理顺党政关系 实现依法执政

——对建设宪政、完善人大制度的政治哲学思考

　　50年来，我国的人大制度经过艰难曲折的演变和改革取得了长足的发展，或者说，我国以人民代表大会制度为基础的人民民主（国家民主）有了长足的发展。这为今后继续前进奠定了良好基础。但是，也应该看到，人大制度的改革和完善，民主法制的建设，还是很有限的，远不能适应改革开放的形势和市场经济发展的需要，距离实现“法治国家”或宪政国家的目标尚远。有的学者说我国目前正处于宪政的“入口处”，是有一定道理的。因此，今后进一步改革和完善人大制度，实现宪政，还任重而道远。这里亟须解决的问题很多，而最根本的是，必须调整和理顺党政关系，实现中国共产党的依法执政。我想在此对建设宪政、完善人大制度问题作一些政治哲学思考。

　　一、党政关系模式的可能选择和最佳选择

　　由我国的国情和政治制度的性质、特点所决定，建设宪政，完善人大制度，几乎在所有问题上都会受到党政关系的制约。其成效如何将取决于党政关系模式的选择。

　　这里所说的“党”即中国共产党，具体来说，是指中国共产党的各级组织。“政”即国家或者说国家政权机关，包括作为权力机关的各级人民代表大会、作为其执行机关的各级人民政府、作为审判机关的各级人民法院和作为检察机关的各级人民检察院以及作为国家机器重要成分的军事机关等。概括地说，所谓调整和理顺“党政关系”，就是要调整和理顺执政党与国家的关系。其中，最为重要的是党与人大的关系。

　　如何摆正和处理好党政关系，对于我们来说，是一个老大难问题。从民主革命时期起，在建立了红色革命政权的区域内，就开始面临着如何处理党政关系的问题。当时遇到的主要倾向就是在局部范围内的“党政不分、以党代政”或者说“以党治国”现象的困扰。在取得全国政权之后，也就是说，在我们党成为执政党之后，党政关系问题或“党政不分、以党代政”问题就成为一个关系全局的重大问题。

　　在改革开放前，也曾有过解决党政不分问题的尝试，但都没有取得实质性的进展，最终反而使问题更趋严重了。十一届三中全会以后，曾一度为解决党政不分的问题，把实行党政分开作为政治体制改革的“关键”来推进，并取得了明显进展。但是，在1989年政治风波之后，由于种种复杂原因，对于这个问题就逐渐不再提及，党政分开的改革被搁置了起来。随之而来，在20世纪90年代初，出现了一股“党政合一”、“党政一体化”的风潮。以后，有的学者提出了“党寓于政”、“党融于政”的主张。现在有一种观点认为，既然“党政分开”即党在政“之外”难以实现，那就干脆使党进入政，在政“之内”来执政。持这种观点的人，往往会以此为由来赞成党委书记兼任人大常委会主任的做法。笔者对这种普遍兼职现象持有疑义。还有的学者把党（政党）政（国家）关系与社会（人民）联系起来思考，提出党作为联系国家与社会的“桥梁”的构想，使党处于国家与社会“之间”。

　　这样一来，党与政（国家）的关系模式，就有以下四种选择：

　　一是党在国家“之上”——“党政不分、以党代政”，或“以党治国”，以及“党政合一”、“党政一体化”，实际上即属于此。如图一所示。

　　二是党在国家“之中”——“党寓（融）于政”以及党进入政“之中”执政，实际上即属于此。如图二所示。

　　三是党在国家“之外”（既非“上”，亦非“中”），即党在国家与社会（人民）“之间”，当然也在社会“之外”——党作为国家与社会的“桥梁”之说，实际上即属于此。如图三所示。

　　在这里，第三种模式比起前两种模式来有一定合理性：它不是孤立地就党政关系论党政关系，而是把党政关系问题与社会（人民）联系起来考察；它避免了党凌驾于国家“之上”和党被置于国家“之中”（使党国家化、行政化）的弊病。但也有其不合理之处，即仍然没有使党处于或回归于“社会（人民）之中”。

　　四是党在国家“之外”，又在社会（人民）“之中”。邓小平一贯主张的“党政分开”，实际上即属于此。如图四所示。

　　需要强调指出，我们研究和探讨党政关系或执政党与国家的关系，必须把它们与社会（人民）的关系联系起来。根据马克思主义关于国家与社会的原理，国家是社会发展到一定阶段的产物。国家从社会中产生而又凌驾于社会之上。这是一切国家的一般属性。我们的国家虽有所不同，但既然是国家，也就不能没有国家的这种一般属性。政党是国家和社会发展到一定阶段的产物。政党一旦产生，它就面临着与国家、社会的关系问题需要处理。中国共产党诞生伊始，首先就面临着与“旧国家”的关系：它与“旧国家”处于完全“异己”状态，其历史使命是直接组织、动员和依靠社会的力量——广大人民群众，打碎旧的国家机器，建立新的国家政权。同时，党与社会（人民）是一种鱼水关系，党始终置身于社会（人民）“之中”，因而在总体上不大可能脱离社会、脱离人民群众。新中国成立以后，党与国家的关系发生了根本的变化：新的国家政权是党领导人民（社会）建立起来的，党应当充分依靠国家政权来管理社会。但这时，党与社会（人民）的关系在本质上不应该有什么变化，仍然应该置身于社会（人民）之中。否则，党脱离社会、脱离人民群众的危险就不可避免。

　　这样就形成了党政关系的第四种模式：党虽然也是在国家“之外”，但却又在社会（人民）“之中”。这种党政关系模式，不仅与党在国家“之上”（双重地凌驾于社会“之上”）、党在国家“之中”（与国家一样在社会“之上”）根本不同，也与党作为国家与社会（人民）之间的桥梁，而处于社会（人民）“之外”有质的不同。

　　综上所述，以上前三种模式不尽相同，但却有一个共同点：党处于社会（人民）“之外”，而不是处于社会（人民）“之中”。对党做这样的定位，是不可能从根本上解决党脱离人民群众的问题的。只有使党始终处于社会（人民）“之中”，领导人民组成国家机关，支持人民当家作主，并率领人民监督国家的活动和对社会的管理，才能使党不脱离社会，不脱离群众。因此，这应该是党政关系模式的最佳选择。
　　邓小平关于“党的观念”的思想有助于我们对这种选择的理解。他指出：共产党“不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体……它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”（《邓小平文选》第1卷第218页）

　　二、从革命党到执政党的转变与“党的领导”面临的挑战

　　党包括党的领导及领导体制、领导方式等都不是一成不变的，必须随着社会环境、条件和任务而发展变化。特别是如何适应和把握执政前与执政后的变化，是对我们党的一大挑战和考验。

　　1．从革命党到执政党的转变所引起的变化

　　我们党经历的80多年的变迁和发展，以它与现行国家政权的关系的不同为标志，大体上可以分为两个时期：一是在革命战争时期，它与旧国家的关系完全是一种“异己”关系，处于敌对状态，而且其使命正在于深深扎根于人民群众之中，领导、组织和动员广大人民群众，直接依靠他们的力量，去打碎旧的国家机器，建立新的国家政权。同时，这样的党随时遭到旧的国家机器的镇压和剿杀，而常常处于非法状态和秘密状态。这是革命党所具有的基本特点和历史命运。二是在和平建设时期，党已经领导人民完成了夺取政权的任务，建立了新的属于人民的国家政权，而使自己成为执政党。此时，党所处的社会环境、历史条件以及党的地位、任务、职能和作用都随之而发生变化。最突出的变化就是党代表人民掌握了国家政权，使党与国家政权的关系有了质的变化：国家政权由“异己”力量变成了依靠力量，党由****旧的国家政权，解放被压迫的人民，变成了领导新的国家政权，支持人民当家作主，建设新社会。

　　这一客观历史条件的变化，必然要求“党的领导”与时俱进，被赋予新的内涵。能不能对此作出有效应对，这是我们党面临的挑战和考验。这里亟须解决好以下几个问题：第一，党对国家政权究竟如何领导？党究竟如何“执政”？第二，党执政以后或者说有了自己的国家政权以后，党对社会（人民）如何领导，还能不能像执政前那样领导？第三，执政党的领导（包括对国家政权的领导和对社会或人民群众的领导）与革命党的领导有什么不同？这是过好“执政关”必须解决的问题。但是，我们党执政已经50多年了，这些问题还基本没有得到解决。

　　2．党的“领导”与“执政”及其关系

　　要搞清楚党如何执政或如何领导国家政权，首先必须搞清楚什么是党（对国家政权）的领导，什么是党的执政。近些年来，加强和改善党的领导，巩固和加强党的执政地位以及提高执政能力等谈论的不少，但究竟什么是党的领导？什么是党的执政？以及党的领导和执政是什么关系？并没有深入而系统地加以研究。

　　按照我个人的理解，“党的领导”在革命时期和执政时期是不同的。第一，领导的对象和范围有别。在夺取政权的革命时期，党只能对社会（人民）实行领导，而不可能对国家政权实行领导；而在执政时期，党不仅对社会（人民）继续实行领导，而且还要对国家政权实行领导。第二，党对社会（人民）的领导方式不同。在夺取政权的革命时期，由于国家政权在反动派手中，党不可能依靠和利用，而只能直接依靠社会（人民）的力量，因此，这时党对社会（人民）的领导就不能不是直接的。而在执政时期，由于手中有了自己的国家政权，党就必须充分发挥其职能和作用，以其为中介来对社会（人民）实行领导，这就使执政党对社会（人民）的领导由直接领导变成了间接领导。这突出表现在：党的主张和意志，如不经过国家权力机关使其变成国家意志，就不能对社会（人民）具有强制性和约束力。第三，党的领导的依据不同。在夺取政权的革命时期，由于法律是旧国家统治的工具，党对社会（人民）的领导不可能依法进行，而只能完全依靠党的方针政策本身来实现领导。而在执政时期，党领导人民（通过国家权力机关）制定了宪法和法律，党就必须在宪法和法律范围内活动，就必须依法领导、依法执政，而不能再单纯依靠党的政策来领导，来执政。

　　说到这里，什么是执政也就比较容易弄清楚了。所谓党执政，实际上也就是“党对国家或国家政权的领导”。通常所说的巩固和加强党的执政地位，或加强和改善党的领导，实际上也都是指加强和改善党对国家政权的领导。之所以突出执政，无非是以此来区别于在夺取政权的革命时期党仅仅对社会（人民）实行领导以及在执政时期党还要对社会（人民）实行领导，仅此而已，并无什么特别的复杂之处或高深莫测之处。因此，要弄清楚什么是党执政，党如何执政，关键还在于弄清楚什么是党的领导，党如何对国家政权实行领导。

　　3．究竟什么是党（对国家政权）的领导

　　在“什么是党的领导”问题上，长期存在着许多似是而非的观念，根深蒂固，难以澄清和纠正。但由于事关重大而又难以回避，必须加以澄清和纠正。

　　首先，把党的领导变成个人领导。这是对党的领导的莫大误解和扭曲，其危害极大，必须加以纠正。中国共产党作为先进的政党，其组织“本身是完全民主的”（恩格斯语），而且它实行的是委员会制的领导体制，即集体领导体制，因此，党的领导只能是组织行为、集体行为，而绝不能是个人行为。但是，在党的实际生活中，党委权力往往集中于书记，使党的领导“变成了个人领导”。针对这种现象，周恩来曾明确指出：“党的领导不是党员个人领导。党是一个集体，是有组织的。党的领导是组织领导，不是个人领导。”他还进一步具体指出：“党委领导是集体领导，不是书记个人领导。”（《周恩来文选》下卷，第365、392页）

　　其次，有所谓“党领导一切”、“党管一切”说法，把党的领导变成“业务领导”，不分巨细什么事都要管。党对国家的领导，是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，而不是事无巨细，什么事情都要管，都要“领导”。但是，长期以来有所谓“党领导一切”或“党管一切”的说法和做法。这是对党的领导的又一莫大误解和扭曲。列宁指出：党的领导是党对国家机关的“总的领导”，“而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干预。”（《列宁全集》第43卷，第64页）周恩来说过：“党管一切这口号，在原则上事实上都是不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”（《周恩来选集》上卷，第41页）他还说过：党的领导“是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉……小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构。”（《周恩来选集》下卷，第365页）

　　可以看出，把党的领导变成“党领导一切”、“党管一切”，势必会在很大程度上把党的政治领导降低为对各种业务的具体领导、对具体事务的管理，从而改变党的领导的性质，降低党在政治社会中的地位，削弱党的政治领导。

　　再次，一个并不确切的提法：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。这是党的十二大为限制和缩小党领导“一切”的范围，而作出的一个概括。它对于纠正“党领导一切”的错误思路来说，向前迈进了一大步，但这种提法本身并不科学。问题在于：与“政治（的）领导”相并列的“思想和组织的领导”表述模糊，易产生歧义。

　　要知道，党的领导的性质和党的领导的范围是不同的。我们说“党的领导是政治领导”，是指党的领导的性质，即“党的政治（性质的）领导”，而不是指党的领导所涉及的范围。党对各个部门、各个领域或各个方面的工作都可以实行领导，这是说党的领导所涉及的范围，而不是指党的领导的性质。那么，与党的“政治领导”相提并论的“组织领导”究竟是指领导的性质还是领导的范围呢？如果是指领导的“范围”，那么，“党的领导（主要）是政治、思想和组织的领导”之说，就大有以偏概全之嫌。因为它只列出或主要列出三个领域或三个方面，而其他许多重要领域、重要方面或重要部门如经济、科技、文教、军事、外交等都没有概括进来。而如果这种说法是指领导的“性质”，那就更加说不通。因为按照这种逻辑，党对什么领域、什么部门、什么工作的领导就是什么性质的领导，那就不仅有“组织（性质的）领导”，还必须有“经济（性质的）领导”（“工业的领导”、“农业的领导”、“商业的领导”）、“科技的领导”、“教育的领导”、“文学的领导”、“艺术的领导”以及“军事的领导”（或“国防的领导”）、“外交的领导”等等，不一而足。这能说得通吗？这岂不是把党的领导变成漫无边际的、包罗一切的各种具体“业务领导”了吗？

　　需要强调指出，党对组织工作（或组织领域、组织部门）的领导，与对其他任何领域、任何工作的领导（如对经济工作、思想政治工作、科技文教工作、军事工作、外交工作等等的领导）一样，也是“政治（性质的）领导”。“组织领导”作为反映组织关系的概念，只能在两种意义上使用：一是相对于“个人（的）领导”，二是在同一组织系统内部上下级之间，上级对下级有“组织（的）领导”关系。除此而外，在不同的组织系统之间，党委与政权机关（包括人大）之间，就只有“政治（性质的）领导”关系，而没有也不应该有“组织（性质的）领导”关系，即组织上的上下隶属关系。对此，彭真明确指出过：“党一定要加强对政权的领导。”但“问题是，党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上必须坚持党的领导……从组织上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委。”他还指出：“政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”（《彭真文选》，第226～227页）

　　弄清楚上述党的领导的确切含义对理顺党政关系特别是党与人大的关系具有重要的意义。

　　4．党与人大孰大孰小

　　党与人大的关系，可以用两句话来概括：党对人大实行政治领导，人大（及其授权的司法机关、执法机关）对党实行宪法和法律监督。

　　至于说到“党大还是人大大？”这是长期以来一直存在着的一个敏感问题。在这里，谈谈自己的看法。首先，要比较两个东西孰大孰小，就必须确立比较的角度。从党对人大的领导来说，其性质是“政治（性质的）领导”，即政治方向、政治原则和重大决策的领导和向国家权力机关推荐重要干部。这实际上就是党就国家和社会的大政方针“提出决策”或提出国家的决策建议，包括有关法律的制定、事项的决定和干部的任用在内；而人大则是就党提出的决策建议予以审议决定，使党的主张经过法律程序变成国家意志。这是不是也可以说就是，党行使“创议（制）权”，人大行使“复决权”呢？我以为，在一定意义上是可以的。在这里，党的“创议（制）”与人大的“复决”作为具有中国特色的民主政治的两个基本运行程序，是不存在什么“孰大孰小”的问题的。从人大对党的宪法和法律监督来说，党提出的法律建议经由人大审议通过以后，就不仅对国家和社会有强制性约束力，而且对党也有强制性约束力。党作为社会（人民）中的先进组织，必须模范地遵守自己提出并由人大通过的宪法和法律。党绝不能置身于宪法和法律之外，更不能凌驾于法律之上。

　　就通过的宪法、法律和决议、决定对全社会的权威性和至上性来说，执政党的决议、决定（党对国家和社会的主张），在未经作为国家最高权力机关的人大审议通过而变成国家意志之前，仅仅是近7000万党员意志的集中反映；它们只对党组织和党员具有党纪性的强制约束力，对非党组织和非党员的公民就没有这样的约束力。而作为最高权力机关的人大审议通过的宪法和法律以及决定、决议（国家意志），则是全体公民意志的集中反映；它们对包括党组织和党员在内的所有组织和公民都有法律性的强制约束力。特别是在依法治国的条件下，情况就更加如此。党章和宪法所规定的党必须在宪法和法律范围内活动，也充分体现了这一点。在这个意义上，我们完全可以理直气壮地、毫不含糊地说，人大高于、大于党，而不是相反。

　　三、“依法执政”的关键：调整和理顺“党法关系”

　　1．理顺党政关系与实现依法执政的关系。理顺党政关系与实现依法执政，是相互联系、相互依赖、相辅相成的。调整和理顺党政关系或“党权”与政权的关系，实行党政分开，这是实现依法执政的基础和前提，也是实现依法治国的基础和前提。如果不调整和理顺原有不合理的党政关系（党政不分、以党代政问题），实行党政分开，那就谈不上依法执政，也谈不上依法治国。或者说，实现依法执政的过程就是逐渐解决党政不分问题或“以党治国”的过程。而实现执政党依法执政、依法领导，则是巩固和发展良好的党政关系的法制基础和保证。这里的关键是如何处理好党法关系。

　　2．依法执政的提出及其内涵。依法执政作为“依法治国”的题中应有之义，是针对党“执政”和“治国”基本不靠国家“法”，而靠党开会，做决议，甚至靠党的领导人做指示（加上以此发动群众）那种人治理念和体制而提出来的。毛泽东曾说过：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。”“不能靠法律治多数人……民法、刑法那样多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”“我们每个决议都是法，开会也是法。”（参见《中国法学》1991年第4期）邓小平在1978年就指出“现在的问题是，法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”正是针对这种情况，邓小平强调指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。（《邓小平文选》第2卷，第146页）这就是说，要实行依法执政、依法治国，就必须从根本上改变领导人的话就是法、以言代法的局面。只有这样，才能建立起合理的党法关系，实现依法执政。

　　所谓依法执政，实际上就是党按照宪法和法律规定对国家政权实行政治领导。这既是一种理念，也是一种体制和制度。依法执政作为一种理念也好，作为一种体制和制度也好，其本身理应内涵和体现科学性和民主性。因此，依法执政体制和制度的设计和安排，必须尽量赋予它科学、合理（合乎事理、情理）的内涵；必须赋予它民主（包括党内民主、国家民主和社会民主）的内涵；必须以严格的法律制度来保障科学和民主的内涵能够确实得到实现。这三者对于依法执政来说，是缺一不可的，相互关联的。实现这三者的有机统一，就是建立依法执政体制和制度的目标模式。这一目标的实现需要有一个过程。而当务之急是，必须尽快着手研究、讨论、设计和制定《政党法》，以专门法的形式来调整和规范党政关系，特别是党与人大的关系。这是走向执政党依法执政，实现法治国家不可或缺的重要步骤。否则，依法执政，就无法可依，就会成为空话。

　　3．调整和理顺党法关系。党与法的关系大体包括两个方面：一是依法规范和实施党对国家政权的领导，包括向立法机关提出立法和修改法律的建议；二是依法规范党组织和党员在国家和社会中的活动，以保证其确实能够、也不得不在宪法和法律范围内活动。这就是说，法不仅是党对国家和社会实行领导的根本准则和依据，而且是党的各级各种组织和所有党员在国家和社会生活中的行为准则和依据。在这两个方面，宪法和法律对于党的组织、党员领导干部和党员来说，都必须遵守，谁都不得有超越宪法和法律的特权。谁违反了，都必须予以追究。而且，党作为先进组织，领导人民（通过代议机关）制定了宪法和法律，理所当然就应该模范地遵守。

　　但是，在现实中常有把党与法的关系弄模糊甚至弄颠倒的情况，“党大还是法大”的问题常常困扰着人们。针对此，彭真曾指出过：“党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人……谁都得服从法律。”（《彭真文选》，第226～227、389页）万里更具体地提出：“目前党内还有不少糊涂观念，如党是不是可以超越法律之上，法大还是权大，有了政策没有法律不是一样工作等等，这些本来都是不应该成为问题的。”“法大还是书记大？当然法大。我们的总书记、国家主席都要遵守宪法和法律，谁犯了法都要追究法律责任。”（《万里文选》，第482页）

　　以上从宏观上多视角地梳理和澄清了有关党政关系的一些问题，似乎比较抽象，有某种程度的思辨性，但实际上都与建设宪政、进一步完善人民代表大会制度、实现执政党的依法执政所遇到的深层难点问题、实质性问题密切相关。弄清这些问题，对于解决实证性的问题和有关具体制度的设计和安排，是有益的。至于我所提出的看法是否妥当，具体有何不妥，欢迎大家批评指正。