中国政治体制改革24年

与经济体制改革一样，我国政治体制改革也是从１９７８年中共十一届三中全会开始起步的，至今已经走过了２４年的艰辛历程。这２４年的发展历程，大致可以划分为四个阶段。
第一阶段：政治体制改革的初步探索阶段。时间是从１９７８年中共十一届三中全会到１９８４年中共十二届三中全会，即从７０年代末到８０年代中期。
大家知道，我国原有的政治体制，大体说来，是脱胎于革命战争年代，初建于新中国诞生之际，形成于社会主义改造时期，与计划经济体制相适应，又在大规模的阶级斗争和群众运动中不断得到强化。这样一种政治体制，不能不是一种党政不分、权责不明、过分集权的体制。到“文革”期间，在党的“一元化”领导的口号下，更是把这种体制推向极端，使其弊端充分暴露，以至于酿成对国家的空前浩劫和巨大灾难。“文革”结束后，痛定思痛，中国共产党在指出经济体制改革任务的同时，也开始思考政治体制改革问题。中国改革开放的总设计师邓小平１９８０年８月１８日在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，就是思考政治体制改革的一个结晶。这篇讲话是这一时期我国政治体制改革思想的集大成者，也是我们党在８０年代初期有关政治体制改革总体思路的一个集中体现。这篇讲话经过政治局讨论通过，发至全党，成为我国政治体制改革的一个纲领性文献。时至今日，仍然是指导我国政治体制改革的一个总的指导思想。这篇讲话对我国政治体制改革，特别是作为其关键领域的党和国家领导制度的改革作了系统深入而又精辟明确的论述。其着眼点主要是如何从制度上防止“文化大革命”这类历史悲剧重演，从而实现国家的长治久安问题。这篇讲话敏锐而又深刻地分析了我国政治体制的主要弊端、产生根源、问题的实质以及改革的基本原则和方式方法。改革的锋芒所向，直指原有政治体制的“总病根”——“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”。从而为我国政治体制改革奠定了坚实的理论基础，指明了原则和方向。
１９８２年９月召开的中共十二大，主要是提出了全面开创社会主义建设新局面的纲领，提出了建设有中国特色社会主义的总体思路，提出了系统进行经济体制改革的任务，对于政治体制改革还未来得及作全面的设计和规划，只是提出了继续改革和完善政治体制的任务。
第二阶段：政治体制改革的全面部署阶段。时间是８０年代中后期。
１９８４年１０月，中共十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》。从此，我国经济体制改革的重点，从农村转向城市。随着经济体制改革的不断深入，遇到了政治体制的阻碍，政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题突出出来。邓小平敏锐地感觉到了这个问题。从１９８５年下半年到１９８７年上半年间，他多次指出，现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。《邓小平文选》第３卷第１７６页必须把政治体制改革提到议事日程，并强调指出应该把政治体制改革“作为改革向前推进的一个标志”。《邓小平文选》第３卷第１６０页他指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”《邓小平文选》第３卷第１６４页邓小平一方面强调政治体制改革必须与经济体制改革相适应，另一方面又明确提出政治体制改革必须具体化，要进行总体设计，要有一个蓝图。他指出：“一九八Ｏ年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来”。《邓小平文选》第３卷第１６０页“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图。”《邓小平文选》第３卷第１７７—１７８页１９８６年９月，中共中央成立中央政治体制改革研讨小组，开始了总体方案的酝酿和设计。１９８７年１０月，中共十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》，决定将这一设想的基本内容写入十三大报告中。随后召开的中共十三大对我国的政治体制改革进行了全面部署。中共十三大报告认为，我国原有政治体制，存在着一些重大缺陷，主要是权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革的目的，就是要兴利除弊，清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性，建设有中国特色的社会主义民主政治。该报告把政治体制改革的近期目标概括为“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”依据这一思路，提出了近期政治体制改革的主要内容：实行党政分开；进一步下放权力；改革政府工作机构；改革干部人事制度；建立社会协商对话制度；完善社会主义民主政治的若干制度；加强社会主义法制建设。政治改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。以中共十三大召开为标志，我国政治体制改革全面开始启动。这一时期，政治体制改革的内容涉及到许多方面，许多领域，但改革的核心，还是直指我国政治体制的“总病根”，即权力过分集中，特别是领导者个人高度集权问题。

第三阶段：总结经验调整思路阶段。时间是８０年代末到９０年代中期。
中共十三大之后，我国政治体制改革全面启动，逐步深入，呈现出良好的发展势头。但不久，国际国内发生了震惊世界的重大事件，就是苏联东欧剧变与国内的“****”风波。如此严重的事件，对于我国的改革，尤其是政治体制改革，不能不产生重大影响和冲击。面对这样重大的事件和国内外的复杂局面，如何正确总结经验教训，采取积极有力的措施，坚持改革开放不动摇，坚持党的基本路线不动摇，这对我们来说既是个难度极大的课题，也是一场极为严峻的考验。
邓小平以非凡的战略眼光和政治胆识，以彻底唯物主义者无所畏惧的大无畏气概，顶住了难以想象的压力和干扰，特别是来自“左”的方面的压力和干扰，坚持党的基本路线不动摇，坚持“三步走”发展战略不动摇。他强调，十三大报告一个字也不能改，要毫不动摇地坚持十一届三中全会以来的基本路线和一系列基本方针、基本政策。同时，又反复提醒全党，中国改革已经进行了１０年，是总结经验的时候了。要认真总结经验。对的坚持，不足的加点劲，错的赶快改。正是因为有邓小平掌舵，在这样重大的事变面前，在来自各方面的重重压力下，中国改革开放的航程才没有改变。但在具体思路和作法上有所调整和改变。在政治体制改革方面，大致是这样一种状况：第一，从基本思路上看，原来政治体制改革是作为一项相对独立的任务提出和部署的，其必要性和紧迫性强调得比较多，政治体制改革的地位和份量比较突出，但后来调整为“积极推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设。”政治体制改革的地位和份量不那么突出了，有时只提民主法制建设，甚至干脆连政治体制改革也不提了。第二，政治体制改革的具体内容也发生了变化。原来着重解决权力过分集中，特别是领导者个人高度集权，强调党政分开，下放权力，改革干部制度等，后来变成了进一步完善人民代表大会制度，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，建立和健全民主的科学的决策机制，加强基层民主建设等。第三，与此相适应，在实践中，政治体制改革有所放缓，从而在整体上，使政治体制改革明显滞后于经济体制改革。有的学者曾这样论述这一时期的政治体制改革：从８０年代末以来，中国的政治体制改革由“攻坚战”转入“外围战”。这种调整和变化意味着什么呢﹖这就意味着政治体制改革的重点和主要内容发生了转移。具体说，就是从着重解决原有体制的“总病根”——权力过分集中的“攻坚战”，转移到完善那些本来就比较好的原有体制如人民代表大会制度和政治协商制度等上来了。这些方面的制度，从总体上说是适合中国国情的，只是有些不完善之处，需要在改革过程中进一步加以完善。而作为原有政治体制“总病根”的权力过分集中，特别是领导者个人高度集权的体制，则是与社会主义制度的本性不相容的，也是与社会主义市场经济体制不相容的，必须加以变革，而且是“革命性的变革”。邓小平反复强调改革也是革命，其意义就在这里。
客观地说，当时国内外政治形势发生这么大的变化，对政治体制改革的思路和内容作一些调整，是必要的，甚至可以说是明智的。当时面临的紧迫问题，是继续坚持党的基本路线不动摇，不因国内外突发事件的发生致使改革开放发生逆转。邓小平南巡谈话的真正意义就在这里。但是，应当清醒地认识到，这是迫于形势剧变不得不做的暂时调整，只能限于“一定时期”而不能把这种调整长久化。
有人在总结苏联东欧剧变的原因和教训时，得出这样一个结论，即苏东剧变似乎是改革，特别是政治体制改革造成的，至少政治体制改革是原因之一。这恐怕是因果颠倒。其实，任何历史事变都是多种因素共同起作用的结果，是社会矛盾长期积累而得不到缓和的结果。如果一定要从错综复杂的漫长因果链条上找因果关系的话，那就只能是：苏联垮台的主要原因，是出于苏联的领导集团无视时代进步和生产力发展的要求，无视广大人民群众的根本利益，长期坚持僵化的旧体制包括政治体制，致使长期积累的众多社会矛盾发展到一定阶段总爆发的结果。

历史经验证明，适时进行政治体制改革并非必然带来社会不稳定，相反，它是保持社会稳定的根本途径。不进行政治体制改革，不从体制上清除不稳定因素，社会安定只能是暂时的、表面的，迟早会因为诸多社会矛盾的积累而出现不稳定和社会动荡。只有及时进行政治体制改革，建立起灵活有效的社会控制体系，使社会矛盾及时解决，才能实现国家的长治久安。如果不从根本上触动权力过分集中这个政治体制的“总病根”，势必严重影响一系列经济、政治和社会问题的根本解决，最终影响社会稳定。
第四阶段：适应社会主义市场经济发展要求，继续推进政治体制改革时期。时间是从９０年代中后期至今。
在１９９２年１０月的中共十四大上，根据邓小平南巡谈话的精神，中国共产党首次郑重提出把建立和完善社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。此后，在改革实践中大力推进以市场为导向的经济体制改革，标志着我国的改革进入了一个以建立市场经济体制为核心内容的制度创新阶段。中华大地掀起新一轮改革潮。关于政治体制改革的内容和目标，中共十四大报告是这样讲的：“政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。”大体上是按照调整后的思路讲的。这一时期的政治体制改革在实践中也有不少新进展，例如促进政企分开，继续精简机构，加强法制建设，推进基层民主等。但是，从总体上看，随着经济体制改革的日益深化，并进入攻坚阶段和体制创新阶段，政治体制改革滞后的问题日益突出出来。此时，国内学术界不时有加快政治体制改革的呼吁，国际上也有中国是经济改革先行，政治改革滞后之说。
１９９６年３月末，中共中央党校主办的内参《中央党校简报理论与政策研究专刊第１１期》刊载了笔者撰写的《当前党政干部关注的几个深层次思想理论问题》一文，引起了中央注意。******同志作了重要批示，并主持召开了中央意识形态有关部门主要负责同志参加的研究相关问题的座谈会。由此可见当时党中央对党政干部关注的深层次思想理论问题，包括政治体制改革问题的关注。
１９９７年９月召开的中共十五大，适应经济体制改革的要求和社会主义现代化建设的需要，把政治体制改革再次提到重要位置，专门写了一部分：“政治体制改革和民主法制建设”。在总结经验的基础上，对政治体制改革作了新的论述和部署。其突出特点是：
第一，政治体制改革的思路更加清晰，目的更加明确，即政治体制改革要与经济体制改革和现代化建设相适应。在有关政治体制改革的这一部分中，******开宗明义地讲道：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”
第二，在我党的历史上第一次确立“法治”概念，明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。这在政治体制改革总体思想上是一个重大突破性进展。这一突破包含三层含义：一是对政治体制改革在较长一个时期处于“外围战”状况的突破。因为要致力于实现依法治国，建设法治国家的目标，就意味着必须改变“人治”状态，这就必然要触动传统政治体制的“总病根”——权力过分集中于领导者个人的体制，否则，依法治国就是一句空话。二是把改变权力过分集中特别是个人高度集权的现象，建设社会主义民主政治的思路，提升到现代法治的高度，致力于建设法治国家，这就与建立市场经济体制相适应了，也与现代民主政治相一致了。这就为从根本上改变传统政治体制提供了新的思路和制度保证。三是反映了市场经济发展的客观要求。市场经济本质上是法制经济，它内在地要求法治国家的建立。没有法制的市场经济不是真正意义上的市场经济。因此，提出建设社会主义法治国家这一新思路，对于中国的政治发展的意义是重大而深远的。

第三，规定了当前和今后一个时期政治体制改革的主要任务，即：健全民主制度；加强法制建设；推进机构改革；完善民主监督制度；维护安定团结。中共十五大以后，政治体制改革主要是在政府机构改革和干部人事制度改革方面取得了较大进展，其他方面的改革还有待于进一步推进。
１９９８年１２月１８日，******在《纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上的讲话》中指出：“要积极稳妥地推进政治体制改革，这是我国社会主义政治制度自我完善和发展的内在要求，也是我们党总结历史和现实经验作出的重要决策。”“政治体制改革要同经济体制改革和经济文化发展相适应，有步骤有秩序地向前推进。经过二十年的实践和摸索，我们确定了政治体制改革的目标和任务，并积累了重要的经验”。
２０００年１月２０日，******在向政治局通报政治局常委“三讲”情况时，特别突出地概括了一下１０年来即１９８９—２０００年我国在政治体制改革方面取得的积极成果。主要讲了七个方面：
一是改进了党的领导方式和执政方式，以党代政、党政不分的现象得到了很大改变，党的领导得到了加强与改善；
二是进一步完善了人民代表大会制度，使选举工作更加规范化，制度化；
三是进一步完善了共产党领导的多党合作与政治协商制度；
四是进一步加强了城乡基层民主建设，在农村广泛推行了村民自治；
五是社会主义法制建设取得重大进展，形成了有中国特色社会主义的法律体系框架，在我国政治、经济和社会生活的基本方面，已经做到了有法可依；
六是各级政府职能进一步转变，党政机关精简机构工作已在进行之中，实施了公务员制度；
七是干部制度改革取得了新成绩，对干部选拔开展了民主推荐，公开考试，择优录用，引进了竞争机制。
２０００年秋召开的中共十五届五中全会公报指出：要适应经济体制改革和现代化建设的要求，继续推进政治体制改革，加强民主法制建设。要推进决策的科学化和民主化，扩大公民有序的政治参与。这里，关于政治体制改革的内容增加了两项：一是推进决策的科学化与民主化，二是扩大公民有序的政治参与。
２００１年７月１日，******在庆祝中国共产党成立８０周年大会上发表的讲话中，又强调了政治体制改革问题。他指出，要积极稳妥地推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法治国家。通过坚持不懈的努力，不断完善社会主义的生产关系和上层建筑，不断为生产力的解放和发展打开更广阔的通途。并具体讲到要充分发挥党内民主，通过发展党内民主，积极推进人民民主发展。强调制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
２００２年５月３１日，******在中央党校发表重要讲话。在谈到发展民主政治和政治体制改革时，******指出：党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主政治最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。
在２００２年１１月８日召开的中共十六大上，******在报告中对政治体制改革和政治建设进一步作了论述，其主要论点是：
１．关于政治体制改革的含义及进行政治体制改革的目的。******指出，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。推进政治体制改革有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性和创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会进步。

２．关于政治体制改革和发展社会主义民主政治的根本点。******认为，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。问题的关键在于，如何在实践中把这三者有机地统一起来。
３．关于政治体制改革的原则。******强调，一是要坚持从我国国情出发，总结自己的经验；二是要借鉴人类政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式；三是要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。******特别提出了要借鉴人类政治文明的有益成果，建设社会主义政治文明，这在党的文献中还是第一次，这将为推进我国的政治体制改革提供新的思路，其意义是重大而深远的。如果能够认真研究人类政治文明成果，并大胆地加以借鉴，很可能成为深化我国政治体制改革的一个突破口。
４．关于政治体制改革的内容，主要有八个方面：①坚持和完善社会主义民主制度；②扩大基层民主；③加强社会主义法制建设；④改革和完善党的领导方式和执政方式；⑤改革和完善决策机制，防止决策的随意性；⑥深化干部人事制度改革；⑦加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；⑧以改革的精神，全面推进党的建设，使党成为思想上政治上组织上完全巩固、始终站在时代前列带领人民团结奋进的坚强领导核心。
综上所述，我国政治体制改革经过２０多年的艰难推进，其基本思路越来越明确，方向和目标越来越清晰，经验也越来越丰富。以中共十五大为标志，中国的政治体制改革进入了一个新的发展时期。******在十六大报告中，又对政治体制改革进行了全面的阐述，这就为下一步政治体制改革的稳步推进提供了一个政治基础，指明了发展的方向。可以预料，中共十六大之后，中国的政治体制改革和社会主义民主法制建设将会在实践中积极稳妥、扎扎实实地前进。