政府形象建设的政治学思考

[内容摘要] 从政府形象建设入手进行政府改革，是一个值得认真考虑的思路。好的政府形象是政府推行政策、实现既定目标时可资利用的重要资源，是降低政策运行成本、提高效益取之不尽的源泉。影响政府形象的主要因素有政府合法性、政府有效性以及政府识别性，而政府的传播能力则把三者有机整合起来。政府应努力通过互动的传播，实现合法性的构建，既注重通过持续有效的政策绩效来换取公众的认可与支持，也不忽视政府识别体系的建立，并坚持政府价值理念，最终走向理想政府。
[关键词] 政府形象 形象建设 合法性 有效性
在现实世界中，无论一个人是否喜欢，实际上都不能置身于政府的管制之外。尤其是随着时代的发展，政府的权能不断膨胀，它越来越成为一种既可以为善，也可以为恶的超级力量。“它拥有对其它一切人、一切组织或权利要求的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战。”[1] 对于这个无法回避的庞然大物，人们既有不满，也有依赖。尤其在世纪之交，混乱不堪的金融秩序、严重的资源与环境危机甚至日渐失控的技术发展都使21世纪的前景模糊不清。人们对政府的失望和希望超过了历史上任何一个时期。多数人相信，一个好政府不再是奢侈品，而是发展所必需的。 改革尚没有适应这种变化以跟上时代步伐的政府，已经成为世界性的课题。 但是应当指出，多数学者甚至政府自身更为关注的改革途径主要是机构的变更和职能的转换，而对另一个很有意义的角度——政府形象的建设却注意不多。事实上，一个好的政府形象是政府推行政策、实现既定目标时可资利用的重要资源，是降低政策运行成本、提高效益取之不尽的源泉。
本文拟从政治学的视角，对宏观层面上的政府形象建设做一点初浅的探讨。
所谓政府形象，实际上是政府客观实在与公众主观认知的混合物。如果把政府的客观实在当作政府形象建设的先决前提，那么应该强调，政府即使善意的作为也并不必然导致它所期望的好的形象效应。因为公众对政府的认知不是绝对全面、客观的，而是他们的期待视野对政府作为的再塑造，而公众的期待视野既受自身素质的局限，也受社会环境的影响。对于同样的政府作为，人们可以而且必定会对它做出不同的解释。例如在发达国家政府行政公开与决策民主就是衡量政府形象好坏的重要指标，而许多不发达国家的民众还在拥护或追求军事独裁，只要它能让百姓过上比以前好的日子。同样的理由，没有作为的政府不会凭空赢得宝贵的形象资源，它几乎是依赖于政府卓有成效的建设。
也就是说，政府的形象要靠建设，而政府在建设自身形象的时候，一方面要把政府行为的有效性看得至关重要，另一方面也要高度重视公众立场，并通过多种手段引导或改变公众的评价。
在现代社会，政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构接触。有调查表明，72% 的成年美国人一年中至少与一个政府机构打过交道，大约1/3 的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。 正是在这些盲目而频繁的接触中，公众确立了对政府形象的直观认识和感受，并且在一定的范围内传播。如果忽视了政府形象的建设，对政府而言是巨大的损失。遗憾的是，日常生活中，政府机构及其工作人员的确常常带有习惯性的麻痹或冷漠，一些小小的疏忽不断积累成伤害政府整体形象的大缺陷，从而为政府推行政策、实现目标人为地设置了障碍。“无论在学校里讲授的政治制度观点是多么积极，一个公民如果被警察折磨，被福利机关忽视，或者被不公平地征税，是不会对政府当局有多大好感的。” 在讨论政府形象建设时，我们必定发现有很多影响因素，但最重要的其实就是以下几个方面：1 、政府合法性。即政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度的信仰的能力，它表明政府在法律上得到了公众认可并且可以实施政治控制，是一个政府赖已存在的最基本条件，它揭示了公众倾向于对政府表示信任、好评、至少没有恶感的内在原因。一个合法性程度较高、受到公众拥戴的政府在形象建设一开始就居于十分有利的位置，并且能以较小的成本获取较好的成效。与此相关的一点是政府的自主性，即当干扰因素很强大时（如政党、军队、他国政府、利益集团等试图控制政府时），政府仍然能够自由决断的能力，这不是任何合法政府都完全拥有的，公众对政府国际形象的关注更多地集中于此。
2 、政府有效性。即政府通过政治动员、政策制定和实施来实现国家及公众利益的实际表现，它是政治系统满足社会需求的程度，一个有效的政府在形象建设过程中拥有强大的说服力和感召力。它可以从两个角度考察，一是政府的能力，即政府以最小的社会代价采取并促进集体行动的能力，它当然包括政府及其官员的行政或技术能力，还包含更深层次的机构性机制，这种机制能够促使政治家和公务员按照集体的利益行事，它外在地表现为政府是否精明强干；二是政策绩效，即政府利用上述能力满足社会物品需求的结果，它表现为政府的精明强干是否发挥到了应有的水平和应该的地方。
3 、政府识别性。这里侧重指能够让公众产生明显识别效应的政府外在特征，这些特征使得公众可以容易地把此政府与彼政府区别开来。因为公众对政府形象的认知总是通过特定的外在特征（如建筑物、标识、领导人、组织机构、人员行为、重大事件）或亲身感受等得以体现或者强化的，所以把企业形象识别（CI）中的某些成功手段引入政府形象建设就是值得认真考虑的。例如可以通过提炼政府理念的精华、设计政府的形象标识、进行重大事件的整体策划甚至包装政治领导人等方法来塑造政府形象的传播特征。其中在现代社会，政府领导人的形象对政府整体形象具有尤其突出的示范和识别作用。海瑞克· 史密斯在其荣获普立策奖的着作《权力游戏》中感叹：“今天选民们决定对政客的支持，不是看政策的内容，而是由他们对政客的感觉来决定，像政客的信念、感情、品德及工作热忱等”，“他们寻求一位银幕的英雄”. 从这个角度我们才能理解一些看起来极端但在西方却是家常便饭的例子，如为了突显里根总统的脸部，形象设计师决定更换白宫椭圆形办公室的米色窗帘，而以2 万美元装设一套灯光设备，以加强窗外花园的背景光线，使总统看起来年轻了10岁。 在这一相互关联的立体结构中，公众判断政府形象优劣的前提是对政府合法性的认可程度（这种合法性很可能是政府灌输的），基础是政府运作的有效性程度（政府宣扬的、公众感受的），直接触动是政府能够识别的外在特征与表现等。但是由于政治系统对于多数公众来说是一个“黑箱”，人们无法直观其内里的要素、结构和运行机制，而只能通过其外在行为表现及其社会效果来判定，而实现这一切的最后落脚点却是传播（包括策划与沟通）。
因此，政府的传播能力作为一个十分重要的影响因素即操作中的关键环节必须单独强调。没有传播就没有政治和政治生活，但政治传播不同于其他传播，它不追求商业上的盈利，但追求政治意见的有效传达和正确灌输；不强求表面的顺从，但却着力于理想的引导和内心的控制、人心的归向。通过传播恰到好处的展示政府的作为，是现代社会政府改变公众认知和评价态度的最重要的手段。在美国，“大众传播早已成为美国政治生活的中心部分。凡是关注近年来总统选举的人谁也不会否认，电视是总统候选人用以亮相并宣传自己见解的重要工具。” 从政治心理学的角度看，公众对政府形象的态度可分为三个阶段：1 、对象评价：以一种预想的感情或情感，按某种方式去体验对象；这种“测定现实”的功能是十分重要的。对许多人来说，爱祖国或爱国主义就涉及到这样一种态度情结，它可以使人不去批评政府的政策。
2 、社会适应：为了支持或反对某个对象，它被想要做的事情所激励。
3 、外化：通过采取与外在事件有关的某些态度和立场来表达内在心理动力的过程。 这样我们便可以把塑造政府形象的基本策略定位为：引导公众形成相对一致的评价标准；确立合法性信仰；通过政绩的实现来抑制公众的不满和得到公众对决策的支持；最终赢得强大的和普遍的好评。在实施这一策略时，应该把以形象导入为主体的传播置于极其重要的位置。
根据影响政府形象的诸个要素和公众认知的三个阶段，我们把政府形象建设区分为三种类型。
第一类，稍有美化倾向的政府形象建设。其核心是合法性构建，并对还不充分的政府有效性给予美化。适用于新组建的政府和急需大规模改造的政府。
政府从一开始就必须寻求可资利用的意识形态资源，构建合法性信仰。如通过诉诸道德、伦理、思想意识等的说教和灌输，用各种方式赢得民众对宪法的忠诚，对制度框架的认同，对政府成就的赞美。它塑造人的体验方式，捕捉人的想象力，抚慰人的情感，是一种善意的支持的蓄积。这种心理建设的过程一旦深入人心，可以转化为政治系统的巨大支持力量。政府可以耗费较小的成本取得较大的成效。合法性信仰可以弥补不良的政策绩效，这是政治学的经典命题之一。[10] 从操作的角度看，政府应当通过调查，分析造成政府在公众中印象不深或形象扭曲的原因，尽快强化政府形象建设中的薄弱环节；在政策输出时辅以强大的传播攻势，力争在短期内争取到公众最低限度的支持合力。在这种类型中，政府对自身形象的定位不宜过分理想化，合适的态度是使政府的作用与其能力相符，避免最大的危险或损失。
1 、当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预以及在什么地方进行干预就需要仔细研究。如果试图在缺乏资源和能力的条件下办过多的事，结果往往适得其反。将精力集中于基础性工作会提高政府行为的有效性。世界银行的专家们通过广泛的实证研究后发现，有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，即：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。[11]如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的发展，政府建设自身形象的努力就可能付诸东流。
2 、对政府的“产品”进行宣传甚至包装，必要时还要有广告形式。政府的产品包括内涵于政府规章、制度和决策中的“福利、安全、自由”等[12]，也包括政府形象的有意识输出。在适宜的条件下，确保对政府的重大决策进行广泛的公共讨论，充分了解受政策影响阶层的意向；在可能的情况下，鼓励公众直接参与当地公共物品和服务的设计、实施与监督等。
第二类，略带功利倾向的政府形象建设。其核心是通过持续有效的政策绩效来换取公众的认可与支持，并有余力在政府识别体系的建立方面多下功夫。适用于已站稳脚跟，正推进经济发展和社会进步的中期政府。
在这种类型中，政府应当通过了解公众的利益需求，出台容易赢得广泛支持和迅速取得政绩的公共政策，即在政治体系的资源输入一方，增加支持的力量，减少压力。惯常的做法是对应特定的政策输出，使特定的人群受惠，从而把压力阶层或政府的反对力量转化为支持力量。
政府还需要根据变化了的社会经济职能，进行必要的机构重组，补充高素质的行政人员，输出体现效率与公平原则的行政决策。政治家们通常都有强烈的愿望试图通过重振公共机构活力来提高政府运行的能力，这种做法既十分普遍，又非常艰难，因为在此过程中，官僚机构本身会作为最大的既得利益集团，产生维持现状、拒绝变革的惰性和阻力。“政府机构中分配上的深层次冲突和制约可以最好地解释许多国家改革失败的原因”， [13] 对此，世界银行的年度报告中根据各国实践，提出了三条对策，即建立有效的法则与限制措施（在核心的政府机构中确立正确的制约机制，通过缩减随意性的权力来减少****）；引入更大的竞争压力（在包括聘用、晋升、政策制定以及服务提供的方式等领域引入更为激烈的竞争机制）；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与等。[14]第三类，充满理想倾向的政府形象建设。其核心是通过互动的传播，使公众与政府之间达成默契与充分的信任，在高度发展的社会经济背景下，民主与自由的观念和行为甚至已经与政治体系融为一体。适用于已经成熟的政府，即牢牢控制国家政局，政策稳定、支持力量强大的政府。
在这种类型中，政府形成一个相对透明的系统，内耗减少到低点，输入输出畅通，政府的行政效率和人员素质达到优化。政府要在已有的良好形象基础上审时度势，主动进取，顺应历史潮流，反映公众意愿并通过向公众提供优质的公共产品来引导和推进民族国家和社会的全面进步，实现多数人的幸福理想。
当政治稳定基本实现以后，发展就成为一种理想，甚至一种新的意识形态，对后发展国家尤其如此，它是人民实现自己美好愿望的手段，也是政府得以继续发挥作用的重要前提。因为改变现状向前发展的原动力只能由政府来提供。因此，政府必须组合成一个具有强烈前导意识和民族责任感的现代化领导集团，充分地、积极地、合理地、有效地利用政府公共权力，制定并推进国家全面发展的战略计划，调动、开发、获取和优化资源，并在此基础上达成政府形象的更加健全和完善，最终成为一个民主的、亲市场的、公正的、责任的、具有理性和较高生产力的、法治的理想政府。[15]
上述三种类型的粗略划分，不代表时间上必然的序列，更象一种逻辑上先后的设想。在实际生活中，它们可能互相缠绕，或略有侧重。

注释：
[1] 查尔斯·林德布洛姆着《政治与市场：世界的政治- 经济制度》，上海三联书店和上海人民出版社1994 年版，第26页。
[11][13][14] 参见世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》，中国财经出版社1997年版，第15页、第4 页、第13页、第7~11页。
参见戴维·奥斯本与特德·盖布勒着《改革政府》，上海译文出版社1996年版前言。
[12]阿尔蒙德，小鲍威尔合着《当代比较政治学——世界展望》，商务印书馆1993年版，第49页、第49页、第149 页。
参见海瑞克·史密斯着《权力游戏》，中国言实出版社 1997年版，第338~340 页、第352 页。
德·丹尼斯着《大众传播通论》，华夏出版社1989年版，第 4页。
威廉·F ·斯通着《政治心理学》，黑龙江人民出版社1997 年版，第44~46 页。
[10]参阅西·马·李普塞特着《政治人：政治的社会基础》，上海人民出版社1997年版，第56~66 页。
[15]参见胡宁生主编《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1998年版，第57~58 页。