中国古代政府的抓放式政策调节机制与实证分析

[摘 要]本文以研究中国古代政府管理特点为目的，应用哲学、政治学、经济学、历史学多门学科的研究成果，集中分析研究了中国古代政府管理特点中的一个重要组成部分：抓放式政策调节机制的形成条件、基础及其主要内容，并以中国古代政府对抑商政策的抓放式调节为例，实证分析了这一机制的有客观性和有效性，为探索中国古代政府管理机制的特点进行了积极的努力。

[关键词]政策管理 政策调节 抑商政策 抓放式政策调节机制

所谓中国古代政府的抓放式政策调节机制，就是指中国古代的中央政府常常采用的在一个领域、一个时期、一个地区内靠抓紧一部分政策而放松另一部分政策；或对某一政策实施力度上的一抓一放、抓抓放放的办法，对国家政策实行的一张一弛、一收一放的有序管理调节机制。这种调节机制，使中国古代政策的运行轨迹呈现出波浪式起伏的特点。古代政府正是通过这种一张一弛的文武之道使国家政策能够有效、灵活地适应各种实际情况的变动，实现政府对中国巨大版图内政治、经济、文化和科技的动态管理和控制。

一、以政策管理为特点的中国古代政府管理与抓放式政策调节机制

古代中国是一个人治的社会，这并不是说中国古代就没有法律，比如在战国时期魏文侯相李悝编纂的《法典》，就是中国历史上第一部比较完备的成文法典。只是中国古代法律的完整性和作用远远比不上西方国家，能够成为建立社会秩序的基础。在古代中国，对形成和建立社会秩序起基础作用的是作为国家正统政治文化的儒家学说以及中国古代政府颁布的对人们行为进行强制性正式约束的政策。所谓政策，就是治理国家、管理国家事务的谋略或规定。中国古代国家的政策就是国家为表现皇帝和中央政府的意志和要求，以权威形式规定的在一定时期内人们所必须遵循的行为准则。中国古代政府所颁布的政策，是由一系列方案、措施、策略所组成的完整的体系。它规定了政府管理全国政治、经济、文化发展的基本意向。它不仅仅是一种条文规定，而且包含整个实施过程。

在古代中国，政府的主要职能就是制定正确的政策和以“抓”和“放”两种手段对政策进行调节和管理。政策在政府管理中的这种重要作用，是中国古代政府管理模式中的一个突出特点。在古代中国，政策的作用既是实施管理的向导和目标，也是实施管理的依据和手段。政策手段在管理中的作用是其他手段不可代替的。古代国家对财政、税赋、土地等等的行政管理，都是遵循相关政策实施的。

政策的作用可以在战国时期秦国的强盛中看得很清楚。秦国执行的以发展农业和对外扩张为目的的“农战”政策，使得秦国在国内建立起强大的农业，形成强大的国力，对外靠其强悍的军事力量，兼并了各诸侯国，终于建成中国历史上第一个大一统的国家。而那些没有实行这一政策，或实行这一政策不力的诸侯国都一一被打败了。然而得政策之利的秦国，在统一六国十几年后迅速失败，也是因为其没有将“得天下”的政策及时转变成“治天下”的政策。同样汉初政权之所以能够在多重矛盾中生存和巩固下来，根本上来看，也是因为汉高祖把“得天下”的政策改为“治天下”的政策，与民“休养生息”的结果。这些都反映了政策在中国古代政府管理中的巨大作用。

政策对国家生活的这种重要指导作用，是其他政府管理办法所不能比拟的。在古代中国，一项好的政策，能激起亿万人民的热情，创造出辉煌的业绩；同样一项不好的，甚至是错误的政策，必然给社会带来苦难和悲剧。政策对中国历史发展如此重要的作用，以致在一定的程度上可以说，在中国古代政府的管理也就是政策管理，这可以说是中国古代政府管理的一大特点。

由于中国古代社会是一个非常复杂的社会，诸多的矛盾需要中国古代政府去进行调节。而在解决一个又一个的矛盾中，中国社会获得了平衡的发展，其中中国古代大一统政府对政策的抓放式管理起到了非常重要的作用。正是在这种抓抓放放之间，中国古代政府给各种因素留下了生存的余地，并限制它们只能在其所能允许的范围内生存和发展。

中国古代政府对政策进行的抓放式调节机制，首先来源于中国古代特殊的社会、人文、地理和历史的特点。中国古代社会在自然、地域、经济、民族和风俗上的千差万别，决定了皇帝和中央政府对国家的管理只能是一体化发展方向上的管理和基本原则指导下的政策性管理。

其次，从思想根源看中国古代政府对政策进行抓放式的调节，来源于中国传统哲学中翕辟成变的原理和轻重论的经济指导思想，它们直接影响了中国古代政府的管理思想，并自然而然地习惯以一张一弛的办法，来平衡政策的实施力度，使得中国古代社会的发展得以避免偏颇和失衡，并在这种一张一弛之中，一步一步地向既定目标推进。

第三，从经济学的角度看，国家政策往往会处于一对矛盾的斗争状态之中。一是保证皇帝及其官僚的租金最大化，也就是皇帝和官僚能从他们的政策中获得最大的利益；另一个要降低为了实现这一目标的成本，也就是要应用最小的国家开支达到全社会总产出的最大化，从而可以在皇帝和官僚得到最大利益的同时，保证社会的稳定和人民生产积极性的发挥，以达到国家税赋最大化和社会平衡。大一统政府对政策的抓放式调节机制就是对这一对矛盾进行及时调整的平衡机制。

因此，中国社会发展过程中所呈现出来的一抓一放的态势并不是盲目出现的，这是中国古代政府根据当时当地的各种情况，为了实现自己的治国目标，对政府和百姓在利益分配中的矛盾和其他阻碍社会继续发展的矛盾，所自觉采取的一种以政策控制为主要手段的，以对政策的抓和放为调节机制的管理方法的表现，它深刻地体现了中国古代政府的管理特点。

二、中国古代政府的经济政策及其抓放式调节机制

当我们对中国古代政府的政策进行分类时，可以看到这里面包括了政治政策、经济政策、文化政策和科技政策等等。所谓经济政策，就是指一个国家在经济领域方面所规定的政策。经济政策是调整人们的经济关系、经济活动的规范和准则。在一个社会中，人们的经济活动是最主要的社会活动。经济活动几乎涉及人们的全部生活，因此经济政策是一个国家最主要的政策之一，它关系到一个国家的经济命脉，决定着国家的兴衰。中国古代国家就是通过经济政策，正确地处理了经济生活的各种矛盾，在古代有限的农业生产力水平下，尽量实现了生产资源的合理配置，使得中国古代农业经济获得了持续的发展。

经济政策也是古代国家实现其政府经济管理职能的主要方式。政府按照国强民富的经济政策总目标，从中央到地方建立起各负其责的财政、生产、专卖(榷)、市场等管理机构，在全国范围内配置人力、物力、财力资源，有序地组织社会经济生活，协调各种关系，发展农业经济，稳定和巩固国家的经济基础。从经济政策的内容来看，它包括国家管理国民经济的各个方面、各种因素和各个环节。从宏观上来考察，经济政策是一个社会经济目标和各项经济政策的综合体系。从中观上看，国家经济政策又可以分为农业、手工业、商业、财税、交通运输业等各个行业的政策。在每一项产业政策下面，又可分为若干微观政策。如农业政策，又可分为种植业政策、林业政策、畜牧业政策、渔业政策和农副产品加工政策等等。手工业政策，下面也可分为采矿、冶炼、陶瓷、制盐、纺织、铸币、兵器、食品政策等等。

本文探讨的经济政策的抓放式调节机制，主要是指对那些管理国民经济全局具有重要意义的，属于稳态型的经济政策的调节。一些地方政府制定的和在一些具体领域中执行的中观和微观层次的政策，不作为本文探讨的对象，尽管这些政策也有一个抓放式调节的问题，但它们的变化会更快一些，从而在政策调节中，有关制定新政策和革新旧政策等问题将更为明显，这与作为基本国策的政策调节管理是不同的。

中国二千多年的历史表明，在中国经济波浪式发展的过程中，政府的意志起了决定性的作用。也就是说，中国古代经济的发展主要依靠皇帝和中央政府的集权式领导，在制定、贯彻、监督、检查、调整各项经济政策的过程中，使全国经济向着同一个方向有效地运行着。其中，从政策管理的角度看，中央与地方的关系是一个十分重要的问题。围绕着地方对中央政策的执行情况，中央政府往往用更严格或更松懈的补充政策，对前一阶段地方执行政策的情况进行调整。而从微观层次上看，对政策如何执行，也往往得由地方政权自行制定补充政策来贯彻中央政府的精神。因此，从一定意义上讲，中央对地方的管理是通过政策的一张一弛而进行的一种趋势管理和原则管理来保证中央对地方集权化管理的。而对于地方来说，除了极少数地方官员不执行或违反了中央政策以外，绝大多数的问题也都属于执行政策不力的。而且这种抓放式的政策管理办法，往往还打上了皇帝和重臣们个人风格的烙印。

三、抓放式政策调节机制效率的实证分析——中国古代抑商政策的抓抓放放与农业商品经济的发展

中国古代历史上的抑商政策主要包括二个方面的内容，一是禁止人们从商或用重税来对付从商的人们；二是加强对从商者的惩处力度。抑商政策对中国古代农业商品经济的发展具有直接的影响。中国古代政府通过对抑商政策的抓抓放放，实现了中国古代农业商品经济的有序化发展。其主要的调节原则是：当商品经济的发展威胁到政府对全国政治经济控制能力的时候，政府就会以“收”的政策，对商人和商品经济采取压制或限制的态度。但是当经济活力减少，经济出现萧条时，政府就又会采取“放”的政策，竭力鼓励商品经济的发展，这使中国古代农业商品经济的发展呈现一张一弛的轨迹。

春秋之前政府不抑商

农业是中国古代社会起决定作用的生产部门，商业和手工业都是基于农业而发展起来。从人口的就业分布看，全国人口绝大多数的人口都是农民，这非但使中国古代农业经济的稳定和发展得到了劳动力的保证，而且为古代大一统国家的形成和发展奠定了生产力的基础。早在春秋以前，出于生产条件的限制，人们自然十分重视农业，却并不因此抑制或轻视工商业。《周礼》把“百工饬化八材”和“商贾阜通财贿”与“三农生九谷”等农业活动并列为“任万民”选择的“九职”。《史记》曾引用《周书》，说农工商虞都是“民所衣食之原也”。①

从历史上看，中国人自古以来就有经商传统和习惯的。如古代商朝人就具有明显的经商传统。商先公王亥曾赶着牛羊长途跋涉到有易氏经商，被有易氏杀害。这说明商部落首领已经参与和控制商品交换的活动了。商朝建立后，随着商王朝的强大，商王室和奴隶主贵族就在更大规模和程度上参与商业活动了。随着农业经济的发展，为商业或交换提供的产品就越来越多了。这时取得了国家权力的商王和奴隶主贵族，也已不像以往的部落首领那样亲自参与交换活动了，他们将交易交给了奴隶管家和诸如“小臣”之类的官员具体负责。从这种情况看，似乎中国古代的商品交易从一开始就具有“官商”即官府买卖的性质了。

尤其在商朝后期，商品交易市场得到了迅速发展，《六韬》上说：“殷君善治宫室，大者百里，中有九市。”这里的所谓市指的是官府设立的特定的交易市场。据说姜太公吕尚就曾在肉肆、酒肆上做过买卖。当时人们对经商的重视和普遍，还可从《尚书·酒诰》上看到，上面记载周初的统治者教育卫国的殷民，要专心种植黍稷，勤勉地侍奉父辈，农事完后，要牵牛赶车，到远处的地方去从事贸易。这说明农耕和到外地去从事贸易，都是殷民经常从事的事业。需要说明的是，当时商业的特点是经商权控制在奴隶制国家各级官府和奴隶主贵族手中。主要的商业活动是在商王朝与各诸侯国之间、奴隶主与奴隶主之间进行的。商品交换的大宗商品是奴隶主国家和奴隶主贵族所需要的商品。平民之间彼此出售一些剩余产品，在商业交换中占不了多大比重。

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① 《史记》卷一二九《货殖列传》。

中国古代商业的这种特点主要是由当时尚处于典型的自然经济的奴隶制时代决定的。建立在井田制基础上的西周贵族领地，具有内部分工和共同经济生活的性质，是一个相当封闭的经济实体。当时虽然不能说完全没有个体私人工商业，但工商业都是直接为奴隶主掌握并为他们直接服务的。直至西周末年以后，私人工商业才真正发展起来，商业活动也才跟民众有关。正是在这种背景下，春秋时代各个诸侯国家的君主，非但不会抑制工商业的发展，反而实行“通商惠工”、“轻关易道、通商利器”的政策，以便坐收物资流通的便利，加快发展自己国家的经济实力。事实也证明，那些商业发展较快的国家，的确强盛得比其他诸侯国更快一些。而且当时的许多工商业大户就是在国家重商政策下发展起来的。

经济转变时期的就业失衡与出现抑商政策的历史背景

战国时代的各国君主，为了鼓励农奴的生产积极性，纷纷通过变法，加速了国家土地所有制的改革，这使得许多奴隶变成拥有自己私人土地的农民，也从根本上改变了奴隶主与奴隶的关系，各诸侯国的君主开始在自己统治的地域上建立起领地制经济。这是一种从奴隶制向封建制过渡的经济形态。自耕农在经营土地过程中，形成了新的贫富分化，围绕着地权交易，土地自由买卖已然势不可挡。地主制经济由此得到巨大发展并日渐成熟起来。

然而，从事农业劳动和商业活动所取得的不同报酬，却使社会的就业结构产生了与生产力发展水平和需要不相适应的情况。一般在领主制经济下，农民(准确地说是农奴)不能随意迁徙，对领主有严格的人身依附关系，他们被束缚在份地上，不能改变职业。于是在领地制向地主制经济过渡中的一些富裕起来的农民，感到已经没有必要世代为农了，一批农民开始流向工商业领域。这批进入经商或手工业领域的农民，在流通中获得了巨大的利益，社会上也由此出现了经商、做工和务农这几种社会职业在报酬上的严重差距。人们普遍认识到，“农桑勤而利薄，工商逸而利厚”，司马迁将这种共识在《史记》中概括为“用贫求富，农不如工，工不如商，刺文不如倚市门”。①

这种投入与产出比率上的巨大差别，使当时的社会上出现了一股弃农就商的热潮。这种就业趋势对于当时尚处于较低水平的社会经济生活，是一次严重的危机。这一情况非但造成社会就业结构上的不平衡，更重要的是由农业经济的不稳定而加剧了社会政治的动荡。比如，原先那些取得了份地的农民是国家赋役的基本来源，现在这些人中的一小部分人因利益驱使转向了工商业，这首先对国家的财政收入带来了影响。另外，商人常常用其在经商中获得的利润，来吞并和购买另一些仍留在份地上务农的人们的土地，这部分丧失了土地的自耕农，被迫沦为私家地主豪富的佃客或奴仆，这就从另一个方面严重影响了政府的赋人与兵源。以往对经商毫无约束的政策已经开始危及到国家的赋役收入及其存亡了。

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① 《史记》卷一二九《货殖列传》。

商鞅的重农抑商政策

社会经济的发展规律是不以人们的意志为转移的，仍处于较低农业生产力水平情况下的古代中国，大人人口的弃农，造成了普遍的粮荒和贫穷，尤其那些从农业中分离出来的劳动力，更经不起战争和灾荒的冲击，社会上出现了一大批流离失所，生活无着的流民。这时，对于整个国家经济发展具有控制职能的国家政府不能不认真考虑商业的自由发展问题了。适应这种统治需要，中国古代思想家们开始考虑和研究如何在新的地主制经济条件下，保证广大人民生活的稳定，使国民经济得到顺利发展，以实现国强民富目标的问题。秦国改革家商鞅说道，“百人农，一人居者王，十人农，一人居者强，半农半居者危。”①这里的居者是指从事其他职业的人。商鞅在这里已经把社会经济发展的阻碍因素，明智地找到了就业结构的症结上来了。

他开始明确认识到，在当时的农业生产力水平下，人口就业结构和劳动力流动，必须从属于农业生产的客观需要。据此，他把是否能够把农业生产作为国家经济生活的中心，是否能够把农业人口和其他职业人口的比例，限制到适当的范围内，提到了国家君主能否王天下，国家能否强盛的高度来认识。商鞅的认识是符合当时社会实际情况的。由于当时农业生产率水平还很低下，因此社会上有所谓“一夫不耕，必有受其饥者”②的说法，可见要保证农业生产的水平和向社会提供必要物质条件的话，就一定要有绝大多数的人从事农业劳动。这种把农业生产作为当时社会财富的基本来源，是富国强兵之本的思想，与后来在十八世纪下半叶兴起的重农学派理论的基础思想是吻合的。

那么如何调节劳动力的流向，使之保持合理的比例呢?这个历史任务自然地落到了君主政权的身上。为了维持社会经济的平衡发展，商鞅等一批具有重农思想的政治家，提出了重农抑商的政策。他们的目的是，“驱民归农”，使广大农民回到传统的农业劳动中来，以解决工商业与农业争民的问题。他们在论述重农抑商的政策时，经常有过份贬低工商的言论。对此我们就不必苛求古人了，任何时代的政策都不免会带上时代的偏颇。

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① 《商子》卷一《农战第三》。

② 《汉书》卷七二《贡禹传》。

从以上我国古代重农抑商政策的形成过程，我们可以看到中国古代经济学家早在二千多年前就已认识到：一个社会能有多少人从事工商业活动，取决于农业劳动者在满足其自身消费外，能提供多少剩余产品。只有遵循这种比例关系，农业社会的各个经济部门才能协调发展。这也说明我们的祖先当时已经开始具有现代经济学中关于就业结构理论的思想萌芽了。以这些思想为基础，重农抑商成为中国古代社会很长时期内起主导作用的一种政策。

汉代对抑商政策的抓放式调节

继承了秦朝大一统制度的汉朝政府，在政策上也继承了秦朝政权重农抑商的政策。从此以后，抑商政策在中国古代整个封建社会中贯彻始终，成为最基本的国策；但又因为社会生活的实际需要离不开工商业，国家的财政收入也得依靠工商业，因此各朝各代政府在不同的时期，总得对抑商政策的执行力度采取抓抓放放的调节措施，使得工商业不至因抓得过死而失却生命。而这种抓放式的调节机制，又严格遵循着中国古代农业社会无商不活，商过又乱的规律，一张一弛地发挥着调节作用，以便使古代中国社会中的农业和工商业的结构能始终处在一个合理的比例之中。

汉朝政府对抑商政策的抓和放，就是为了寻求这种合理结构和社会经济的平衡发展而采取的。在汉朝初，政府采取了放松的抑商政策，以工商业的自由发展来帮助国民经济的恢复。不过，汉高祖虽然允许人们经营工商业，但对商人加倍增收其人头税，并禁止商人穿丝织服装和乘坐马车。不过总的来看，这段时间政府的抑商政策还是以放为其主要倾向的。此后，汉初因工商业太过自由，又导致原来的奴隶主贵族利用对工商业的控制来与国争利，极大地削弱了国家的财政力量，出现了商过又乱的局面。《汉书·食货志上》记载大臣晁错上疏皇帝，大声疾呼“今法律贱商人，商人已富贵矣”。于是，政府又以盐铁官营政策，严重打击了民间工商业。作为抑商政策组成部分的官营政策的执行，说明西汉政府抑商政策从以放为主向以抓为主转变了。

此后，西汉政府的抑商政策虽然实现了抑商的目的，但给人民生活带来了极大的不便，也使社会生活陷入严重的危机之中。当时的大儒董仲舒和大臣卜式等都撰文反对这种政策，认为这种政策是“与民争利”，使社会上的商品流通阻塞，产品质量受到很大的影响，主张“盐铁皆归于民”。桑弘羊和董仲舒等人在抑商政策抓放力度上的分歧，导致了政府内部关于是否继续严格执行盐铁官营的抑商政策的辩论，最后国家不得不对抑商政策进行调整。政府先放弃了榷酤政策，接着又停止了盐铁官营。需要说明的是，西汉政府对官营政策的停止执行，不等于停止执行重农抑商的国策，只是这时政府对抑商政策采取了放的管理而已。