试论中西方政治监督目标和实践的差异

一，巩固权力还是制约权力--中西方政治监督目标之比较

从政治学角度来看，权力是****孽生的温床，****寄生于权力，无权力则****无从谈起。阿克顿勋爵有一句至理名言："权力导致****，绝对的权力绝对导致****。"可谓是权力与****关系的最好描述。孟德斯鸠则以他天才的"本质的直观"一针见血的指出："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。"这一理念集中反映了西方政治文化对国家权力的怀疑态度，也由此引发了一个至关重要的命题--如何使权力不致滥用和产生****？

其实，在这些论断和命题的背后，存在着一个预设的前提：即运用权力必须防止滥用和****。为什么运用权力一定要防止滥用和****？拥有权力者滥用权力，可以为所欲为，从他个人而言，不是一件很幸福很自由很快乐的事情么，何必要作茧自缚呢？

同样的一件事情，出发点也是不一样的。在古老的中华帝国时代，政治就是夺取、运用和巩固****权力，维系皇帝的"家天下"统治。但偌大的中华版图，仅靠皇帝一人是无法把家天下的统治意志贯彻到全国的，于是设立官制，给一些人共享不同权限的权力和利益，让他们帮助维系"家天下"的局面，权力就不再是皇帝一人独掌了。

拥有了权力因而在中华帝国称为官员的人，一旦滥用权力压榨百姓，由于他的官员身份是代表着皇帝意志和利益的符号，其行为就会被草根百姓所愤恨和唾弃，官民矛盾激化，激起民变，皇帝就做不成了，江山就会易姓，成为另一个人的"家天下"；也可能出现官员徇私舞弊，玩弄权术，培植党羽，罗织同上同下的死党派系的力量，直接威胁和挑战皇权。

所以聪明的中华皇帝们"惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之"，建立起一套由君主直接控制的监察系统，以实现对全国文武官吏乃至人民的全面监视。作为中华****制度思想集大成者的韩非子，他站在中国同时代所有政治思想家的最高点，提出君主掌握法权，君主忠实的执行法权，君权和法权统一的原则。在他看来，只要君王是法权的忠实执行者，那么这种政治制度就可以避免权力滥用。另一方面，权力的高度集中，使他敏锐的觉察到君主****政治形式在对付官员和下层的管理上存在着先天的不足，于是又为君王想出一整套"权术"的办法来弥补。所以说****社会也对****问题深恶痛绝，坚决要铲除的。

西方的出发点则不同。基督教认为：人都是有原罪的，即使贵为帝王，也与普通人一样并非人间神明，也不是完善的圣人。"原罪说"认为：人类的祖先亚当和夏娃在天国偷吃了禁果而闯下了弥天大祸，犯下了人类最初的罪行--原罪。从此人类失去了上帝的恩宠，灵魂死了，身体不受灵魂的支配而受贪欲的支配。因此，人类就丧失了达到最高的善的能力，并且连普通的天赋也随之腐化，产生了犯罪的强烈倾向。处在这样堕落处境中，人类虽然能以机警、公正、勇毅、自制四种美德来实现自己的一些世俗理想，得到一时的尊荣快乐，但并不足以使人在心灵上看见上帝。也就是说，由于人类的始祖的"原罪"，人类的后世子孙降生人世开始，就背负着祖先的这种"原罪"。人性中邪恶的部分时时会战胜原来自然状态中人性善良的部分，使人具有无法阻遏的犯罪倾向。基督教的原罪说给西方政治思想和政治实践产生了重大的影响，人们常说西方文化是"罪感文化"。

既然人类的本性中有贪婪的"基因"，那么，权力成为人类贪婪的对象--权力欲的产生就很自然，原罪说对人类"人性原罪"的预设必然会导致"权力原罪"。政治过程就是运用权力管理国家事务的过程。因而，从"人性原罪"和"权力原罪"合乎逻辑的推演出"政治原罪"。

可见，从神学世界观看，从"人性原罪"、"权力原罪"到"政治原罪"，是人在社会演变和发展过程中在人性的支配下必然导致的"三部曲"（贪欲、权力和政治权力欲）。人靠本性无法加以避免。要杜绝或消弱政治原罪，其根本办法只有在外在于人性的政治体制中去寻找，通过权力监督机制来设定和控制权力行使的"界限"。因此，权力监督成为克服人性弱点的必要工具和方法。由此从基督教信仰产生了人民控制政府的愿望和要求。

基督教的教义使人们对政府持怀疑和不信任的态度，无法接受与他们同样具有原罪的世俗统治者决定他们最珍重的信仰问题。因此中世纪的神学迷雾逐渐消退之后，人们宁愿将原来由教会控制的领域变成自己个人自由的领域，变成个人的权利。这一思想的逻辑发展结果必然是个人超越国家的自由主义深入人心。到了十八世纪，美国宪法的制订者说："政府本身不是对人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。" 这就是说：人注定是有缺陷的，当然不能避免它犯错，所以才有政府承担起约束人性的管理责任的必要；另一方面，只要是人组成的政府，就不能给它完全的依赖，就应该对其实行监督和控制。这正是近代民主监督思想的基本前提和依据。

二，防范牵制还是分权制衡--中西方政治监督实践之比较

中国古代社会，在****王权的统一控制下，由各级政府分别主管各方面的政务。为了使其得以长期延续，统治者非常讲究"以内驭外"，"以小驭大"，"内外相维，犬牙交错"，有意造成架床垒屋，以便加以防范和牵制，结果造成管官的人多，管事的人少，形成庞大的行政网络。在这个网络中，人治起到关键性的作用。

从历史上看，皇帝常常使用疑诏诡使、倒言反是等权术，在监察工作上主要采用连坐告密、遣吏巡行、牵制监督、特别侦缉、密奏传呈、检核簿册、举动案章等方式。隋唐五代宋时期在前代的基础上，又试图使这些方式有机地结合起来并轮番使用。有时还采用过一些极端的措施，诸如不择手段地奖励告密，吸收一些流氓恶棍参与监察工作，制造人人自危的恐怖气氛，借助监察名义打击各种被指称为异己的人员等等，甚至对于监察人员也进行特殊的监察。武则天篡庙称帝，自知反对势力遍布朝野，竟专门设置知匦使，负责掌管延恩、招谏、伸冤、通玄四匦，以受天下密奏，"盛开告密之门，有告密者，臣下不得问，皆给驿马，供五品食，使诣行在。虽农夫樵人，皆得召见，廪于客馆，所言或称旨，则不次除官，无实者不问。于是四方告密者蜂起，人皆重足屏息"。割据在四川一隅的王蜀，也设寻事团，亦名中团，"所管中团百余人，每人各养私名十余辈，或聚或散，人莫能别，呼之曰狗。至于深坊僻巷，马医酒保，乞丐佣作，及贩卖童儿辈，并是其狗。民间有偶语者，宫中罔不知。又有散在州郡及勋贵家，当疱看厩，御车执乐者，皆是其狗。公私动静，无不立达。"宋代不但加强了对各级官吏的监察，还加强了对监察人员的监察。元丰六年（公元1083年），在尚书都省设置御史房，"主行弹纠御史案察失职"，使监察官也要受到专门部门的监察。

所有这些，无非都是为了使皇帝独掌监察大权并充分运用之，使各类官吏，包括监察人员在内，都要受到来自皇权的严密约束，以维护统治阶级的利益。

西方社会则是试图通过政治权力内部"分立"、"分工"来达到权力的均衡，以防止权力****和****。托克维尔认为，分权的"纯粹学说"也许可以这样表述：为了政治自由的建立和维护，关键是将政府划分为立法、行政、司法三部门或三部分。三个部门中的每一个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能控制国家的全部机器。基于对分权的上述理解，维尔进一步指出分权学说包含四个要素：第一是信奉"政治自由"，或排除"专断权力"。第二是政府具有三种具体的"职能"。第三个是他称之为"人员分离"。分权学说的最后一个因素是这样的观点：如果遵循关于机构、职能和人员分工或分立的建议，那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及因为只限于行使自身的职能、政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。

日本清官教授曾对三权分立理论做出这样的评论：（1）三权分立是为了自由而限制权力的最好的原理，是自由主义的政治组织原理；（2）三权分立不是积极增进效率的原理，而是消极的防止滥用权力的原理，就是说它的目的不是为了避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的摩擦，把国民从****下解脱出来；（3）三权分立是以对国家权力及行使权力的个人持怀疑的、不信人的、猜疑的态度为出发点的；（4）三权分立具有中立和调和的性质。就是说，它反对任何权力处于绝对的优越地位。它既要抑止执行方面的强权，也要抑止立法方面的强权。

三，结论：现代国家政治监督制度必须贯彻法治和宪政

政治监督理论既是近代西方国家民主政体的理论基础，也是中国传统社会巩固皇权****的权术设计和制度安排。西方的政治监督理论不仅能有效防止****和权力滥用，更重要的是避免了国家出现****权力，而中国传统社会的政治监督理论，既不能有效遏制****，也不能防止****，甚至可以说行使****权力是它的政治监督的目的。

然而人类社会之所以不断进步，人类政治文明不断提高，并非是人的一厢情愿的事情，在这些人为的制度设计背后，潜藏着社会规律运动的伟力。俯瞰中国几千年的****史，历代王朝最终莫不以血腥的暴力革命方式告终，一乱一治，分合相依，始终跳不出这个怪圈。作为中国几千年政治制度思想的幕后总设计者韩非子，他的理论思想深度足可以和卢梭相媲美了，可惜政治环境和历史的局限，他没有为限制君权做出政治制度上的设计，于是，君主集大权于一身，可以为所欲为，成为最大的犯罪头头，韩非子的思想作茧自缚，成了几千年君主****和玩弄权术草菅人命的恶君王的帮凶，政治监督制度也成了维护皇权的工具，使芸芸众生拜倒在皇帝一人脚下，活在坐稳了奴隶和想做奴隶而不可得的黑暗时代，实在令人叹息和同情。

时光的车轮已经带领我们走入了二十一世纪。西方先进的政治文明已经昭示我们：任何权力都不可能完全免于****的处境，而不论掌权者在行使****权力时的动机多么高尚，只要有政府行为的地方，就有可能产生****的决定。不仅****独裁者的权力不例外，以民主的方式产生的权力也不例外。现代的政治文明要求政府的权力严格的受到法律的限制，要求政府的行为不得违反法治所认可的价值前提。而法治最好的制度安排则是国家权力的分立和制衡，以分权作为核心特征的宪政是现代国家最好的制度设计。宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由与权利，划定并限制政府权力和行动的范围，并提供相关的制度设施。根据这一准绳，凡是宪法不保障民权与自由的政府不是宪政；凡是宪法无法对政府越权进行有效限制的政府，也不是宪政。

还是记住美国国父的话吧："政府本身不是对人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。"

这也许是中国传统社会政治监督制度最好的讽刺和现代政治监督制度最好的描述了。