这方面表现出无所作为的人，中央委员会将给予最严厉的处分，直至将其开除出党”［12］。1922年12月，列宁提出，人民委员会副主席对他业已检查过的那些人民委员部应作出机构精简和工作改进的具体决定，并把该决定通报所有人民委员部：“尚未检查的那部分人民委员部，如果情况与已规定应进行精简和改进的其他人民委员部完全相同而不自行精简和改进，将受到处分，直至逮捕和撤职”［13］。第二，各机关、各部门在按照规定实施精简后，对其实行经费和工资总额包干，也即国家拨付给各机关、各部门的经费和工资总额不因其人数的增加或减少而改变。
列宁指出，对那些被精简下来的同志应进行妥善安置，“看每个人适合做哪一级的工作和什么性质的工作”［14］，对其进行合理分流，将他们派遣到最需要和最适合他们工作的地方去。列宁勉励那些从各机关中精简下来的同志，应从国家的利益和需要出发，愉快地奔赴新的工作岗位，并做出新的业绩。同时他坚信，这些同志“还没有‘官僚化’到这样的程度，还不至于因为下调就‘感到难堪’”［15］，更不至于拒绝服从组织的决定。另一方面，列宁也告诫其他同志，决不能认为这些被裁减下来的同志是一些无能的或犯有什么错误的干部，他们所以调离原机关或从中央下到地方，只是精简机构的需要，只是为了更好地发挥他们的专长和作用。
（二）改善机关的方法与措施
1.提高各机关及工作人员的责任心和独立负责精神。早在1918年列宁就提出了这个问题，并且采取了一些措施，但由于当时的战争环境和其他方面的原因，这项工作做得不好。国内战争结束后，列宁再次提出了这个问题，且把重点首先放在了中央机关身上，为此他制订了以下三个环环紧扣的措施：1）明确划分各中央机关的职能，&n bsp;“十分明确地逐个规定”各中央机关及工作人员的责任；2 ）“强迫各人民委员部和各单独设立的机关在授予它们的权力和它们所承担的义务的范围内独立地和负责地进行管理”(16)；3 ）“强迫”的事宜交给人民委员会两位副主席负责。先强制它们履行，然后再使它们习惯于履行自己的职责（当时各苏维埃机关毕竟还刚建立不久）。列宁希望，从中央机关开始，逐级展开，通过类似上述的办法，来全面“提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神”［17］。
2.加强对执行情况的检查。列宁认为，如果对执行情况缺乏检查，一切指示和决议都会变成一纸空文。他认为这是文牍盛行，不干实事，拖拉懈怠等官僚主义作风产生的重要根源。因此他要求各级机关及领导同志不要热衷于发布命令，下达任务，而是应该把检查对上级指示的执行情况，检查工作的实际效果作为自己“基本的和主要的任务”。为了使检查真正起到了解实情和督促、鞭策的作用，而不是走马观花，流于形式，列宁还对如何进行检查提出了具体要求，这就是“不仅要向被检查单位的主要干部（他们知道如何汇报，如何应付检查），更重要的是向做实际工作的一般干部及群众了解情况；要对被检查单位的各个部分，而且是最令人意想不到的部分进行检查；要反复不断地进行检查，‘亲自检查两遍、三遍乃至许多遍’；在检查中要寻根究底，甚至‘吹毛求疵’，决不可有一点轻信”［18］；如果被检查单位存在明显的敷衍塞责、弄虚作假现象，而检查者却未能发现，或者发现了不予制止，乃至帮其隐瞒，那就要追究这些检查者的责任。
3.对官僚主义者依法严惩，以儆效尤。列宁指出，应“对犯有官僚主义、拖拉作风、玩忽职守、粗心大意等过错的人给以行政处分”，情节严重的则必须撤职、法办［19］。因此他要求尽快制订惩治官僚主义者的法案，要求司法部门“加倍注意”对官僚主义者的司法追究。为此目的，列宁提出，应当把“监禁了多少个犯有官僚主义和拖拉作风罪过的官僚主义者”，作为考核司法人民委员部的每一个部务委员和每一个工作人员工作实绩的重要依据；应当将那些在这项工作中明哲保身，知难而退，表现得无所作为而毫无实绩的司法部门的领导人员“驱逐出党”［20］。
列宁还指出，对官僚主义者的批判决不能是隔靴搔痒，而是“应该给人以强烈的震动”，并且在犯有相同的官僚主义罪行的情况下，所犯该罪的机关和个人的职位越高，对他们的惩治也就越重。比如，莫斯科省经济会议和苏俄对外贸易人民委员部在购买食品的工作中尽管都拖拉作风严重，但对前者的责任人只须关押6小时， 对后者的责任人则必须关押36小时，因为后者“是负‘中央机构责任’”［21］。
为了起到以儆效尤的教育作用和提高群众同官僚主义者作斗争的意识，列宁提出，有关官僚主义的案件不应留在机关内部处理，而是应交付公开审判。“这不仅仅是为了严厉惩罚（也许只要申斥就够了），而主要是为了公开这些事，打破那种广泛流行的认为失职人员不会受到处分的成见”［22］。从而使每次审判都成为一件“非常庄严、非常有教育意义”的事情，成为一桩有“威慑性”和“有政治影响的事件”［23］。
4.把工农检查院真正建成改善国家机关的利器，并利用它来改善一切机关。工农检查院是一个专司改善国家机关的机关，是“改善我们机关的工具”［24］。它的任务是从法制和管理是否科学的角度对所有国家机关进行检查，并根据检查结果提出相应的纠正和改进办法（其中“善于及时地纠正”是它的工作重点），以此来同国家机关中的浪费现象和官僚主义作斗争，推动国家机关沿着精简高效、管理科学的方向发展。因此，列宁对工农检查院在改善国家机关中的作用寄予了厚望。他说，如果工农检查院不能担负起改善国家机关的任务，我们就再也没有别的切实有效的手段了。
正是为了使工农检查院卓有成效地开展工作，不辱使命地担当起改善国家机关的重任，列宁提出了改组工农检查院的意见和办法：第一，对工农检查院进行精简和优化，使其权保留原有职员的1／6，而这些留下来的职员必须是经过严格挑选，“具有真正现代素质的人才”，从而保证工农检查院的工作能够有条不紊、合乎章法地进行，工作的质量和效率成倍地提高。第二，把本来只作为一个“‘普通的’人民委员部”的工农检查院，同一个最有权威（即使是对党和国家的最高领导人也可以“不顾情面”地进行质询）和“最有威信的党的上层机关”即中央监察委员会合并，以此来提高工农检查院的地位、权威和威信，从而使它敢于碰硬，使它确实能够独立地，不受干扰地对所有的“从最小的分支机关到最高国家机关”进行监督和检查［25］，对它们的工作进行纠正或改善。
三、负责精简机构和改善机关的机关和人员须有旺盛的斗志和坚韧顽强 的精神
列宁认为，精简国家机构和改善国家机关是一项相当艰巨的工作，一方面它会遭到维护“旧习惯的苏维埃官僚们极其顽强的抵制”［26］，另一方面人们对这种变革往往缺少勇气。列宁尖锐而又令人深思地谈道，在社会关系、经济关系和政治关系的所有领域中，我们是“极端”革命的，但在精简机构和改善机关方面，“我们的‘革命性’往往被最****的因循守旧的习气取而代之了”［27］。于是就出现了这样一种似乎令人费解的现象：“在社会生活中，最大的跃进和对极小的变革令人吃惊的畏怯两者兼而有之”［28］。在上述情况下，精简机构和改善机关的工作必然会阻力重重，异常困难；一些机关和部门会消极应付，不赶就不动；已开始行动的机关和部门很可能“两个星期就会‘松下来’”；已被精简或撤销的机关则可能“很快就会稍加改头换面地复活”［29］。因此，列宁强调，负责精简机构和改善机关的机关和人员，不仅“要有很高的威信、智慧和魄力”，拥有进行这项工作所必需的权力条件，而且还必须：1）斗志十足， 义无反顾：精简机构和改善机关“是一场战争，所以有时候自然也会遭到失败。但是你们在什么地方见过，没有经过任何失败就能在战争中大获全胜的呢？所以这方面同样也可能有失败；但是斗争必须进行。”［30］2）坚韧顽强，花大气力。 也即不断地“督促”、“检查”，“拿三根鞭子抽打”，“全力以赴”地投入，长时间地“搓洗敲打”［31］。只有敢于斗争，并且“顽强地斗争”，方能达到预期的目的。
列宁关于精简机构、改善机关的理论及其他在这方面的具体实践，对于我们从上到下正在进行或即将进行的政府机构的精简与优化工作，显然具有某些参考价值或借鉴意义。

【参考文献】
［1］、［2］、［5］、［9］、［13］、［16］、［17］、［19］、［24］、［25］、［26］、［27］、［28］《列宁全集》第43卷，第341、303、229、115、315、148、64、153、380、385、149—150、387、387页。
［3］中国苏东学会，《苏联政治制度问题》［M］，1985，203.
［4］、［10］、［14］、［20］、［21］、《列宁全集》第42卷，第154、129、158、426、462页。
［6］《列宁全集》第43卷，第13—14、248页。
［8］转引自埃·鲍·根基娜：《列宁的国务活动》［M］，北京：中国人民大学出版社，1982，第530—531页。
［11］《列宁全集》第42卷第368页；第40卷第166页。
［12］、［15］、［30］《列宁全集》第41卷，第246、224、321页。
［18］《列宁文稿》第8卷第424页；第9卷第446、660 页； 第10卷第119页。
［22］《列宁文稿》第9卷，第739页。
［23］《列宁全集》第51卷，第476、276页。
［29］《列宁全集》第42卷第388页；第43卷第152页。
［31］《列宁全集》第42卷第388页；第43卷第13页。