学习列宁关于机构改革的思想

【内容提要】本文论述了列宁关于对苏维埃国家机关进行改革的必要性以及怎样进一步改善苏维埃国家机关，强调机构改革是一场深刻的革命。

【关 键 词】列宁/机构改革思想

【 正 文 】
列宁作为伟大的无产阶级革命家，从苏维埃政权建立之初，就十分重视改进和完善苏维埃政权机关工作。特别是在其晚年，对苏维埃国家机关改进和完善问题作了许多重要的论述。今天，认真学习列宁关于改进和完善苏维埃国家政权机关的论述，对于我们搞好机构改革，无疑是有着极为重要的意义。
一
列宁指出，无产阶级夺取国家政权以后，不断改进和完善国家政权机关，仍然是一个带有根本性的问题。“如果没有‘国家机关’，那我们早就夭亡了。如果不进行有系统的和顽强的斗争来改善国家机关，那我们一定会在社会主义的基础还没有建成以前夭亡”。（注：《列宁全集》第32卷第311页。）因此，我们的全部工作都应该是为了改善苏维埃政权机构，这是社会主义现代化建设实践中的一个基本问题。
列宁认为，改善苏维埃国家机关，不仅是必要的而且是极为迫切的。苏维埃国家机关建立以后，它“不能一下子治好过去的毛病，不能一下子消除愚昧、无知、野蛮战争的后果和掠夺性的资本主义的遗毒。”（注：《列宁全集》第29卷第218页。）列宁在一些报告、文件和书信中，对苏维埃国家机关存在着的一些缺点和弊病，作了深刻的揭露和剖析。
其一，机构臃肿，职责不明。列宁在党的第十一次代表大会上分析了中央机关和莫斯科市机关的现状。1918年8月，中央机关和莫斯科市机关工作人员为23.1万人，到1922年10月，增加到24.3万人。中央机关有120个委员会，真正有必要的只有16个。其它都是互相重叠、交错的机构，根本没有存在的必要。这些机构的设立，往往不是为了工作，而是因人设事，因人设机构。所以，不仅浪费了人力、财力、物力，而且就是“在这些委员会里，乱七八糟，一塌糊涂。谁都弄不清楚是谁负责”。（注：《列宁全集》第33卷第272页。）大家互相推诿，互相扯皮，内耗严重，工作毫无效率可言。
其二，官僚主义盛行，有葬送社会主义的危险。列宁在当时就尖锐地指出：官僚主义在苏维埃制度内已部分地复活起来了，“不仅在苏维埃机关里有，而且在党的机关里也有”。（注：《列宁全集》第33卷第448页。）“共产党员成了官僚主义者。如果有什么东西把我们毁掉的话，那就是这个。”（注：《列宁全集》第35卷第552页。）
其三，现有干部队伍文化水平低下，缺乏管理本领。随着现代化社会大生产的发展，管理工作日趋复杂，对干部的要求日益提高。但是，苏维埃国家机关工作人员文化水平、业务水平、技术水平、改革水平都比较低。现在，新经济政策的实施，使我们在经济上和政治上完全能够建成社会主义，但问题就在于我们的干部“所缺少的主要东西就是文化，就是管理的本领”。（注：《列宁全集》第33卷第220页。）这不是个别人，而是整个苏维埃国家机关都是如此。
对于苏维埃国家机关存在的上述弊病，列宁早就觉察到了，在1918年就提出要加以改进和完善。但由于当时正在进行国内战争，还无暇顾及改进和完善苏维埃国家机关的工作。国内战争结束以后，“在和平已经到来和免于饥饿的最低需要得到保证的现在，全部工作都应该是为了改善机构”。（注：《列宁全集》第36卷第619页。）
二
列宁认为，改善苏维埃国家机关主要是以反对官僚主义为中心，以提高工作效率为目的，“在最近的几年内，最重要的迫切任务就是缩减苏维埃机 关，改进组织，消灭拖拉作风、官僚主义和减少非生产开支”。（注：《列宁全集》第33卷第402页。）按照列宁的论述，主要有如下几点： 
第一，精简机构，缩减干部。
苏维埃国家机关根本不同于资产阶级国家机关，人民群众当家作主，因而不需要臃肿的机构和庞大的队伍。“一个人民委员部，如果工作马马虎虎，并且得不到任何人的信任，说话毫无威信，那又何必组织它呢”。（注：《列宁全集》第36卷第701页。）所以，要不顾一切地精减掉一切可有可无的管理机构，至于那些无用的多余机构更自不待言了。
精简机构不是简单地合并一些机构，而是按科学管理，建立一个与现代社会化大生产相适应的高效能的组织机构。并且要根据机构的要求和工作的需要，“毫不留情地赶走多余的官员，减缩编制，免去不认真学习管理工作的共产党员的职务”，（注：《列宁全集》第35卷第545页。）调整或增加一些必要的合乎质量要求的管理人员。宁要少些，但要质量好些。列宁在谈到工农检察院的精简时说：工农检察院要由1.2万人减到2000人，进一步讲有五、六百人就可以了。列宁主张要用奖励的办法鼓励那些精简机构搞得好的部门，比如，工农检察院由1.2万人减到2000人后，可以发6000人的工资。
第二，党政分工，处理好领导者与管理者之间的关系。
党是社会主义国家生活的领导者，这是必须坚持的一个基本原则，任何怀疑或否定党的领导，都是极端错误的。但是，党不是直接的管理者，它是依靠全体劳动者来管理国家的。“社会主义不是少数人——一个党所能实现的。只有千百万人学会亲自做这件事的时候，社会主义才能实现”。（注：《列宁全集》第27卷第123页。）
列宁指出：“我们党对国家生活的领导，现在存在着党政不分，以党代政，党委包揽一切的现象。一切问题都搬到政治局来了，连一些具体小事也要由政治局拍板决定。”（注：《列宁全集》第33卷第271页。）使党的领导变成了直接管理。其结果既妨碍了国家机关、经济组织和群众团体的相对独立工作，在经济方面造成了严重损失，也使党陷入具体事务堆里，无法集中精力研究和掌握党的路线、方针和政策，搞好自身建设，削弱了党的战斗力。
因此，“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权，提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性。党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”（注：《列宁全集》第33卷第221页。）这种“总的领导”，也就是政治领导，即从党的路线、方针和政策等方面指引和掌握国家生活的发展方向，保证人民群众充分行使当家作主的权力。
第三，建立干部工作责任制。
列宁在1918年12月起草的《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》中指出：“苏维埃机关的一切管理问题应该通过集体讨论来决定，同时要极明确地规定每个担任苏维埃职务的人对执行一定的任务和实际工作所担负的责任”。（注：《列宁全集》第28卷第229页。）力求做到个人负责制。否则，集体领导就是一句空话。为此，列宁提出首先明确规定国家机关各部门的工作任务、权限、职责及与其它部门的关系。然后，各部门就要在自己的职责和权限范围内进行独立的和负责的工作，充分发挥积极性和主动性。不能总是把矛盾上交到人民委员会，又提到政治局。部门之间要协调工作，各司其职，绝不可互相争权夺利或互相推诿责任。
部门工作职责确立后，就要对各部门的领导和全体工作人员的责任制分别加以规定，坚决消除普遍存在的职责不清以及由此产生的完全不负责任的现象。他还提出，凡是人民委员会决定的任务和交办的事情，各部门同时就要确定专人负责名单，以便人民委员会主席督促检查。列宁严厉批评国家计委没有建立各个委员工作责任制的现象，指出这是造成工作拖拉、管理混乱、官僚主义滋长的根本原因，催促计委立即建立各个委员负责制。他还亲自为中央起草决定，对人民委员和劳动国防委员副主席瞿巴夫和李可夫的任务、职责、分工、工作机构和工作方法做出一一规定，力求做到权力和责任并行。
列宁以身作则地坚决执行他本人确定的集体领导和个人负责的工作责任制。他从苏维埃政权建立的那一天起，一直担任人民委员会主席兼国防委员会主席的职务，威望甚高，权力很大，但他从不任意揽权，扩大自己的工作范围。这不仅是为了防止错误，也是为了尊重别的同志。在以后的工作实践中，列宁觉察到自己在工作中有些权力过分集中的现象时，他就在党的第十一次代表大会上主动作了检查和公开的自我批评。
第四，选拔人才，造就干部。
1922年，全 俄电气化计划已成为开始付诸实施的“第二个党纲”。这就需要建立一个精干严密、管理水平很高的执行机构，保证党的路线、方针和政策坚决的、不走样的贯彻到底，干出卓有成效的实践结果。为此，党派出大批干部从事经济工作，他们无疑是出色的革命家和鼓动家，但由于他们不懂经济，完全不适合做一个管理人员。为此，就要大力选拔人才，重新整编队伍。“现在问题的全部关键在于要有实践家和实践。发现人才——精明强干的（从共产党员中百里挑一，千里挑一，就这样也要请上帝保佑）把我们的指令（好指令、坏指令，反正都是一样）由肮脏的废纸变成生动的实践——关键在这里。”（注：《列宁全集》第35卷第552页。）
列宁认为“要管理就要内行，就要精通生产的一切条件，就要懂得现代高度的生产技术，就要有一定的科学修养。这就是我们无论如何都应当具备的条件”。（注：《列宁全集》第30卷第394页。）我们掌握着全国主要经济力量，政治权力是非常充分的，但经济规律是不能用政治权力来支配的。如果担任负责同志的领导干部，不懂业务，不成为行家，要么放弃领导，要么搞瞎指挥，执行党的路线、完成党的任务只能是一句空话。因此，“为了革新我们的国家机关，我们一定要给自己提出这样的任务：第一，是学习；第二，是学习；第三，还是学习。”（注：《列宁全集》第4卷第698—700页。）学习要从头学起，包括吸收欧美科学中一切真正有价值的东西，包括虚心向资产阶级专家学习。列宁尖锐地批评了党内有些同志鄙薄业务、蔑视专家、貌似激进实则不学无术、善于玩弄行政命令手段的不良倾向。他说：“那些虽然是资产阶级的但是精通业务的科学和技术专家，要比狂妄自大的共产党员宝贵十倍。”（注：《列宁全集》第4卷第476页。）教育党的负责干部，要善于同懂行的专家一起志同道合地工作，向他们学习管理本领。
列宁还提出要进一步发展各级党校，增加生产和科学技术方面的课程，分期分批地选派干部到那里学习理论，学习科学。同时，党还决定输送大批干部和优秀工农分子进速成中学和大学深造。在职的则要求参加业余进修尝在实践中学习提高，兴起一个学习热潮。
第五，加强检查和监督工作。
列宁认为，苏维埃国家机关中的一个最大缺点，就是对工作执行情况不进行检查指导。大官们整天陷入会议、滥发文件、空谈法令、乱写指示的境地，生气勃勃的工作却被淹没了。他指出：工作有了一个好计划，这只是一个良好的开端，但真正艰巨的任务在于组织落实和检查指导。通过检查，我们可以发现没有执行的，监督其执行；发现执行偏的，帮助其纠正；发现执行好的，加以总结和推广。实行具体领导，扎实地工作。

为了加强检查和监督工作，保证中央和国家机关各项指令确切无误地贯彻执行，在列宁的亲自领导下，于1918年成立了国家监察部，1920年又将该部改为工农检察院，1923年又将中央监察委员会和工农检查院合并，使这个联合部加强对执行系统的检查和监督。
列宁为此做出了榜样。1922年1月，他以普通工作人员的身份，亲自检查了莫斯科铁路枢纽站轨道车的工作。他发现情况很糟，很多东西被偷走，煤油里有水，发动机运转失灵，轨道车经常在中途抛锚，秩序混乱，工作马虎，站长却全然不知。事后，列宁写信给有关部门的领导，要求立即责成一个负责人，直接抓这个工作，并把执行情况向他本人做详细报告。如果再出现玩忽职守的情况，就要承担严重责任。他还多次提请有关方面对不尽职责、玩忽职守的人给以行政处分，情节严重者必须撤职法办。人民法院对这类案件的审理必须是庄严的、富有教育意义的，以便引起广大干部和群众对这类问题的注意。
第六，健全人民群众管理国家的制度。
苏维埃国家是人民群众当家做主的国家，人民群众应当而且必须参加国家的管理。”这在资产阶级共和国里，不仅不可能，而且法律本身也妨碍这样去做。最好的资产阶级共和国里，不管它怎样民主，也有无数法律上的障碍阻挠劳动群众管理”。（注：《列宁全集》第29卷第156页。）但是，必须看到，一切权利都不能超越社会的经济结构及其所制约的文化状况。限于人民群众文化水平和管理本领低下的情况，“苏维埃虽然在纲领上是通过了劳动群众来实行管理的机关，而实际上都是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。因此，人民群众当家做主的地位同他们对国家直接管理与监督实际上是有距离的，人民群众对于生产资料的所有权同他们对于生产资料的支配实际上也是有距离的。这是苏维埃国家制度中不可避免的缺陷。
在这种尚不完备的人民管理制度下，我们就要时刻防范干部搞特殊化，当官做老爷，从公仆变为“主人”。为此，一是要使人民群众对干部有任免权和监督权，干 部由民主选举，不称职的可以随时撤换；二是要使广大干部牢固树立为人民服务的思想，并具备完成人民所委托给自己的权力所必要的科学知识和管理本领。只有这样，才能有效地防止和战胜官僚主义，保障人民群众行使当家做主的权力。
三
列宁认为，改善苏维埃国家机关，这是一场革命，它革的是小生产管理方式的命，革的是臃肿机构的命，革的是官僚主义的命。长期以来，我们建立了庞大的国家机构，它已经成为我们习惯了的管理方式。现在要改革这种管理方式，必然要涉及到各方面工作的分工、权限职责，特别是涉及到成千上万人的工作岗位的变动，所以要受到来自旧思想和保守势力的阻碍。别有用心的人还会乘机捣乱破坏。当时，苏维埃机关中的一些人对微小的改革，例如对改革办公形式、公文程式都很反感，有抵触。甚至荒谬地提出：改进国家机关只会造成混乱，耽误日常工作，主张把苏维埃机关照现在这样保留下来。可见，“关于我们国家机关及改善这种机关的问题，乃是极端困难，远未解决，同时又是非常迫切的一个问题。”（注：《列宁全集》第33卷第436页）
过去，我们没有把改善国家机关当做革命来对待，精简一阵，时过境迁，依然如故，甚至是机构越精简越庞大，官僚主义照样丛生。对此，列宁深有体会地说：“五年来已经证明这是徒劳无益的，甚至是有害的。这种空忙使我们徒具工作的外表，实际上搅乱了我们的机关和我们的头脑”。（注：《列宁全集》第33卷第443页）所以，我们要接受教训，下决心，花大精力，改善苏维埃国家机关。同时，这项工作一定要在党的领导下，有步骤、有秩序地进行。要把那些“为数不多但确实是模范的机关所创造出来的工作方法，提高工作效率的办法和监督的方式逐步推广于一切苏维埃机关。”（注：《列宁全集》第33卷第300页。）
1922年底，列宁病势严重，但他还一直十分关心改善国家机关的工作。“这是个老问题，也永远是个新问题。这个问题是我特别关心的，也是大家应该关心的”。“我们大家此后下定决心比过去更加注意这个问题……认真研究我们的机构，搞上若干年，那就会有很大收获，那就会成为我们成功的保证”。（注：《列宁全集》第33卷第355页。）
列宁关于改善苏维埃国家机关的论述，是列宁在十月革命胜利以后短短的七年中，结合俄国革命和建设实践提出来的，它进一步丰富了马克思主义国家学说。当然，列宁所处时代和面临的情况有一定的历史特点，但他所提出的改善国家机关的一系列基本原则却始终充满着旺盛的生命力，对于我们正在进行的机构改革具有重要的指导作用和借鉴意义。