合二为一：改革执政方式的一项制度设计

关于政治现代化的思考之一

中共16大政治报告对政治建设和政治体制改革作了精辟的阐述，其精神必将对未来中国的发展产生重大影响。如今，民主与法制已是不可逆阻的世界潮流，相对而言，中国近20年在这方面已经跨出了重要的一步。较为激进的看法是这还远远不够，中国的民主进程还十分缓慢。在经济改革把外围的障碍基本扫清之后，其体制的核心的问题仍有待解决。不过，愈来愈多的知识界人士认为，渐进的改革是中国发展的最佳路径，任何剧烈的社会动荡都将严重地迟滞中国的进步。而弱势群体则永远是剧烈动荡的最大受害者。因此，体制内改革－在现体制的框架下实现体制的创新与变革，便成了一种最为可能和有效的选择。

有观点认为，中国新一代领导人最重要任务之一是在保证国民经济持续发展的同时，以制度建设为重点，依照市场经济的基础要求，构建现代国家体制。事实上，任何成熟的市场经济无一不是法制经济，依法执政是完善市场经济体制的必然选择。在目前条件下，要成功地完成政府职能的转变、实现法治的目标，就必须按照16大报告给出的路径，改革和完善党的领导方式和执政方式，经过法定序使党的主张成为国家意志，从而实现依法行政、司法独立、法大于权的阶段性目标，为走向更为成熟的民主国家奠定基础。必须认识到，任何制度的形式和实质都是有内在联系的，实质决定形式，形式又制约内容的演变。制度的规范化、程序化将有效地制约领导人的随意发挥。就这一意义而言，程序有时比结果更为重要。当前，中国的执政方式人治色彩仍较为浓厚，比如由此衍化的"文件治国"甚至被认为是天经地义的事。像一些市、县委常常会对治下的全体公民发出指令性的某某通知或决定，应该说，这是不符合法治精神的。即便是执政党，它的指令也应该是仅能约束自己的党员，如要推及党外公民，必须要转化为国家的意志。因此，经过法定程序治理国家，是当今中国亟需解决的问题。近两年来，"党政分开"又开始被一些媒体提及。我们知道，早在上一世纪80年代中后期，邓小平在谈到政治体制改革时就提出了这一设想。不过，由于众所周知的原因，中国高层之后对此表示了谨慎的缄默。这应当是出于对局面可能会由此而导致失控的考虑。根据中国的国情，在相当长的时期内实现党政分开几乎是不可能的。必须寻求另外的途径，给出一种可以被接受的改革方式。

此外，在中国的政治实践中，现体制所暴露出的弊端，除了距法治的要求尚远外，在效率上也存不少在问题。例如党政分设的多头领导、党政首长的摩擦和制肘（而不是互相制约和监督）等等。另外，在经济和人力资源上也是一种低效的配置和占用，信息传导往往也因此而失真甚至被阻断。

当年在哲学的范畴里，毛泽东提出一分为二，杨献珍偏要说合二为一，因此受到了严厉批判。时间过去了差不多半个世纪，在中国的政治体制改革方面，我们不妨也作一种"合二为一"的尝试。当然，这不同于杨献珍的那个"合二为一"，而是指中国党政机构的整合。这种整合，是以经过法定程序治理国家为目的的，决不等同于文革期间所说的"一元化领导"。它的特征是以合乎法理的严格程序为载体。规范党的领导方式和执政方式，加速推进中国的法治进程，并在这一进程中提高执政效率、发展民主。具体地说，这一方式就是以宪法和中共党章为依据，以党的中央和地方委员会为主体，将其与人大等国家机构进行整合，并实行委员的常任制。下面，本文就这一制度设计的设想，作一些简要的阐述和分析。

党的委员会与同级国家机关进行整合，就是经党代会选举产生一级委员会后，将绝大多数委员推荐到人代会，作为人大常委的候选人。以现实条件，他们的当选是毫无疑问的。在比例上，党委委员应占人大常委的三分之二。这样，人大常委的运作将直接由党委主导。以一个地级市为例，市委委员的绝大多数都是当然的人大常委，书记、常委担任市级国家机关的领导职务，其余的将推荐到司法等重要部门任职，党委的职能部门也将撤并至国家机关。而人大常委则实行常任制。这样，在党内，市委委员实际上也实行了常任制和专任制，强化了市委的领导，精简了机构和人员（党的机构撤并后，可保留一两个处理日常党务的办事部门，经费由党费及党营产业收入中支出），市委常委和书记的操控权将会受到市委会的较大的制约和监督；在党外，由于人大常委由市委直接主导，其最高权力机关的地位将名符其实。这里，本文就这一设想提出一个初步的框架设计，并就其互动关系和运作作一些说明（仍以中等规模的地级市为例）。

首先，由区、县党代会选出市党代会代表，其中的大多数应推荐为市人大代表候选人。一般情况下，他们中的绝大多数将肯定当选。这部分人的比例，应占市人大代表的三分之二左右。然后，以同样方式选举产生党的市委会和人大常委会。市委委员的人数，应当在70——120人为宜。如以100人计，其中的80人应当推荐为市人大常委委员，则市人大常委委员的总数应为120人左右（市委委员及人大常委委员的数量，要根据人口及经济总量等因素考虑）。人大常委委员为专职，并由他们组成专门委员会或工委展开工作。由市委会选举产生的市市委常委和书记、副书记可以设想作如下安排：市委书记任人大常委主任；1名副书记任市长；1名副书记任政协主席；1名副书记任人大常委副主任（可同时兼任纪委书记）。一般情况下，中等城市的市委常委组成人员为13人左右，除上述一正三副四名书记外，其余的常委可分别担任以下职务：人大常委副主任1－2人；副市长4——5人；法院院长1人，检察长1人；军队1人；重要县区的书记1人。

在机构整合方面，以工作性质为整并原则，人随事走。例如，组织部党的组织发展等党内事务留在市委的办事机构，干部考核、任免等职能则归并到市政府及人大常委；宣传部可归并至市政府，统战部自然就归并到市政协。市纪委，原来与监察局合署办公，根据其职能，应改为与检察院和署。其它的一些委员会，如政法委、企工委（各地的设置不一）等，本来就是归口性的协调层次，很多情况下其常设机构是为分管领导的工作班子，其职能，在人大、政府的机构中会得到充分的体现，而且归并后的效率会更高。至于政策研究室、党史办、党校等部门和单位，归并至人大、政府系列的合理性，就更显而易见。

上述的设想，至少体现了两方面的意义。其一，执政方式在相当的程度上得以规范，市委的决策，实际上就体现为人大常委的决策，人大最高权力机关的地位也因之得以确立。其二，执政效率提高，权力运作层次减少，改变了双重领导的现状。

我们知道，目前的执政方式，一定程度上虚化了人大的职权。而在同一方向，党、政各有一套操控机制。例如公安局，属于政府系列，上有分管副市长，而在市委方面，则有政法委及分管副书记；作为协调机构，政法委又将法、检“协调”进去。这样，领导层次增加，也不利于司法部门独立审判；而在监督方面又缺乏有效的机制。当市委委员实行了专任制，其中的大多数又同时担任人大常委委员的时候，他们的作用就会凸显出来。在党内，党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会这一点，将会得到实际落实。可以想见，专职的而且大多数在最高权力机构任职的委员们，将会在重大事务上，发挥集体决策作用。任何少数，都将很难对他们的意见进行操控。而他们在人大的工作，很重要并且最经常的就是对行政系统及法检部门的监督，职务的要求，也将对他们的判断及决定，发挥重要的影响。另一方面，书记、常委们在担任相应行政职务后，将会用更多的时间处理所任职务的日常工作；影响所及，在常委会里，就会打破原来的条条（分管）思维格局，而代之以相应职务所要求的制衡思维，就会分别从人大、政府、政协和法、检的角度对重要问题提出意见。这样，在某种意义上，党内的决策过程，实际上也是国家机构的决策过程。更重要的是，这样的制度安排，将会在程序和权力运作的过程中，真正落实党委会作为党的领导机关以及人大为最高权力机关的地位。

众所周知，按党章规定，在党委全会闭幕期间，由常委会代行全委职权．因此，当要决定重大事项时，通常先召开书记碰头会进行沟通，然后交常委会议决．如果是政府方面的事，再由政府做出规定于以实施．在这种情况下，书记主导的情况很容易发生。按照本文设计的制度安排，首先，作为人大常委主任的市委书记，在沟通议决过程中，很难不会考虑他比较了解的大多数人大常委委员的意见；即使出现分岐，导致市委常委会的决策与人大常委主体意见的不同，同时也是市委绝大多数的人大常委委员集体，将会毫不困难地否定前者的决定。当然，这里会碰到一些技术或程序上的问题，如人大常委的例会不一定那幺及时，对此，我们可以给出两条途径：一是由市委委员为主体组成的人大常委专门委员会或工委，对政府及法、检部门的监督是日常性的，他们可以提出及时召开人大常委会议进行审议；二是由于市委委员及人大常委委员事实上已实行了常（专）任制，市委全会和人大常委会的会议制度改革也水到渠成，如借鉴西方议会的会议方式，市委全会和人大常委会就重要事务做出及时的反映，是完全可能的。同时，根据人大常委会人数的增加（这是很必要的）和职能的强化，应当充实其专门委员会及相关工委，如预算委员会、人事任免及编制工委等等。

曾被邀请到中南海讨论问题的一位专家谈到：执政党执政方式转型的基本制度框架已经具备，问题在于如何理顺关系——执政党内部党代会与委员会的关系、执政党与其它政权机关和社会团体等的关系，等等。因此，在现制度的基本框架内理顺关系，强化规范和程序，是政治体制改革的重要途径。本文的设想，就是在理顺关系方面提出一种实验方案，而这一方案的核心，就是试图在现体制内，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。其重点，是落实党的代表大会及党委会党的领导机关的地位，以及人大的最高权力机构的地位。相信，这与坚持、改革和完善党的领导、扩大党内民主是相一致的，也为党组织如何在宪法和法律范围内开展工作提出了有意义的探讨性意见。(henzongbian@)