如何建立一个有效的政府

——兼及政府治理危机及其治理

中国的体制转轨和社会转型正处在一个关键时刻，而关键的关键是政府改革，中心是如何建立一个有效政府，解决政府治理中出现的危机。本文拟从理论和实际两个方面做些分析，以供讨论。

一、一个简要的理论说明

如何建立一个有效的政府？这是我们面临的一个重大的理论和实践问题。虽然很多人在讲，很多会议在讨论，很多人在实践，但似乎并不清楚，有的是人云亦云，有的是东施效颦。因此，有进一步讨论之必要。

什么是一个有效的政府？要回答这一问题，必须先弄清什么是政府能力以及政府有什么职能和起什么作用。

有人把政府能力区分为财政吸取能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力，概括起来，无非是政府采取和促进集体行动的能力。按照政府能力的大小强弱，人们可以把政府分为多种类型，处在两端的是强政府和弱政府，大政府和小政府。政府的职能和作用按其实施方式可以分为强制性职能和服务性职能，政府只能具有对强制的垄断，而在非强制的服务活动领域，政府应与其他任何人处于平等的地位。按其性质政府职能和作用则可以分为基础性工作和一般性工作、积极作用和消极作用，因为政府具有多种职能，其地位和作用也不一样，政府既可能促进经济增长，也可能造成经济衰退。所谓基础性工作包括建立法律基础、保持非扭曲的政策环境和宏观经济稳定，投资于基本的公共服务和基础设施，保护承受力差的弱势群体和生态环境。除此以外，就是一般性工作。这里需要说明的是公共服务和基础设施中基础性部分和一般性部分的区别，由于技术性和机构性创新改变了自然垄断的范围和条件，使得以前一些具有自然垄断性质的经济活动具有了竞争的性质和特点，于是一些基础设施和服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部门、社会保险计划和社会援助计划可以分开实施和进行，其中的一般性公共产品和服务的生产和供给就不再是政府的职能，而成为私人部门从事的经济活动。

明确了政府能力以及政府的职能和作用，我们就可以界定政府的效能。所谓有效政府，就是政府能力与政府职能作用相适应的政府。可见，政府的效能，一不能用政府能力的大小和强弱来衡量，政府能力强大，但大而无当，强而他用，不该做的事情做了很多，该做的事情没有做，或者没有做好，就不是一个有效的政府。二是政府效能也不能用政治形态来和经济发达程度区分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有无效率的时候，****政府也不一定就是无效政府，同时，发达国家的政府也不全都是有效的政府，发展中国家的政府也不全是无效的政府。东亚一些国家在一些时期曾经相当有效，但既不是发达国家，也不是民主国家。三是政府效能也不能用犯不犯错误、以及犯不犯大错误来判断。政府是由官员组成的，官员也是人，特别是处在公共生活领域，每个官员在实现公共目标中究竟起了多大作用，是很难评价和监督的，更容易产生机会主义以及不道德和不诚实的行为，因此，政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更表现在危机时期的处理上。危机往往是政府的失误造成的，而危机的解决又要依靠政府的努力，可以说是“成也萧何，败也萧何”。2003年的非典就是一个证明。先是政府的放任和新闻封锁造成了非典危机，4月20日以后，政府的强力干预又力挽狂澜。可见，有效政府是一个相对概念，也是一个动态概念，世界上没有绝对有效的政府，也没有永远有效的政府。

由于基础性工作是政府职能作用中第一位的事情，处于政府使命的核心，政府存在的理由和依据也在这里；而一般性工作是第二位的事情，且政府不是唯一的供给者，因此，只要做好了基础性工作，就为建立一个有效率的政府奠定了坚实的基础；与此同时，在一般性工作中采取一种灵活务实的态度和做法，就能为市场的有效运行和社会经济的正常发展，提供基本的条件和良好的环境。如果基础性工作没有做好，而一般性工作又做了很多，甚至直接进入私人领域，代替私人决策和私人活动，这样的政府就很难成为一个有效的政府。因为，一个政府与一个人一样，政府的能力再强再大，但终究有限，用在了不该用的地方，一是分散了力量，挤掉了该用的地方；二是无的放矢，甚至乱放一通，造成巨大浪费；三是造成行为扭曲和秩序混乱，损害了政府的权威，破坏了政府的公信力。同样，政府的目标也有多个，同时实现几个主要目标，往往顾此失彼；倾全力于一个目标，也会造成失衡。因此，集中主要力量做好基础性工作，是提高政府效能的基本途径。

二、政府治理潜藏着深刻的危机

当代的中国，的确是希望和危机并存。所谓希望，是指25年的改革开放校正和确立中国社会经济发展的市场化取向，25年经济的高速发展奠定了中国经济进一步发展的基础，在今后一个相当长的时期内，中国经济仍然有着继续发展的巨大潜力。如，城市化的推进是资源有效配置和效率提高的过程，也是一个社会需求不断扩大的过程；消费结构的升级以及以住房、汽车和现代信息通信等新消费热点的形成，将会提升中国经济增长的质量和水平；加入WTO和进一步融入经济全球化的进程，使中国有可能发挥自己的优势，进一步利用世界的资源和市场。所有这一切，就为中国经济的进一步快速发展创造了良好的条件。然而，中国的发展也潜藏着很大的危机，诸如能源危机、台海危机、农村危机等，其中，最重要的也许是政府治理危机。虽然我们的政府组织控制能力很强，但在很多方面显露出虚弱的迹象，说明目前的政府治理是一个相当不稳定和不均衡的结构。

根据世界银行对世界各国政府治理的考察，作为公共机构，政府治理效能的提高，一方面取决于其本身组织机构的完善和人员素质的提高，另一方面取决于约束机制的增强和制衡监督的有力。这需要有三个基本条件：一是要有一个强有力的中央决策机构，能够有效地制定和实施正确的政策，协调各方面的行为，并且临危不惧，处险不乱，能够消除冲突，化解危机，各个政府机构之间存在着授权、约束和决策辩论的正常机制，其与外部利益相关者存在着制度化的相互联系和信息沟通渠道。二是要有一个能够胜任的和有效的服务提供和政策执行系统，在私人部门，要放手让市场发挥作用，政府的职能是提供秩序和保护，与之合作，而不是代替市场，政府能退出的尽量退出，不能退出的承包给私人部门和非政府机构经营，以便在市场力量不及和不能的地方补充其不足；在纯公共部门，要明确目的和任务，建立和健全规章制度，加强舆论监督；在泛公共部门，凡私人能够进入的要鼓励其进入，同时加强内部竞争，签订可强制执行的业绩合同。三是要实行基于个人才干的招聘和晋升制度，培养一支积极主动和精明强干的公务员队伍。然而，在这几个方面，我们都存在着一系列问题。

首先，我们的社会是一个政府主导的社会，我们的经济是一个政府主导的经济，政府以及整个社会经济生活在很大程度上是依靠官方文件、领导人讲话和主流传媒的言说来组织和运转的，然而，在这些文件、讲话和言说中充斥着大话、空话、假话，导致政府公信力的明显下降，造成了政府的信任危机。我不知道在全社会中，有多少人还相信这些言行不一、口是心非的说教。这是整个社会诚信丧失、道德沦落的主要原因之一。

其次，尽管在各种公开场合，大家都讲中央决策的有效和正确，其实，我们的决策效率很低，失误颇多，包括不少重大失误。这次宏观调控就是证明。各个政府机构之间缺少授权、约束和决策辩论的正常机制，其与外部利益相关者也没有制度化的相互联系和信息沟通渠道，各个部门都借机扩大本部门的权力，互相推诿，互相扯皮，政出多门，前后矛盾，很难协调行动，最后，没有人为错误决策负责。在一系列重大问题上，缺乏全面和系统的研究，没有长期打算和战略安排，因而在重要关头，往往为某些部门所左右，采取救火式的行为方式，出现基本前进方向的逆转和倒退。

再次，我们的政策执行系统和服务提供系统的效率究竟如何，实在不敢恭维。由于政府部门的错位、越位和不到位，由于政府之间的利益竞争，政府侵权、官员违法、政令不畅、阳奉阴违相当普遍。仅以中央和地方的关系而论，由于财权和事权不相匹配，由于国有金融垄断下的政府隐含担保和预算软约束，中央和地方之间的利益博弈不仅是争夺财政资源，而且在争金融资源。比如，虽然预算法规定地方没有发债权，但是，每个地方都在举债借债，仅县乡两级的债务就高达6000亿元，至于地方的很多金融机构，诸如广信、南方证券、闽发证券、德隆集团等亏损破产，央行出面相救，更进一步扭曲了地方的行为，于是形成了这样的定式，即凡对自己有利的政策规定就听、就干、就执行，凡对自己不利的政策规定就不听、不执行，或者阳奉阴违，或者谎报军情。思想上（实际是口头上）的保持一致，掩盖着行动上的各行其是。结果是，没有一个政策的执行不走样的。

最后，由于评价标准和评价体系的扭曲，我们缺少一套基于个人才干的招聘和晋升制度，无法培养出一支积极主动和精明强干的公务员队伍，尽管我们公务员的一般素质和水平在社会平均水平之上。这里有几点最为关键，一是目前评价官员政绩的标准是GDP和引资数量，这是我们的政府职能和官员行为扭曲的重要原因；二是官员晋升和罢黜，以人划线，以紧跟为准，以经济问题剪除异己；三是官员的行为只有纪检部门监督，而无公开的社会（包括司法和新闻）的监督和制衡，于是，永远解决不了监督监督者的问题。这既害了广大官员，也给社会带来了极大的危害和危险。

由于政府处于社会经济生活的主导地位，政府治理上的危机将会给社会的进步和发展带来极大的危险。

三、几点可供改进的选择

如果用上面的标准来衡量现行的政府工作，不仅不能得出有效政府的结论，而且藏着深刻的危机。尽管这是一个令人不快的事实。因为，我们的政府的确是一个强政府和大政府，政府能够动员和支配的经济资源还相当大，政府几乎掌握着全部的组织资源，其行政控制能力也很强大，但是在基础性工作方面，则做得比较差，有的是只说不做，有的是说一套，做一套，有的连说都不让说，更谈不上做了。而非基础性工作，不但做了很多，而且积极性很高，政府在一些方面的作为，实际上起到了逼良为娼的作用。

首先，建立完善的法律基础，营造良好的法治环境。改革以来，我们的法制建设有了很大的进步，制定的法律是中国历史上最多的，以法治国已经成为最响亮的口号。然而，我们仍然缺少一个完善的法治环境，而且似乎没有多大改善，特别是法律救济不可获得。所谓法律救济的可获得性是指，让所有人都能真正感受得到，在他们受到侵害时，法律总会出面援救和保护他们。这就要求我们，第一，必须有一套良法，第二，执行这些法律的必要的意愿和充足的资源，包括法官的知识和善意。然而，这两点现在都存在严重不足和缺陷。

先讨论第一点。所谓良法，就是一种公正而有效的法律，它不可能偏向于任何一方。可见，良法并不能总是让行为人行为正确无误和让市场参与者能够赢利的法律，而是能够促进和帮助行为人做出最理性的决策的法律，它永远不能代替行为人的决策。否则，就是恶法。我们现行的很多法规条例就不是良法，起到了剥夺公民基本权利的作用。收容遣返条例是恶法，征地拆迁条例是恶法，禁止民间金融的法律也非良法，社团登记管理条例也是如此。由于公民的正当权利被剥夺，因而很多人处于“非法”生存状态。

与此密切相关的是，在目前条件下，我们的立法是部门立法，各部门都力求把自己的利益通过法律固定下来，我们的法律关系和法律程序是颠倒的，具体法律大于宪法，国务院的法规条例大于具体法律和宪法，在现实生活中起作用的是国务院各个部门制定的法规条例，而不是人大制定的具体法律和宪法。

再讨论第二点。目前，中国正处在体制转轨和社会转型之中，一方面，政府的行政控制能力很强，另一方面政府的法治化能力又是很弱。从政治方面来看，国家还没有真正确立起坚持它所制定的法律（包括宪法和具体法律）的政治意愿；从机构方面来看，国家还不具备独立公正的司法体系，使判决得以实施，特别是司法****的盛行，再加上法官知识和能力的缺失，形成了官员弄权弄法，法官执法玩法。违法者可以大事化小，小事化了，最后不了了之，老百姓则状告无门，甚至告状“违法”，罪名是“破坏安定团结”，小则不理不问，重则被抓被关。哈尔滨一动迁户因其母被拆迁办的人打死上访告状被抓，关进精神病院达6年之久；上海律师郑某因帮助拆迁户打官司被判刑，“罪名”是泄露国家机密。这样的事情还少吗？

其次，保持非扭曲的政策环境，建立正确的评价标准和有效的评价体系。随着改革的推进，目前在竞争性领域，价格信号基本上已经能够反映市场供求的作用，成为调节和引导资源流向的有效杠杆。然而，在政府管制的垄断部门，扭曲依然十分严重。在金融领域，市场准入和资金价格是政府控制的，实际利率是名义利率的2-3倍，资金的配置是扭曲的和无效率的。在就业领域，户籍制度和人事档案制度以及城市政府的就业控制政策，造成了劳动力市场的严重分割，导致了资本深化和失业的增加、学历教育过度和专业技能人力资本投资不足。在教育领域，政府出于意识形态考虑进行的控制，扭曲了教师和校长的行为，一方面造成基础义务教育的窘境，寄希望于“希望工程”，另一方面又使学历教育过滥，教育经费的大量增加和教师收入的提高，并未带来教育质量的改善，教学内容很多是陈旧落后的东西，不少是在浪费时间和浪费生命。在医疗领域，政府的管制行为一方面放弃了自己在基本医疗方面的责任，造成了医疗保障方面的歧视和不平等以及农村医疗保障的衰落和瓦解，另一方面又扭曲了医院和医生的行为，收红包，拿回扣，多开药，开高价药成为普遍现象。

造成这一系列问题的根源在于，评价标准和评价体系的扭曲，因而整个社会各个方面的行为是失范的。特别值得指出的是官员评价的扭曲。尽管我们在大讲立党为公，执政为民，我不知道有多少人相信和实践这一点，还不如要求官员只要遵纪守法，尽职尽责，就是好官员。这是人人都能做到的。

再次，保护承受力差的弱势群体，创造和谐的社会和人际关系。这也是政府的基础性工作。目前，农民是中国最重要的弱势群体，而我们的政策并未向农民倾斜。这里仅举两例予以说明。

一是近几年来，虽然财政增收的一大部分用于一些基础设施项目，但很多公共产品的投入仍然严重不足，特别是农村的义务教育、基本医疗和基础设施，直到现在，我们仍然把这些方面的融资任务推给县乡两级政府，而在很多农村地区，县乡财政十分困难，很多都是赤字，甚至连工资都发不出去，根本无力支持这方面的发展，因而，这方面的公共产品供给严重短缺。其实，随着改革的推进和经济的发展，很多外国资本和私人资本已经投资于城市和东部发达地区的基础设施，如投资于杭州湾跨海大桥的私人资本超过了50%，用不着国家再去锦上添花，而农村特别是中西部农村的义务教育、基本医疗和基础设施则嗷嗷待哺，正需要上级政府和中央政府雪中送炭。

二是很多地方官员以经营城市、经营土地为中心，一方面搞各种各样的形象工程，另一方面大规模地圈占农民土地，拆除城乡居民的住房，甚至不惜采取各种黑帮手段，以至造成大量恶性事件。如南京的两起自焚事件，******安徽农民自焚事件等。因为，在政府与老百姓的关系中，政府处于强势地位；在政府、开发商和银行的关系中，政府处于主导地位，政府低价从老百姓手中取得土地，高价卖给开发商，而且是一次性付清，从事的是无风险套利活动，但却严重地侵犯了农民和城市居民的土地和房屋产权。须知，土地和房屋是老百姓的基本生存资料，宪法第十三条和第三十九条明确规定保护公民的房屋和住宅不受侵犯。虽然宪法规定，城市土地的所有权是国家的，农村土地所有权是集体的，但作为国家和集体的一员，农民也有名义上的所有权，而农民所拥有的土地使用权也是法律明确规定了的，而且使用权与所有权一样，也是一种独立的财产权。即使出于公共目的的土地征用和房屋拆迁，也要征得使用者的同意，并给予足够的补偿，更何况很多征地拆迁是用于商业目的，如兴建开发区等，而一些地方也是打着公共目的的幌子强制进行的。谈到补偿数额的计算，30年的土地使用权，很多地方是按一年的收入补偿的，而征地拆迁户拿到的又很少。这无异于抢夺。据国土资源部调查统计，这次整顿前，全国有开发区6015个，规划占地面积3.54万平方公里，占全部国土面积的0.36%。另据有人调查和估算，农民拿到的土地出让金只有5-10%，村集体得到的占20-30%，其余均被乡及乡以上的政府拿来去了。改革开放前30年，国家用工农业产品剪刀差从农村拿走了6000亿元，而近几年政府通过土地征用从农村拿走了10000多亿元，尚不知道有多少流入了个人的腰包。结果是失地农民超过了3000万人，失地又失业的达到了1700万人。

如果我们能够抓住以上三点，做点扎扎实实的改进工作，就能提高政府效能，进而建立一个有效的政府，中国的发展就会大有希望。