宪政视野中的信访治理

2003年，随着收容遣送制度的废止，中国迎来自上个世纪70年代末“拨乱反正”之后的第二次信访高潮，当年6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%.与信访洪流同时出现的，是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争，自焚、冲击政府机关以及集体游行使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。
　　2004年8月，在******总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也都陆续成立了联席会议制度。联席会议制度运行半年以来，解决了相当一部分过去积累的问题，但从某些地区的调查来看，上访量并没有明显下降，联席会议制度也不能遏制新的上访出现，而且尤其令人担忧的是，一旦联席会议制度在这场治理信访的运动过后变为“旧制”，信访问题将依然是一个严重的社会问题。
　　一些专家学者针对信访问题提出了各种建议，一些地方政府做了制度创新的探索，中央政府也做过很多制度性改革，但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上，即问题集中在“这么多人上访该怎么办”。本文在分析已有制度探索和社会调查的基础上试图把问题集中在“为什么这么多人上访”这个更深层次的问题上，提出的解决思路重点不在于如何处理已经出现的大量上访，而在于如何从根源上减少上访，即在宪政视野中看待上访现象，在宪政框架内寻求新的解决方案。
　　一、信访的定位和本文要研究的问题
　　（一）狭义的信访
　　我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度，本文称之为狭义的信访制度。
　　首先，这里的信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比，信访机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉，是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”的制度安排。
　　其次，这里的信访救济是行政救济。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样，通常而言，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。
　　从历史上看，我国的信访制度在成立之初就具备了作为行政性救济制度的特征。中国共产党在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，一些来信来访是由中央领导人亲自批阅和接待的，1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
　　作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[10]澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。[11]香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[12]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[13]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。[14]
　　那么，在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区为什么还需要“信访”制度？香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面：首先，根据香港的司法制度，法官担当裁判的角色，法庭不会就案情进行调查，投诉方需要证据和法律支持，而且诉讼费用高昂，程序繁杂。经验表明，很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。其次，有些事件透过政治渠道提出投诉，也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充分资源，详细调查政府的决策过程。由于上述情况，便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道，处理一般市民的申诉。[15]

事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。它的特点是：第一，成本低。构成一个社会主体制度的任何一个分支，都是一个庞大的官僚体系，而官僚体系运转的高成本使得它在处理社会冲突时必然会留下“余量”，信访制度要解决这些余量，自然必须比原来的行政官僚体系运转成本低；第二，它处理的量小。既然是解决主体制度留下的“余量”，那自然信访量不会也不该过大。
　　（二）广义的信访
　　但是我国现实中，信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴，信访通常是指广义的信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。从中央到地方，现实生活中关于信访的理念和治理模式基本上都是党政不分、政法不分。当然，广义的信访和我国的现实法治状况是相吻合的，由于权力过于集中，法治下的分权并未落到实处，人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象，而是到很多国家机关投诉。
　　（三）上访与信访问题
　　本文所称的上访，即向上级机关“走访”，属于信访的一种。对社会稳定秩序构成威胁的通常不会是书信、电子邮件、传真、电话等方式进行的信访，而是上访。从基本的常识出发，如果信访人能够通过写信、电话等简单的方式解决问题，他们通常不会采取走访这种成本更高的方式；如果信访人能够在基层政府解决问题，他们通常不会到省政府或者到北京。因此，上访属于信访中比较高级的也是更为激烈的形式。
　　通过信访反映民意，提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是，当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决，尤其是当成千上万的人来到北京“上访”以至于成为社会稳定的威胁时，就形成了本文所称的“信访问题”。信访问题是中国特色的社会问题，是本文要研究的对象。
　　二、我国信访制度的尴尬历史
　　（一）从鼓励到控制
　　作为一种行政性的补充救济手段，信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的，是应该欢迎人民积极参与的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[16]1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[17]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[18]
　　但事实上，中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始，来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长，同时来访增幅大于来信，内务部等21个中央部委机关1957年第一季度接待来访群众较1956年同期来访人数增加2倍多。[19]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了，很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。[20]为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，国家有关部门印发了一系列文件，以对确有困难的人提供食宿，发给路费，处理“无理取闹分子”，防止来访人骗卖车票等。[21]1958年中国确立了户籍制度，从此开始了城乡分割的历史。1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。[22]
　　通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。而且，由于大饥荒，导致部分地区农村人口锐减，各地扣押大量信件，拦截上访，打击报复信访人，再加上反右扩大化打击了群众的信访积极性，这样，不仅有意见不敢反映，也可能没有机会反映。这一时期信访量明显减少，国务院秘书厅1957年共有信访127559起，1958年只有76561起，1959年71922起，1960年仅为45134起，但匿名信明显增加，匿名信（不包括“一党员”、“知情者”等假名）比例1957年为4.92%，1960年上升至9.36%.[23]
　　（二）第一次大规模治理
　　随着大饥荒结束，反右结束，刘少奇开始主持中央工作，各方面工作逐渐走上正轨。这一时期信访数量逐年增多，最大年增幅超过100%，重复信访也大量增加。伴随着反右平反开始和四清展开，申诉类信访数量也在逐年上升。为了便于人民群众信访，这一时期国家在一定程度上恢复了建国初期实行的领导干部接见来访群众日，县级机关在公社中建立接待站，直接处理基层信访案件，落实县级“只办不转”的精神。由于中央机关分布在北京城各处，来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波，国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公，成立了中央机关联合接待室，至1966年有二十多个中央机关参加联合办公，办公地点合并，来访人仍由各部门分别接待。
　　但是这一时期依然没有解决信访工作中的历史难题，归口办理中如何避免由于政府部门分工不明确而导致的无法明确负责部门问题，由于国家政策变化无常导致的大量遗留问题和上层建筑始终落后于经济发展而派生的新矛盾无法得到解决的问题，信访部门不认真对待认真处理信访问题而造成的信访案例积压拖延问题，这三类问题严重影响信访工作的进行。因此这一时期中央机关继续针对这些老问题制定各种文件。其中首次由党政最高领导机关联名颁发、规格最高的一份文件为《关于加强人民来信来访工作的通知》。《通知》中强调了各信访部门必须由领导同志主管，进一步明晰归口办理事宜，进一步强调信访机构应该多办、少下转，县级党政机关应当只办不转。对于《通知》的内容，各地在形式上给予了极大的重视，比如从统计数据来看，多办少转的原则得到了较好执行，很多单位直接办理得案件超过50%，但是从信访的数量和重复信访的情况来推断，在实际操作用依然没有发挥出很大的实际功效。为了应对信访的增多，信访机构从五十年代的几个信访办不断扩充，直到县一级普遍设置信访办，甚至包括一些大工厂也建立信访机构处理信访。
　　从实行信访制度开始，很多案件没有得到有效处理，积案数量随着时间推移增长。国务院秘书厅从1959年起3年中向其他有关机关发函交办要求回报处理结果的信访案件有46%没有接到处理结果报告。这一时期，信访部门加强了积案处理力度。国务院下发了三个通知，分别关于清理积案、信访案件回报标准和清理积案同时防止新案成为积案的通知，但是整体清理积案工作进展缓慢，根据国务院秘书厅重点抽查的18件办结积案，其中有10件当事人并不满意，甚至有的只给了一个回复就算作结案。[24]直到这一时期结束，清理积案的最高结案率始终没有达到100%，同时结案率与平息实际纠纷也有很大差距。
　　文化大革命开始后，各级党政机关普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。更重要的是，整个社会卷入这场浩劫之中，特殊的政治背景掩盖了普通意义上的社会矛盾，很多人有冤也不敢申诉。文革期间整体上信访量相对较小。1967年国务院秘书厅月均收信达两万余份。林彪坠机事件前两年，月均来信不足万件。其间1973年伴随中央落实政策规定出台信访数量有明显增长，达到34万件，出现了一次信访小高潮。

（三）文革后第二次大规模治理
　　文革结束，国家又呈现出一片欣欣向荣的景象，那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望，很快，上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。针对这种潜在社会秩序的威胁，中央采取了化解矛盾与孤立打击少数并重的策略。1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组，全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团，做好接待来访者、宣传解释方针政策，将来京来访者劝回地方，调查个案的实际情况，解决信访问题。之后，各省、地、县也抽调了大批干部，全国约有20万干部随检查团深入基层，处理上访问题、落实政策，接待上访人。1980年2月，中央领导小组在中央各部委信访负责同志会上做出决定，解散千人检查组，再抽调100名干部，配合千人检查组中一些经验丰富同志继续处理上访问题，着重于解决来京来访案件。[25]这一时期，国务院于1980年8月22日发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》，其中第三条规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”[26]1982年，我国政府宣布拨乱反正任务基本完成，大量信访案件得到解决，但是即使在如此空前绝后解决力度之下，仍然有一些问题没有得到解决或彻底解决。
　　1982年至1986年，随着经济改革的加速，全体国民都是受益者，社会矛盾相对较小，信访问题总体数量小幅度下降，但是集体访逐渐增多。1986年前后，单纯的经济改革带来的收益无法抵消社会矛盾，个人收入差距逐年拉大，信访数量开始缓慢回升，干群矛盾、司法不公、贪污****相关联的各种信访问题增多，尤其到了90年代以后，普通民众从改革中得到的收益越来越少，从上世纪90年代末开始，不同职业的普通民众甚至基本权益也遭到严重侵害，社会矛盾日益突出。
　　（四）收容遣送制度废止之后
　　从1982年到2003年，收容遣送制度扮演了“治理信访”的重要角色。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，驱逐城市中流浪人员，但很快这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。1983年底，国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”[27]根据作者本人的调查，2002年到2003年初，北京收容遣送的第一类对象是上访者，几乎所有上访者都是被抓捕的对象；第二类才是流浪乞讨人员；第三类是出于挣钱的目的随机性地收容外来劳工。收容遣送制度极大地增加了进京上访的成本，遏制了上访群体在北京的聚集。在地方上，通过各种手段控制甚至剥夺老上访户自由，从而达到控制重复信访。[28]
　　由于收容遣送制度严重侵犯农民工的权益并且制造了很多悲惨的事件，孙志刚案之后不久，2003年6月20日，国务院宣布废除收容遣送制度，除个别省份以外大部分省份暂时停止了对上访者的抓捕和遣送，加上当年四五月份非典疫情阻止了部分人口流动，从6月底开始，上访人群呈现出爆炸性增长的态势。其中6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%.[29]2003年12月12日和25日，******广场和钓鱼台国宾馆先后出现两次上访者聚集示威事件。[30]
　　上访群体给首都稳定带来了巨大压力，为了消除潜在的威胁，中央开始给地方政府施加压力，以进京上访量给各地排名，作为政绩考核的一个负面标准。各地政府为了自己的政绩就要想方设法减少上访登记量，到北京“接访”的制度应运而生。所谓“接访”起初是指各地方政府派人来北京把属于本辖区内的来京上访者接回当地去，很快接访制度蔓延到各省信访办，各县市不仅派人到北京，也派人到省信访办接访。接访队伍在国家信访局门口形成人墙，阻挡上访者进入信访局，上访者也开始想尽办法逃避被劫，（上访者称“接访”为“劫访”）双方开始了自收容遣送制度废止之后新一轮游击战。[31]而一个巨大的反差是，在信访局门前上访与接访一片混乱的同时，司法系统来访接待站内秩序井然，并未看到接访人的身影。
　　接访过程中虽然也时常发生殴打上访人等事件，但接访制度整体上比收容遣送制度更加文明。但从另外一个方面而言，接访制度对“非法”上访“打击”力度不够，反而接访费用给一些地方造成了新的财政负担，因此一些地方官员感到不满。[32]接访并不能有效减少上访人数，个别地方还能激励上访人赴京，甚至还发生了没钱回家的民工去找信访局被飞机接回的事情。
　　因此，光有接访是不够的，更重要的是要解决问题，2004年中央制定的新的政策就是“人要回去，问题要解决”。但是，那么多年积累的问题都没能解决，怎么可能短期内解决？中央发动一场治理信访的运动，其核心是在全国范围内推广信访联席会议制度并强化责任制要求各地把信访问题作为特别重要的问题来抓。
　　信访联席会议在短时间内确实起到了一定作用，化解了一些矛盾，解决了一些上访难题。但是，信访联席会议办公室本身与原有的信访局职能是重叠的，信访局也可以协调各部门解决问题，同样的道理，原有的党委系统也可以协调各部门解决问题，为什么有了职能几乎相同的信访联席会议就能解决问题？化解信访危机到底是信访联席会议这种新的制度起了作用了呢，还是不管代价的一场运动起了作用？信访联席会议的作用可能持久吗？这些问题很值得思考。尤其是，当治理信访问题成了一个县级政府的首要任务，本应作为补充救济的制度变成了解决矛盾的主要途径，这已经不是信访制度本身的问题了。[33]
　　小结。本应作为行政性补充救济的信访制度从诞生不久就面临尴尬的境地，因为有太多的矛盾涌到信访领域以至于各个政府部门建立了很多信访机构还是不能承受，国家不得不用各种强制手段对付上访者。其中三次信访数量减缓的时期分别处于大跃进、文革和1980年代，前两次是因为历史处在非常时期，后一次是因为花大力气解决问题的同时推动了各方得益的经济体制改革。随着2003年收容遣送制度的废止，强制打击上访的手段大大减弱，政府不得不动用大量资源认真对付上访问题，信访联席会议几乎囊括了所有的政府部门。这使得作为补充救济的制度在一些地方变成了解决社会矛盾的主要机构，这本身就是一个不正常的现象。随着新的社会矛盾不断涌现，公民权利意识逐步提高，与此同时压制人们上访的制度由于****问题的压力已经很难重建，由此看来，如果不进行某种根本性制度变革，上访洪峰不可能从根本上得到遏制，上访仍然有可能成为引发社会危机的导火线。

三、为什么出现信访问题
　　“为什么信访”和“中国特色的信访问题”是两个层面的问题。信访的产生可以归纳为一个简单的逻辑：负有责任的国家权力机关未能及时解决社会矛盾，受害者一方向更高的权力机关求助或者提出批评建议。无论是法院还是政府部门，如果基层公共权力能够及时解决问题维护公正的话，就不存在信访；如果基层公共权力机关能够基本维护公正，只有少量信访，信访也不会构成一个严重的社会问题。事实上，再科学的监督制度也不可能制造完美无缺的权力系统，基层国家权力不可能带来完美的公正，世界各国无论法治程度如何都有信访，作为一种补充性的救济制度和监督制度，信访有它存在的意义。问题是，中国的信访尤其是进京上访特别多，多到信访制度已经无法承受，多到成为社会稳定的威胁，成为一个严重的社会问题，这就是中国特色的信访问题。[34]
　　（一）为什么信访
　　从国家信访局局长总结的八大类引发信访的主要社会矛盾来看，[35]信访问题的根源可以总结为以下几点：第一，不合理的法律和政策带来利益冲突。以土地征用为例，纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。其中，一些地方补偿过低和我国土地征用补偿制度有关，我国土地法规定了最高补偿数额，并且补偿数额是按照土地作为农用地的产出的倍数决定的。土地从农用地转为建设用地，其价值可能增长几倍、几十倍甚至成百上千倍，这不能用原来作为农用地的产出标准来衡量，而应当用市场价格的标准来衡量。至于补偿过高政府财政难以承受或者考虑到地区差异的社会公正问题，可以通过税收来调节。但遗憾的是，市场价格标准基本上未能反映在我国土地征用补偿制度中。过低的补偿意味着对土地产权拥有者的掠夺，当然会引起土地产权人的反对，从而引发矛盾冲突和信访。另一个环节是产权界定不到位引发的补偿被截留问题。我国宪法规定，农村土地所有权归集体所有，土地管理法规定，土地征用补偿归集体所有。这样的制度安排忽略了两个重要问题：其一，农村土地的使用权是一种特殊的产权，政策规定长期归农民。其二，农村集体组织未必真正完全代表农民利益。土地征用发生的时候，征去的往往是部分农民承包的土地，而补偿如果不直接归属这些失地农民的话，就会出现不公正以及集体组织的代理接受补偿问题。当民主制度不够健全集体组织并不能完全代表农民利益，尤其是集体组织存在截流补偿金等现象的时候，冲突乃至信访就会出现。
　　不合理的法律政策既有上面所述的国家层面的制度问题，更多的是地方层面的问题。比如，各地具体的征地补偿标准如何制定直接涉及失地农民的利益。在2003年以前，大量农民因为税费过高上访，部分原因是因为国家向低收入的农民征税政策不合理，更多的原因在于地方附加了更多的不合理政策，农民上访主要诉求是“按国家政策办”。根据我们的调查，很多上访农民认为“国家政策是好的，就是下面不执行”，这样的看法一方面反映了一些上访者认识问题的局限性，另一方面也确实说明了地方政策不合理问题相当普遍。
　　为什么有的法律政策不能代表公正不能保护相关方的利益？一个合理的推断是法律政策的制定缺少了相关方的利益代表，决策机制不够科学，权力缺少制约等因素。因为道理很简单，如果制定法律政策的权力部门受到应有的制约而不是“国家利益部门化”，如果法律政策的制定是建立在相关利益各方代表协商以及科学决策的基础上，就不可能出现明显损害一方的不公正的法律政策。这是一个广义的立法能否代表最大多数人利益的问题，涉及到我们的立法机关以及政府部门的权力来源和制衡问题，是一个如何扩大公民政治参与的问题。
　　第二，****和官僚主义带来的社会不公正。法律和政策执行过程中出现的具体的不公正也是一个想当普遍的问题，这背后主要原因是****和官僚主义。可以毫不夸张地说，中国是一个到处讲“关系”的社会。比如，某派出所春节期间抓赌博，一个下午抓了20个人，但几个小时之内15个人没交任何罚款就被释放了，因为他们分别找到了各种关系，类似这样的执法不公的现象在中国并不罕见。比如在某一个县级市，党政机关公检法工商税等各部门的公务人员存在着若干个庞杂的关系网，掌握权力的人之间相互照应，即所谓“官官相护”。一个处处讲“关系”的社会意味着掌握权力的人、和权力有关系的人乃至能够用金钱买通关系的人享有特权，而没有权力没有“关系”也没有钱买通“关系”的人遭受不公正待遇，这表现为某种文化但其实是某种不公正的制度的结果。官僚主义是指各权力机关对于本职工作推诿、拖延、不负责任等不仅责任的行为。官僚主义虽然不是执法者有意制造不公正，但由于他们的不负责任，使得公正不能实现。****和官僚主义带来社会不公正，它们一方面制造不公正，同时也在消解公共权力机关的公信力，使得人们只得求助更高级别的权力。
　　****和官僚主义几乎涉及所有的权力机关。比如，司法应该是维护公正的最后一道防线，但现实中司法严重行政化，法院的人事、财政都隶属于地方政府，法院难以独立审判，经常在一些重大案件方面不得不听听命于行政权力，法官像行政官员一样陷入****和官僚主义的怪圈。再比如，根据我国宪法，作为立法机关的人大是最高权力机关，拥有选举权、任免权、决定权和监督权，如果人大能够行使法定权力对行政和司法系统形成制约，有效地监督“一府两院”依法行政、公正司法、防止权力的滥用、遏制****现象的产生，那么大量的由于行政和司法系统缺乏制约而导致的严重的社会冲突就可以避免，与之相关的信访活动当然也就会大大减少。但现实中人大的权力和法律的标准有很大差距，目前除广东省、北京海淀区等地方的少数人大代表能够充分行使法定权力，积极参政议政外，很多地方的人大也是官僚机关，人大代表也多是官定代表而不是民选代表，不能切实担负起监督的重任。这个庞杂的关系网也是权力网之间缺少应有监督机制，一个机构制造的不公正也很难通过其他机构改正，受害者只有上访，而上访的道路也注定很漫长。
　　第三，道德信仰的缺失导致社会矛盾容易激化。就信访问题而言，道德信仰缺失表现在：社会生活中人与人之间缺少关爱和宽容，产生一些不必要的纠纷和冲突；公务人员处理纠纷的时候过多的麻木和官僚主义导致矛盾激化；公共权力机关缺少公信力，官员与民众之间缺少信任，出现不应有的“刁民”，等等。
　　但实际上，很多道德问题从更深次看是一个制度问题。比如，信访官员很是头痛的“刁民”问题表面上看起来是一个道德问题，实际上具有更深层次的制度背景。有的政府官员抱怨一些“刁民”“不顾大局”为自己的利益向政府提出过高的要求，有的法官抱怨一些“刁民”对法院做出的相当公正的判决不服没完没了地“缠讼”。不可否认，任何社会都可能存在蛮横不讲理的“刁民”，但是，如果一个社会出现太多的“刁民”，或者“刁民”很具有民意基础甚至成为草根领袖，我们就要反思为什么会出现这么多的“刁民”，是不是我们的制度制造了“刁民”。
　　设想，如果公共权力真正代表了公正，代表每一个人的利益，每个人都有安全感，那么，就不会有太多的人“蛮不讲理”，自私地向“自己”的政府提出过高的要求。即使真的有这样的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，个别这样的人也不会形成严重的社会问题。相反，如果权力来源于上级，最终来源于陌生的国家暴力，民众就可能产生对权力机关的不信任，他们可能冷漠地避开权力，可能会在一切机会中尽力获得自己的利益，因为他不知道公共利益属于谁，没有必要“顾大局”。同样的道理，如果司法真正代表了公正，并且这种公正已经成为几乎所有人的共识和信念，即使有的人输了官司有些想不通，但他们中的绝大多数也会坦然接受。相反，如果司法机关大量存在****和官僚主义，司法不公已经成为人们的共识，那么，即使有的判决很公正，输的一方也有可能会怀疑法院的公正性，他们要想方设法规避执行，或者没完没了地申诉，即导致所谓的“缠讼”。
　　道德信仰缺失的根源主要在于公共权力未能承担起应尽的责任。第一个层次，因为公共权力未能代表公正，未能给人以信心，人们普遍缺乏安全感，人人争利，增加社会冲突，社会道德水准降低。第二个层次，公共权力缺少提升社会道德的能力，这包括两个方面：一是从长期来看公共权力本身不足已成为道德保障更不会成为道德楷模，二是在具体问题处理上，公共权力缺少通过解释、劝说乃至号召提升人们道德的能力，从而缓解社会矛盾。一个低成本运作的政府所拥有的资源应当包含道德资源，它能在利益冲突的时候起到精神层面的调节作用。比如，政府官员经常通过电视等媒体或者在现实中经常与民众直接沟通，提升公民对政府的认同感，也就会增加对政府行为的信任。

（二）为什么来北京上访
　　无疑上访者绝大部分属于弱势群体，无论是工人还是农民他们来到北京上访都不是一件容易的事情。他们中有的人一天只有四块钱的生活费，晚上花三块钱住上访村，一块钱买馒头吃。[36]但他们来到北京却像撞大运一样希望渺茫，于建嵘的调查显示，通过上访途径解决问题的概率只有千分之二。[37]对于这群人的执着，一个朴素的解读是中国人传统观念里的“清官意识”。但实际上，这远远不是一个意识或观念的问题，而是一个现实的制度问题。为什么来北京上访，答案其实很简单：因为北京是权力集中的地方，北京还有一线希望。
　　首先，作为一个中央集权国家，北京是权力中枢，相对于地方而言拥有无可置疑的权威。北京有能力给地方官员施加压力。调查显示，上访着来到北京有90.5%的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”。[38]与此同时，作为一个前现代化的中央集权国家的另外一层含义则是，北京的权力是以党的权力为后盾的行政权力为中心，其他的立法、司法等依据宪法产生的国家权力实践中听命于行政权力。这些行政权力经常表现为领导批示，它的约束对象不仅是地方行政权力，还包括立法、司法等一切国家权力。因此，来北京上访，如果能撞着了好运气，某位领导一批示，是真能解决问题的。
　　其次，北京确实解决过一些问题。虽然只有千分之二的概率，但对于那些在地方没有指望的上访者来说，这千分之二的希望足以吸引他们一次次来到北京。当成千上万的上访者来到北京，当成千上万的问题积累到北京的时候，北京直接插手解决问题注定是象征性的。但是，作为一种权力技术，这种象征性的关怀民生的批示时不时地要闪亮一下，以展示执政为民的形象，同时也是警告官僚系统不要太过分了。[39]
　　第三，上访群体对北京的印象是“有希望”的。上访者的问题是在地方产生的，他们对自己所在的地方政府有比较多的接触和了解，正是因为对他们不满也不抱希望才开始了上访。在到北京之前逐级上访的过程中通常已经遭遇了地方各级政府的冷漠、推诿或刁难，他们只有对北京的印象是有希望的，因为对北京的印象来自传媒和某些奇迹的传说。于建嵘调查显示，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%.当然，对于大多数上访者来说，北京带给他们的是失望。同样这份调查显示，上访者在北京七天后认为中央真心实意欢迎农民上访的比例则下降到39.3%.而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%.[40]
　　（三）当下主要社会矛盾与信访问题展望
　　从上访涉及的社会矛盾来看，国家信访局把引发上访的主要矛盾归结为八大类：一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等比较突出。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻；一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。七是环境污染问题。搞建设急功近利，破坏了生态环境。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。[41]
　　透过这八大类引发上访的社会矛盾我们可以看出这样几个问题：
　　第一，中国正在形成一个利益多元化的社会。这个时代已经远远不是工人、农民、知识分子、小资产阶级几个利益团体那么简单，或者说，简单的阶级分析方法从来不是反映了现实而很可能是靠暴力“制造”了现实。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿、民主权利和反****，军转干部要待遇，等等。这个社会充满了各种各样的利益团体，而在所列的每一个大的团体之中又可以分为无数小的利益团体，而且更重要的是，这样的利益团体划分仅仅是以某种标准划分团体的一种方式，以不同的标准还可以划分出无数不同种类的利益团体。
　　第二，中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。事实上从文化大革命结束开始到今天，中国公民的权利意识一直在觉醒，但从2003年以来，这种争取权利的意识成长在加速，经济基础的变化、****问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化，这是社会进步的必然结果。权利意识的觉醒表现在公民以前没有意识到的权利现在意识到了，以前不敢争取的权利现在敢于争取了，以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取（比如司法）。这种趋势不会因为争取到了某种已经意识到的权利而停止，相反，因为争取到了某种权利会让公民意识到更多的权利同时也会激发公民争取更多的权利，这是一个不可遏止的趋势。
　　第三，这些具体的社会矛盾具有鲜明的时代特征。2003年前后由于国有企业大规模的私有化，下岗工人上访成为一个突出的矛盾，但是随着改革的趋于完成，随着经济快速发展创造更多的新的就业机会，相信这个社会阵痛不久的将来会过去。2003年之前还有一个重要的矛盾是农民的负担问题，但随着2005年绝大部分省份宣布停止征收农业税费，这个矛盾也将明显缓和。如果我们再回首1970年代末和80年代初，当时上访最严重的问题是文革制造的“冤假错案”。我们发现，不同时代有不同的社会矛盾，但有一点是不变的，那就是改革开放虽然20多年了，社会矛盾看起来并没有减少，反而有增多的趋势，说有人“端起碗来吃肉放下筷子骂娘”不讲良心也好，说他们贪得无厌也好，这就是人类社会的现实。正因如此，寻找一个建立在基本共识之上的解决问题的机制比手忙脚乱地解决一个个具体问题更重要。
　　随着上访的逐步升级以及上访量的增大，中国社会伴随着发生了一个主体制度权威性日益减弱的过程。一方面是构成社会主体制度安排的各种社会权威机构权威性的日益损失，另一方面，为解决社会冲突，社会对于权威的需求又在增大；于是，这两者之间的矛盾产生出了两种趋势或者两种对当下构成社会主体制度的权威体系的替代。
　　第一种替代方式是暴力，即认为一切权威的支撑是暴力，那么直接采用暴力来解决冲突，比之诉其它权威来得直接有效，而且成本也更为低廉。这一类替代方式的表现有黑社会、讨债公司、村社霸主等等的出现，以及流血冲突的增多、与公权力的暴力对抗等等现象的增多。在于建嵘的另一个调查里，有53.6%的表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3%的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”。
　　第二种替代是民主法治的力量的成长。合法性则来源于宪法规范的一些抽象性的原则，从这些原则出发的法律和宪法条款成为人们维权或者上访的主要根据。在这一方面，中国社会开始出现的高举法律精神的舆论环境、知识精英介入维权以及相当部分上访人士对各类法律条款、法律精神的熟悉等等，都是第二种替代的具体表现。
　　可以肯定的是，中国社会的稳定和长远发展，在相当程度上取决于以上两种替代方式的发展。虽然两种替代方式都可能给中国社会带来新的更有效的权威机构，但是它们的前景是非常不一样的。从现代化转型的大背景出发，无疑，更有意义的是第二种替代方式。
　　小结。信访问题症结在于权力私有化和官僚主义，而这背后是高度集权的只对上负责的权力体制，中央的权力过于集中导致大量上访聚集到北京，地方权力高度集中导致立法、司法、行政权力私有化、官僚主义以及由此产生的公共权力机关公信力缺失，从而产生很多上访。这个状况已经相当严重，这不是一个靠信访制度修修补补就能解决的问题。