国土空间规划研究进展论文

法律分析：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

法律依据：《中华人民共和国土地管理法》

第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条 国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

国土空间是人们赖以生存和发展的家园。近年来，随着中国城市化进程的加速，城市发展对空间的需求增大，尤其是许多大中城市面临着城市空间的外向快速扩展以及城市内部空间的频繁重组。中国国土空间辽阔，但适宜开发的面积并不宽裕，人均面积就更少。中国约60%的国土空间为山地和高原且空气稀薄。适宜城市化开发的面积中扣除必须保护的耕地和己建设空间，今后可用于城市化开发的面积只占全国陆地国土空间的3倍。适宜城市化开发的国土面积狭小，决定了我国的城市化可供选择的地域空间极为有限。如何协调城市化的加速发展带来的城市空间需求压力与有限的国土资源之间的矛盾，保障社会经济的健康和可持续发展，创造宜居的城市环境，是迫切需要解决的问题。从许多工业化国家的实践来看，城市化的空间布局经历了一个“集中—分散—再集中”的过程，表明了当前的国土规划在仍然追求均衡发展的公平诉求的同时，加大了对效率的追求。城市化的空间布局体现了一个国家对经济与社会发展的效率、公平性和可持续性的基本导向。在不同的历史阶段，这种导向亦有所差异。在20世纪五六十年代，许多工业化国家为了避免人口在大都市的过度集中以及平衡地区和城乡发展差距，在国土规划和城市规划中往往强调区域均衡性。譬如，1954年法国开始“领土整治”，限制大城市发展，鼓励发展中小城市，以建设大都市卫星城和地区“平衡大城市”作为协调国土均衡发展的重要方式。1960年，日本也制定了第一个国土开发综合计划，以避免人口和经济活动在三大都市圈的过度集中，缩小三大都市圈与地方圈的发展差距。伴随着经济全球化的进程，提高国家竞争力日益成为国土和城市规划的重点。如日本为适应全球化以及日本步人国际化发展阶段的新形势，就在不断强化东京世界城市的功能，同时支持地方具有个性的、自立型的发展，形成以地方为中心的大范围的广域国际交流圈，其国土规划理念从最初一定程度限制大城市过度集中、追求区域均衡逐步发展到强调都市群和世界城市建设。国情决定了中国在快速城市化时期，需要强化国土空间规划宏观调控的职能，在促进国土均。衡发展的同时，也需要通过合理的城市化空间格局来追求效率。根据当前的发展阶段，应尽快制定合理清晰的城市化战略格局以及相应的农业化战略格局和生态安全战略格局的规划。

2012年,规划院承担的“国土空间综合分区智能化与规划实施综合评估关键技术”、“国家耕地资源动态监管系统核心技术引进与合作研究”等国家“十二五”科技项目顺利启动,为后续工作的开展奠定了坚实的基础。“供需双向调节的差别化土地政策研究”、“国土资源高分应用示范系统先期攻关”、“陆海观测业务卫星发展规划实施方案研究”、“城市化地区产业用地集约化利用和调控技术研究与示范”及6个标准修订等科技项目按照进度顺利实施,基本完成了相关研究工作,形成了丰富的成果,规划院科技研究实力和科技创新能力有了进一步突破。

●国土空间综合分区智能化与规划实施综合评估关键技术

该项目属国家“十二五”科技支撑计划项目(国土空间优化配置关键技术研究与示范)课题,2012年立项,下半年开始实施。该项目旨在面向省级国土规划中国土空间综合分区需求,突破国土空间分区中多主题集成、基于知识的国土空间分区智能化、空间导向的国土规划实施综合评估指标识别等关键技术,研制国土空间综合分区、国土规划实施综合评估技术指南,研制省级国土规划编制技术规程,研发国土空间综合分区和国土规划实施评估信息系统。

项目针对多主题国土空间分区集成技术、国土空间综合分区的智能化技术和国土空间规划实施综合评估指标识别技术开展研究,制定了项目管理办法,构建了省级国土空间功能识别指标体系,完成了实施方案编制和专家论证等,并已形成《国土空间综合功能区划研究报告(初稿)》。

●国家耕地资源动态监管系统核心技术引进与合作研究

该项目是科技部国家国际科技合作专项项目,2012年立项。旨在通过引进加拿大MDA公司卫星数据预处理核心技术、基于对象和知识的遥感分类技术、雷达新增建设用地检测技术和先进解决方案,突破耕地资源动态快速监管关键技术,根据国产卫星数据特性进行适应性改进和系统集成,解决当前国产卫星数据几何快速配准精度、自动化水平不高,以及土地利用变化检测效率低和基于雷达数据的新增建设用地自动检测困难等难题,形成优化的土地资源动态监测系统。

目前,项目已完成加拿大MDA公司和美国Trimble公司项目合作考察,组织完成了合作研究需求对接,细化了合作框架,基本确立了合作模式,明晰了合作方向,建立了合作研究工作组,为后续工作的开展奠定了基础。

通过该项目的实施,将实现遥感监测数据处理自动化、信息解译智能化和提升SAR新增建设用地检测精度,为国产资源卫星规模化处理和数据产品的产业化应用技术奠定基础,且形成的预期成果能较快被掌握,产品化后能够迅速推广应用于全国各级国土资源管理部门,有效推动土地管理行业的科技进步。

●供需双向调节的差别化土地政策研究

该项目是国家软科学研究计划项目,旨在进一步优化和创新不同区域、产业、地类的差别化土地政策建议,为制定土地差别化调控政策、实施差别化管理提供决策依据。

项目选择国家新近确定的综合改革试验区浙江省义乌市和正在推动边疆省份国家战略的云南省开展区域差别化用地政策研究;选择生产性服务业开展产业差别化用地政策研究;选择浙江省金华市、云南省非耕农用地(低丘缓坡)开展地类差别化政策研究,分别提出不同区域、产业和地类的差别化土地政策建议。深入毕节市、杭州市等具有改革创新意愿、差别化政策实践基础和典型试点地区进行调研,开展跟踪研究,探索差别化管理实现途径。

项目的实施,为差别化管理政策的实践可操作性提供了经验,为国土资源部部署开展差别化调控试点提供了支撑,为制定土地差别化调控政策,实施差别化管理提供了决策依据。

●国土资源高分应用示范系统先期攻关

该项目是国家高分辨率对地观测系统重大专项研究项目,旨在满足土地资源遥感调查监测应用需求的基础上,完成土地资源高分应用示范系统的总体方案设计、关键技术攻关、专题产品研发、示范应用原型系统基本框架研发及基本软硬件配置,为构建土地资源高分应用示范系统奠定基础。

项目针对GF-1星、G-F2星,结合土地利用调查、土地利用动态遥感监测业务应用模式,完成了国土资源高分应用专题产品体系与综合指标体系以及示范原型系统的总体方案设计,建立了一套包括遥感影像图制作、动态监测、变更调查、质量评价子系统组成的应用示范原型系统,初步打通高分土地产品生产流程,初步解决了GF-1星、GF-2星数据应用部分关键技术,形成了高效稳定的关键技术和算法模块,取得了较好的精度效果。

项目应用02C卫星、资源三号、QB/WV-1/WV-2等国内外同类高分辨率卫星数据,在湖南省益阳市赫山区、甘肃省敦煌市、黑龙江省双城市进行了土地利用动态遥感监测、土地利用变更调查等应用示范,满足了土地利用遥感影像图生产、土地利用动态监测、土地利用变更调查等产品精度要求,可用于示范区土地利用变更调查和土地利用动态遥感监测业务工作,社会经济效益良好。

●陆海观测业务卫星发展规划实施方案研究

该项目是“十二五”国务院专项规划编制计划项目,旨在根据《国家发展改革委关于印发“十二五”期间报国务院审批的专项规划整体预案的通知》(发改规划〔2010〕2084号)要求,会同有关部门和单位,编制《陆海观测卫星业务发展规划》,为未来10~20年国土资源卫星工程发展提供重要的指导性文件依据。

项目紧密围绕国土资源现代化调查监管体系建设和发展,制定了规划编制工作方案,开展了相关行业规划编制调研、主体业务需求凝练、业务卫星体系设计、地面基础设施能力分析、卫星业务能力建设与部署等重大专题研究,从现状与形势、需求与必要性、总体思路与目标、重点任务、保障措施建议、效益分析与发展展望等6个方面,编制了《陆海观测卫星业务发展规划(2011—2020年)》(报批稿)及需求分析、卫星体系等附件。

项目的实施,明确了未来10~20年陆海观测卫星业务发展方向、目标和任务,为推动陆海观测业务卫星、国家空间基础设施有序发展奠定了重要的工作基础。

●城市化地区产业用地集约化利用和调控技术研究与示范

该项目是国土资源部公益性行业科研专项项目,旨在以城市化地区第二、第三产业用地的数据库建设和数据分析为基础,分析区域产业用地集约利用、规划与调控手段,建设产业用地优化配置与调控管理决策支持系统。

项目通过开展产业用地综合数据采集整合与建库关键技术研究、产业用地集约利用评价和预警关键技术研究、产业用地规划及相关规划协同耦合关键技术研究,开发了产业用地优化配置与调控管理决策支持系统,并进行产业用地集约化利用、优化配置和调控技术示范,形成了《产业用地数据采集、整合与数据库建设规范》、《产业用地综合数据库标准》、《产业用地集约利用标准》、《产业用地集约利用评价与预警技术规程》和《产业用地规划编制技术规范》5项标准,开发了产业用地优化配置与调控管理决策支持系统、产业用地集约利用评价与预警系统、产业用地数据采集和综合分析系统、产业用地综合数据库管理系统4个软件,并取得软件著作权,建成合肥市市辖区、广州市南沙区和天河区3个示范区,培养了博士生9名、硕士生28名,发表科技论文29篇,并拟出版专著4部。

该项目已完成相关研究,通过了国土资源部科技与国际合作司的中期检查,完成了子课题的验收,该项目成果丰富,将为中央和地方政府开展土地调控、调整产业布局和优化产业结构、促进国民经济协调发展提供坚实的数据支持和科学的决策建议。

●典型区域土地资源数量—质量—生态监测及持续利用应用示范

该项目是国土资源部公益性行业科研专项项目,2012年立项实施。该项目以满足土地管理从数量到数量—质量—生态“三位一体”管理转变需求为宗旨,通过对典型实验区土地资源数量-质量-生态变化的规律、机制与效应等研究,在东部经济快速发展区、中部粮食主产区、西部生态环境敏感地区、西南统筹城乡实验区建立6个土地资源数量—质量—生态监测与持续利用野外科研基地;开展关键技术研究与集成应用;构建服务于国家—区域—基地三级层次的土地资源数量—质量—生态监测与管护服务平台,促进土地资源领域产、学、研、用相结合,培养基层土地科技队伍,为实现土地资源数量—质量—生态并重管理提供重要技术支撑。

目前,项目已按计划建设了6个野外科研基地,建立了土地资源数量—质量—生态监测指标体系和技术方法,并初步建成了土地资源综合监测数据库。

●《城镇土地分等定级规程》与《城镇土地估价规程》的修订

该项目是国土资源部公益性行业科研专项项目,旨在结合现行土地市场发育状况及土地管理技术水平与需求,完成国家标准《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》的修订,提高规范和指导土地分等定级估价工作的有效性,为土地市场管理、国有土地资产评估及其他相关工作和土地政策参与国家宏观调控提供技术支持。

项目深入分析两个规程在指导土地等别设定、基准地价更新、宗地评估中存在的问题,并针对社会经济发展对土地分等定级技术工作提出的新需求,修订了《城镇土地分等定级规程》,针对土地市场发育对土地价格评估工作提出的新需求,修订了《城镇土地估价规程》。修订工作经过多轮讨论、修改,共处理意见800余条,修订后的两个规程,已报送全国国土资源标准化技术委员会征求相关部门和行业建议。

两项国标的修订在指导今后城镇土地分等定级工作、基准地价更新工作、宗地评估工作中将发挥积极作用,在涉及房地产业务的企业融资重组审核等工作中有巨大的经济社会效益。

●《城镇地籍调查规程》的修订

该项目是国土资源部公益性行业科研专项项目,旨在以科学发展观为指导,按照党中央、国务院有关文件的精神和要求,坚持协调配套、突出重点、技术进步和国际接轨的原则,以国土资源需求为导向,借鉴和引进国际先进标准,修订《城镇地籍调查规程》。

项目开展了相关专题研究,选择安徽省合肥市、江苏省徐州市、湖北省恩施市、山东省寿光市就相关技术内容进行了试点实验,总结了在河北、河南、辽宁等10多个省份开展的调查试点经验和问题,不断修改完善,并邀数十位专家学者对修订的规程开展多次集中研讨和论证,广泛征求意见,最终形成《地籍调查规程》(TD/T1001—2012),已于2012年9月正式颁布实施。

通过该项目实施,将原本适用于城镇的《城镇地籍调查规程》修订完善,形成了适用于城乡的《地籍调查规程》,最大程度地契合了实际工作的需要,为规范和促进地籍管理工作乃至土地管理工作,切实维护土地的社会公有制,进一步科学推进保护土地权利人的合法权益、加强土地管理、建立健全地籍管理制度和转变地籍调查政府职能提供了重要支撑。

●《耕地后备资源调查评价技术规程》的修订

该项目是国土资源部公益性行业科研专项项目,旨在以国土资源需求为导向,以国土资源标准体系建设为基础,借鉴和引进国际国外先进标准,研制修订《耕地后备资源调查评价技术规程》。

项目主要开展了调查评价工作总则、方法与指标研究,分析外业调绘与评价、内业成果编制、县级耕地后备资源调查评价图等编制,形成耕地后备资源适宜性分析报告、调查评价成果汇总和检查验收规定、滩涂资源调查评价技术补充规定等。目前,已形成《耕地后备资源调查评价技术规程》修订送审稿,报送国土资源部科技与国际合作司。

项目倡导以生态保护和修复为主导的理念,采用先进技术手段,修订了技术规程在执行中出现的问题,增加了社会经济和生态环境评价,提高了规程的科学性和实用性。