建设公共服务型政府与经济的平稳较快增长

去年在SARS危机中提出的“从经济建设型政府向公共服务型政府的转变”，不仅成为经济学界的共识，而且也开始成为许多政府官员的共识。联合国开发计划署2003年公布的数据，中国的社会发展在世界排名中列第104位，仍处在一个比较落后的水平。社会发展同经济发展的严重不协调，使我们能够清楚地看到建设公共服务型政府的重要性和迫切性。

目前，需要我们深入讨论的问题是，建设公共服务政府和以经济建设为中心的内在关系。政府在经济发展中的作用，尤其是发展中国家政府在经济发展中的作用，始终是经济学研究和经济生活中的一个重要问题。在我国已经初步建立了社会主义市场经济体制框架的前提下，进一步提高政府宏观经济管理的有效性和公共服务的质量，是提高国家经济竞争力的两个基本要素。从这次宏观调控的初步实践看，我国的经济结构问题、运行机制问题和增长方式问题，都明显地反映了以政府为主导的经济增长方式和运行机制的结构性矛盾和缺陷。建设公共服务型政府，实质性地推进以政府转型为重点的结构性改革，是我国下一步经济平稳较快增长的客观要求。

一、在初步建立市场经济体制框架的前提下，我国经济的增长方式要实现由政府主导向市场主导的转变

1、政府主导型的经济增长方式积累了相当多的经济矛盾和经济风险，已经到了非改不可的地步。针对传统体制的各种弊端，改革开放20多年来，在以经济建设为中心的思想指导下，各级政府将主要精力集中于经济建设和经济发展，并在一定程度上充当了经济建设的主体。历史地看，这是一个重大进步，推动了我国经济的快速增长。问题在于，经过20多年的市场化改革，企业已经成为经济发展的主体，市场在资源配置中基础性作用的格局已初步形成。在这种情况下，政府继续充当经济建设的主体力量已经越来越不适应经济发展的需要。这次宏观调控使我们比较清楚地看到，当前经济生活和经济运行中的突出矛盾和问题，大都与政府主导的经济增长方式和运行机制相联系。例如，虽然大部分商品市场和一般的要素市场都已放开，但政府对资金、土地等重要生产要素仍然具有相当大的主导权，土地的非市场配置仍然高达70％左右；在固定资产投资方面，政府，尤其是地方政府，还在一定程度上扮演着投资主体的角色；在财政支出方面，各级财政支出的40％左右仍然投向了竞争性行业，有的地方甚至更高；在行政审批权改革方面，这两年政府虽然大幅废除行政审批权，但某些重要审批权控制的更严，甚至有进一步加强的趋势。

从这次宏观调控反映出的问题看，我们可以得出这样一个基本判断：政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度。

（1）各级政府的盲目投资和重复建设造成大量的经济矛盾和经济问题，尤其积累和加剧了我国的金融风险。

（2）政府主导经济造成了低成本扩张，也造成了土地和资本价格的严重扭曲。

（3）政府主导经济事实上是一种粗放型经济增长方式，它严重浪费资源，破坏环境，使经济效益总体低下。

（4）政府经营城市、招商引资，导致权力寻租盛行、市场信用缺失，严重影响公平、守信的市场环境的形成。

（5）政府单纯地追求GDP增长，严重忽视社会发展，造成经济社会发展严重失衡，由此积累的社会矛盾和社会风险已经对经济增长构成严重挑战。

（6）政府直接掌握土地等大量经济资源和部分干预微观经济活动的权力，使****问题不仅难以得到解决，而且使集团性、机制性****在一定程度上得以扩大。

由此我们可以看到，改革发展到今天，由政府主导的经济增长方式引发的矛盾和问题越来越多。进一步搞好宏观调控，解决经济体制和运行机制的深层次矛盾和问题，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

2、我国已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。

（1）从市场主体看，以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局已经形成，我国60％的GDP和70％的新增就业都是由民营经济提供的。在这种情况下，政府主导经济既不利于加快国有企业改革，也不利于民营企业发展。

（2）从市场配置资源的程度看，尽管各种制度和市场尚不完善，但是市场的基础性作用越来越充分地显现出来。政府主导经济不仅妨碍公平、公正的市场环境的形成，还会严重影响市场信用和市场秩序的建立。

（3）我国全面对外开放的基本格局已经形成。我国外贸依存度2003年已经达到60％左右，成为继美、德之后进出口总额的第三大国。我国吸收外来投资总量已居世界第一，外商投资已成为拉动我国经济增长的一支重要力量。政府主导经济，不利于国内市场与国际市场的对接，不适应全面开放的要求。

在改革开放的新形势下，政府主导的经济增长方式已到了非改变不可的程度。通过加快改革、深化改革，把这个问题解决的好一些，不仅会进一步巩固宏观调控的成果，而且会对我国下一步经济的持续快速增长提供重要保障。

二、我国是一个发展中国家，也是一个转轨大国。政府的经济职能要尽快地实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变

经验证明，有效地发挥政府经济职能是经济持续快速增长的重要条件。问题在于，在实践中，我们误把政府经济职能与政府直接参与投资、直接参与经济建设、直接参与资源分配等同起来。实现经济增长方式从政府主导向市场主导的转变，政府的主要经济职能是为全社会提供经济性的公共服务。

1、提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。

所谓经济性公共服务是政府为保障经济的平稳快速发展，向所有市场主体提供经济运行必需的经济环境等软件设施和基础设施等硬件设施。例如：第一，政府通过有效的宏观经济调控和管理，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；第二，政府通过严格规范的市场监管，形成良好的市场环境，保持公平的市场竞争秩序；第三，经济信息是最重要的经济性公共服务，政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息；第四，政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。前三项服务是政府应该提供的软件服务，第四项服务是政府应该提供的硬件服务。过去，我们比较重视硬件，相对地忽视了软件的提供。因此，政府应当熟悉经济性公共服务的内容和规律，提高公共机构的服务质量，把政府经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面上来。

2、政府是经济性公共服务的提供者，而不是直接的建设者。在基础设施建设方面，要努力引入竞争机制，使企业成为经济性公共服务的主要生产者。

改革开放以来，我国对经济性公共服务的投资占财政支出的比重一直很高。2002年中央财政支出中有47.76％用于基础设施投资。我国实行积极的财政政策，国债发行的很大部分也是用于基础设施建设。今年，国家审计署对部分城市基础设施国债项目建设效果的审计表明，在被抽样审计的526个项目中，有四分之一的项目没按建设责任书或计划完成；在建成的320个项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，另有69个运营项目未达到设计生产能力；供水项目的实际能力甚至只有计划能力的33％。从这些数据中可以看出，虽然我国在基础设施方面投入了大量的财政资金，但由于在相当多的建设项目中，政府既是提供者，又是建设者，没有充分引入竞争机制，因此许多基础设施建设项目管理混乱，效益低下，有些地方在高速公路等建设项目中，存在严重的****问题。

因此下一步的改革，应当在加快基础设施投资的市场化改革方面有所突破，打破行政垄断和国有垄断，让各类企业参与这些经济性公共服务的生产，使其成为生产主体和建设主体，尽快改变我国基础领域和公用事业领域改革严重滞后的局面。只有这样，才能提高政府经济性公共服务的质量和效率。

三、我国仍处于改革的攻坚阶段。通过改革不断地提供更多、更有效的制度性公共产品，已成为经济持续快速增长的关键因素。因此，政府应尽快实现以GDP为中心向提供制度性公共产品为中心的转变

1、制度创新对我国经济的持续快速增长有决定性的影响。

国际、国内的经验证明，制度创新对转轨国家的经济持续增长具有至关重要的意义。世界银行发布的《2005年世界发展报告》提出，政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题，政府仅仅提高政策的可预见性，就能使社会新增投资的几率提高30％以上。GDP增长很重要、资本也很重要，但是保持GDP稳定增长和引进资本的制度环境更重要，更具有稳定性。我国经济增长中的结构性问题、体制性问题、增长方式问题，在一定程度上反映了这些年改革、尤其是政府改革的滞后状态，也反映了我们对改革的热情远不如追求GDP增长指标那样高。下一步，以改革为主线，使改革在多方面有实质性突破，会对我国经济的平稳较快增长提供重要的制度保障。

2、政府应该把更多的注意力放在改革上，为经济发展提供最重要的制度性公共产品。

政府提供制度性公共产品对企业的发展、经济的增长具有重要意义。尤其是在转轨时期，政府能为社会提供的最重要的产品不是直接投资，而是制度性公共服务，但这个公共服务又常常被忽视。客观地说，严重短缺的制度性公共产品已经对我国经济的可持续发展造成了严重影响。例如，为什么这些年国有企业改革的进展不大，人们对国企改革有种种议论和不满，主要的原因就在于至今为止尚未在建立健全现代产权制度方面有所突破。我们知道，经济转轨中明晰产权、保护产权是市场化改革的重要问题，也是建立良好的投资环境的核心问题。由于产权制度改革的滞后，不仅国企改革受影响，企业家的生存环境也受到影响。再比如，为什么“圈地运动”愈演愈烈，根源在于我们尚未作出一个较为合理和完善的土地制度安排。中央早在几年前就提出，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，但在法律层面和实践层面并未全面落实。正在讨论的《物权法》草案却仍坚持农民的耕地、宅基地不能作为农民的物权抵押。此外，土地市场和征地的补偿制度还没真正形成，70％左右的土地仍是行政批租。仅从以上产权制度和土地制度两个方面就可以明显地看到，不在改革上下功夫，我们就难以不断地为企业、为社会提供良好的制度性公共产品。由此，经济矛盾和问题不断积累，经济风险和金融风险不断增加，政府自身的行为也严重扭曲。

我国正处在经济转轨的关键时期，制度环境对经济发展相当重要。因此，政府工作要从以GDP为中心向以制度创新为中心的转变，重振改革的热情，把更多的注意力放在改革上，依靠改革进一步解决经济运行中的深层次矛盾和问题。

良好的、有效的公共服务不仅是市场经济条件下政府干预经济的本质内容，而且还是一个国家、一个地区经济竞争力的重要条件。今年，全球经济竞争力排名前10位中有5个是北欧国家，这就是一个重要的说明。在我国改革发展的新阶段，以公共服务为中心的政府转型，已经成为经济社会协调发展的内在要求，成为下一步改革的中心和重点。