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2000年第4期 (总238期)金 融 研 究 我国政策性银行改革与发展设想 林建华 (武汉大学商学院,武汉 430072) 摘 要:本文重点就我国政策性银行的机构体制、运行机制和监督体制如何进一步改革 和完善进行探讨。本文认为我国政策性银行在机构体制上要体现产业性、区域性、阶段性特 征,形成适时退出市场的灵活机制;在运行机制上可采取政府控制,市场引导的运作架构;在 监督体制上,宜建立财政监督,央行协调,法律保障的监管体系。 关键词:政策性银行;改革与发展;设想 中图分类号:F830 31 文献标识码:A 文章编号:1002-7246(2000)04-0109-07 随着金融体制改革的深化,为适应建立社会主义市场经济体制的要求,我国于1994年先后成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。通过几年的运行,已经取得了初步的成效,有效地促进了国有商业银行改革,对促进经济发展发挥了重要的作用。应该说,当初国家提出的通过建立政策性银行来促进国有商业银行改革的目的已经初步实现。但由于方方面面的因素,目前我国政策性银行运作效应有些方面有悖于初衷,主要表现是政策性银行有商业化的倾向。按照政策性银行设立的初衷,其职能主要是支持那些国家需要发展,商业性金融不愿或不能介入的项目,但现在的情况是政策性银行提供的服务,很多方面是商业性金融完全可以承担的,这样发展下去不利于我国政策性金融体制发挥应有的职能。本文拟就如何进一步改革和完善我国政策性银行的机构体制、运行机制和监督体制作些探讨。 一、改革和完善政策性银行的组织体系 政策性银行的机构设置要体现产业性、区域性、阶段性特性,即根据国家需要重点扶持发展的产业或地区来设置相应的政策性金融机构,而且某一家政策性银行支持某产业或地区发展到一定阶段后,该产业或地区已经能够让商业性金融接受时,即可退出该产业收稿日期:2000-02-22 作者简介:林建华(1965 7-),男,湖北钟祥市人,现攻读武汉大学商学院硕士研究生。 或地区。按照这一思路,改革我国现行的政策性银行体制有两种方案可供选择: 第一种方案:按产业或地区设置多家政策性银行,即并列制。操作办法就是将现有的政策性银行进行改良和调整。 1 完善农业政策性金融体系。首先,将农村信用合作金融机构纳入政策性银行的管辖范围。农村信用合作机构绝大部分设置在农村地区,对农业生产有着极其重要的影响。由于农业经济规模小、地域分散,导致其经营成本较高,相当多的农村信用社亏损,支付能力较低,金融风险较大,在现有条件下生存比较困难。国家应该考虑将农村信用合作金融机构纳入政策性银行的范畴,作为主要的农业政策性金融机构。其次,改造农业发展银行。将县级农业发展银行改造为农村信用合作银行,由国家政策性银行(农业发展银行)进行控股,负责对基层农村信用社的业务管理。地(市)以上的农业发展银行仍可按现行管理体制,负责对农村信用合作银行的业务管理。农村合作银行及其下属的农村信用社负责对农业发展银行的项目代理。第三,改变经营方式,扩大农业发展银行的贷款范围。借鉴世界银行的项目管理经验,按国家制订的开发计划来具体实施农村项目开发。农业发展银行的所有贷款项目必须是经过农业部或国家计委安排的开发项目,坚持禁止农业发展银行自身安排信贷投向。一般性支农贷款由农村合作银行自行安排。同时,改革现行粮食体制,除保留国家粮食储备局外,将所有粮食企业推向市场,按经济、政治及国际形势发展需要,合理确定国家粮食储备,政策性银行只负责国储粮的资金供应,大幅度减少粮食收购的信贷资金占用。 2 调整国家开发银行的职能。改变国家开发银行 大一统 经营目标模式,划小经营范围,将国家开发银行的经营范围限定在交通、电力等基础性的领域。严格限制其贷款向工业、商业等经营领域进入,对于原来已经进入的项目,划转给国有商业银行。 3 建立西部地区开发银行。缩小地区间发展差距是政策性银行的一个重要职能。我国东西部地区间经济发展差距较大,这除了地理因素之外,最主要的原因在于国家多年来一直实行东部地区优先发展的战略,试图通过东部地区的发展来带动西部地区的发展。而当东部地区发展起来后,并没有带动中西部地区的经济发展,相反,由于西部地区经济基础薄弱,市场容量小,积累能力弱,资金比较利润率偏低,还使得西部地区的资源,包括资金、人才、技术源源不断地流入东部地区,商业性金融机构(主要是国有独资商业银行)成为西部地区的资金外流主渠道。由于比较利益的存在,中西地区商业性金融机构资金外流在相当长段时间内都是不可避免的。设立西部地区开发银行的目的就在于将西部地区外流的资金通过政策性金融机构进行适当返还,引导商业性金融机构的资金投入,避免经济发展差距的进一步扩大。 4 建立中小型企业政策性金融机构。中小型企业由于经营规模小,抗风险能力弱,商业性金融机构一般不愿意对其进行贷款。我国的国有商业银行从1996年开始,已经明确提出,要实行集约化经营,贷款资金向大企业、大项目集中。由于中小企业在解决就业、维护社会稳定等方面有着不可替代的作用,因此,世界上许多国家和地区都把扶持中小企业发展作为本国一项基本的发展战略来实施,纷纷建立了专门为中小企业服务的政策性金融机构,象美国的小企业管理局、日本的中小企业信用保险公库等。我国人均占有资源 较少,劳动力富余现象十分严重,就业压力远远高于其它国家。扶持中小企业发展应该成为我国经济社会发展的一项长期战略,建立为中小企业服务的政策性银行不仅必要,而且紧迫。 同时,也可以考虑建立为我国军工企业服务的政策性银行、为科技开发服务的政策性银行,以及其它一些产业银行。将过去国家各部委掌握的各类开发资金并入相应的政策性银行,提高产业开发效能。 第二种方案:单一制。即全国只设一家政策性银行,可取名中国发展银行,直属国务院领导,下设若干发展部,比如农业发展部、工业发展部、中西部地区发展部、国家重点建设项目发展部。这种模式有这样几个优点:有利于政策性银行在支持某一行业或地区发展到一定阶段后适时退出,退出以后即可转入其他支持领域;有利于平衡调度全国政策性金融的资金来源;有利于减少机构设置和成本支出。 以上两种模式各有利弊,方案一在目前的情况下便于操作,方案二是对我国政策性银行体制进行彻底改革的基本思路。 二、政策性银行的业务必须体现政策性特征 政策性银行的一个重要特征,就是其业务必须体现政策性,否则就不成其为政策性金融机构。这就要求政策性银行从资金来源到资金运用都要始终置于政策性的界定范围内。 (一)资金来源 资金来源是我国政策性银行面临的一个重要问题。发达国家的此类机构较多地依赖发达的金融市场,不发达国家较多地依赖政府财政资金。我国的金融市场刚刚起步,规模有限,政策性金融机构难以从金融市场筹措到足够的资金;我国的财政资金紧张,尚未摆脱财政赤字,不可能为政策性金融机构注入充足的资金。因而,我们应从实际出发,多渠道筹集资金。在筹资中要坚持两条原则:一是政策性银行不能开办与商业银行类似的存款业务;二是坚持计划性与市场化相结合。即财政性的拨付资金要运用计划手段,发行债券筹资要运用市场手段,特别是向金融机构发行债券,不能采取依据金融机构存款量大小按比例摊派的办法,否则造成金融机构一边向央行再贷款,一边购买政策性银行债券的局面。按照这一思路,我国政策性银行的资金来源主要有以下五项组成:一是财政专项基金;二是中央银行再融资;三是通过建立专门的储蓄机构,间接利用社会储备;四是发行政府担保的金融债券;五是赋予某些政策性银行融通国际资金的权利,成为对外融资的窗口。 (二)资金运用 政策性银行是介于商业性金融机构和政府财政之间的金融机构,其任务应是借助于政策性金融的职能,有效地进行经济结构的调整,保持经济结构的平衡和经济平稳发展,并为经济持续发展增强后劲。 1 资金运用原则。一般来说,政策性银行的资金运用,应遵循以下几方面原则:!公 共性原则。政策性银行的资金运用,主要是投向商业性金融机构不能或不愿涉足,而符合国家产业政策和社会经济发展需要的基础设施、新兴产业、高科技产业等长期性投资贷款领域,其目的是为了增进社会公共利益。因此,政策性银行的资金运用应以公共性为首要原则。∀政策性原则。政策性银行的资金运用都有一定的政策限制,它不与商业性金融机构竞争。国家产业政策和经济发展所需要的投资周期长、风险大、收益低,而难以完全依靠市场调节的产业或部门,就是政策性资金的运用方向。政策性是政策性金融机构资金运用的最本质特征和最根本的原则。#低利性原则。政策性银行资金运用的公共性和政策性原则,并不排斥其资金运用的收益性原则。政策性金融机构的资金运用业务与国家财政投资有事实上的区别。财政承担的是只有社会效益而没有或很少有经济收益,甚至没有还本能力的投资;而政策性金融机构的资金运用业务,除有较好的社会效益外,也有一定的经济效益,只不过其经济效益低于社会平均利润率,具有低利性特征。因此,政策性银行的资金运用也应遵循收益性(低利性)原则,以保证政策性金融活动能按期还本付息,维持正常经营活动持续进行。 2 资金运用的利益补偿。政策性金融活动所造成的利益损失,应按一定的原则和标准给予补偿,而不能由政策性银行承担其全部损失。政策性银行所造成的损失,总的来说,应按 谁给政策谁贴息,谁的问题谁负责 的原则给予补偿。因此,政府及其部门安排的政策性金融活动,应由政府及其部门负责利益补偿,包括低于平均利润率的利差补偿或借款单位无力偿还贷款的本金补偿。政策性银行自身经营失误造成的损失,自己应负责损失的补偿。 3 资金运用方式。资金运用应以政策性放款为主要形式,部分机构可以从事创业性、诱导性投资活动。其一,放款是政策性银行资金运用的最主要形式。与一般商业银行放款相比较,它具有期限较长、风险较大、利率较低、条件较严等特点,同样要求按期还本付息。除某些经确认可以核销的贷款外,应采取相应措施及时、如数收回贷款,为此,应建立起以法律、行政、经济手段制约的放款收回机制。其二,政策性银行具有某一领域 最后贷款人 的职能,它通过对其他金融机构提供贴现和担保,建立起与一般金融机构的联系,有助于吸引,推动一般商业金融机构从事符合政策性意图的业务活动。这在我国目前政策性金融业务资金供需缺口较大形势下,更显重要。其三,对于某些政策性金融机构,还可以通过参与联合贷款,或规定单个项目最高放款比率等方法达到 以少引多 的目的。其四,部分政策性金融机构尤其是开发银行,也可通过投资手段来创办新项目,参与股权资本,目的不在于取得所有权,而是表明政府的支持意愿,达到领衔创立,适当时机撤出,诱导资金流向的作用。 三、我国政策性银行的外部关系 (一)与政府的关系 从政府对政策性银行的控制程度来区分,政策性银行与政府的关系模式有依附型、独立型和中间型三种选择。比较三种关系模式的利弊,结合中国的国情,我们认为中间型应 是我国政策性银行与政府关系模式的较为理想的选择。其基本内容是:政府规定政策性银行的经营方针、经营原则、经营目标和特定的活动范围与领域,并依据政府政策对银行的经营进行指导、监督和检查;在此前提下赋予政策性银行较大的经营自主权,对政策范围内的项目,银行有权进行严格的贷前调查和评估论证,坚持择优扶植,如果评估论证的结果不符合贷款要求,银行可以拒绝贷款,政府部门不得强令银行对虽属政策范围但不具备条件的项目提供资金。 (二)与财政和各部委的关系 我国政策性银行与财政部应形成行政监督、业务审批和资金援助的关系。财政部应成为政策性金融机构的行政监督机构。政策性金融机构的业务活动是为了实现社会目标,有些资金来源包括财政资金和具有预算资金特点,其运用具有公共性质,适宜由财政部担任其行政监督机构。资金来源与运用总量均应由财政部管理、确认和审批。另外,向政策性金融机构提供业务所需资金,承担某些放款损失。 政策性金融机构与各有关部委应形成紧密的业务关系。政策性金融机构一般都与有关部委有密切的业务联系,如农业开发银行与农业部,进出口银行与对外经贸部,住房银行与建设部,开发银行与计委等。这些有关部委作为一个行业的领导以及该行业经济与社会发展计划的制订机构,应与政策性金融机构形成一种合作关系。 (三)与中央银行的关系 我国中央银行的工作重点是管理金融体系的活动,尤其是商业银行的业务活动。在发达国家,政策性金融机构一般不在中央银行监督管理之列,它们之间不存在中央银行与商业银行之间那样的直接的紧密的关系,原因在于政策性金融机构的业务特点,如一般不直接吸收存款,不能从事存款创造,无法传递中央银行货币政策。根据国际惯例,结合中国国情,我国政策性银行与中央银行之间最好由现在的直接监管与被监管的关系,逐步转变为业务指导与协调、资金援助和人事参与等关系,中央银行根据经济社会尤其是货币政策的要求,对政策性金融机构进行业务指导,加强业务协调尤其在经济景气调节、结构调整等方面,发挥其重要作用。政策性银行董事会必须有人民银行的代表参加,这样更便于二者的协调和合作。 四、我国政策性银行的产权结构 从国际通行的作法看,国家独资和国家参股是政策性银行的两种主要的产权结构形态。根据我国的国情,我国政策性银行宜采用国家独资的形式。其原因在于控制产权是确保国家对政策性银行控制的必要前提。我国还处于社会主义初级阶段,支持经济增长的资金短缺,地区之间发展很不平衡,宏观经济结构中存在诸多产业 瓶颈 ,解决这些问题,只能通过政策性的投资,集中资金保重点,从而实现经济可持续发展,这就要求政府对政策性银行实施有效的控制,使政策性银行的发展不偏离预期的轨道。按照 所有权的实质在于控制 的制度经济学原理,只有政策性银行在产权安排上归政府所有,才能确保政府经济政策的顺利贯彻实施。而国家参股的形式显然不能满足这种要求。一方面由于政 策性银行的非盈利性,逐利性资本投入参股的可能性不大;另一方面,逐利性资本参股后,由于逐利性资本的本质,势必倾向于盈利性的投资项目,改变政策性银行的性质。同时,参股形式从其产权结构本身也削弱国家对政策性银行的控制力。 但是采用国家独资的形式也并不意味着要中央政府独资,实现国家独资的产权形式也多种多样。从我国的实际来看,可以采取中央与地方政府共同出资,中央政府控投、地方政府参股的形式。这样做的好处是:其一,可以减轻中央财政的负担;其二,可以充分调动地方政府的积极性;其三,可以优化金融资源配置,比如经济发达地区可以多参股,增强支持中西部发展的力度。 五、我国政策性银行的监督管理 (一)外部监管 对政策性银行的外部监管有两种可供选择的方案:一是沿用现行的模式,由央行直接监管,但监管的重点、方式、依据要适应政策性银行的特点。监管的重点是合规性,即监督政策性银行是否执行国家经济金融方针政策,政策性资金专款专用;监管方式主要是进行现场检查;监管依据主要是国家的政策和有关法律法规。二是采用联合监管模式。政策性银行的监督管理不宜由中央银行独家进行。中央银行重点在于监督管理商业性金融机构,其监督着眼点在于商业银行吸收存款和派生存款的创造而对货币供应量增减所产生的影响。政策性银行不直接吸收存款,不具备存款创造的功能,因而中央银行监管调控手段对其作用甚微,其业务活动特点决定了由中央银行独家监督管理的确也存在困难。对政策性银行的监督管理应由专门组成的管理委员会进行。委员会由财政部长担任主席,会员应由中央银行行长以及计划委员会、各有关部委负责人和主要政策性金融机构领导人担任。 (二)业务管理。 加强对政策性金融机构业务的监督和管理,是提高政策性金融组织体系运转效率的关键。为此,必须做好以下几项工作:(1)明确责任范围。银行和贷款使用者都要承担贷款的风险和责任。(2)健全管理制度。科学界定政策性金融活动中的责、权、利情况,对政策性金融机构因经营失误而造成的资金损失,以及用款单位挤占、挪用、拖欠政策性金融资金等情况,都必须施以必要的惩罚措施,以确保政策性金融资金按国家政策意图和规范的行为运行和操作。(3)完善监控体系。政策性金融机构要定期向中央银行和财政部等有关部门报送资金收支情况,每年都要编制反映政策性金融资金来源、运用状况的政策性金融资金预决算报告,上报人民代表大会审批,同时,将政策性金融资金的收支状况列入国家综合信贷计划。 (三)加快政策性银行立法步伐 商业银行群体共同执行一部 普通银行法 ,但是,政策性金融机构业务种类繁杂且因机构特点不一致等,因而不宜由一部法律来规范。日本等国政策性金融机构实行每个机构都有一部单独法律来管理和规范,也有的国家则是一个类型(如开发银行)由一部法律 (如 开发银行法 )来规范。各国的普遍做法反映了政策性金融机构应由专门的法律来确定其任务、宗旨、名称、资金来源、业务活动、与各方面关系等,为政策性金融机构开展活动提供法律保障。因此,首先,在制定我国政策性银行法时,应针对不同政策性银行的各自特点,分别进行立法,单独制定∃国家开发银行法%、∃中国进出口银行法%和∃中国农业发展银行法%。其次,在立法步骤上,可先由国务院制定∃政策性银行暂行条例%。由于我国的金融体制改革仍在深化之中,虽然已取得了一些成熟的成果,但在许多问题上,如业务范围、业务方法、资金来源与运用等方面仍处于探索、试验阶段,许多问题尚未有定论,因此,要直接制定∃政策性银行法%仍存在一定难度。据此,笔者认为,可先由国务院制定∃中国开发银行暂行条例%、∃中国进出口银行暂行条例%和∃中国农业发展银行暂行条例%。在∃暂行条例%实施过程中,可酝酿、准备、起草∃政策性银行法%,待∃暂行条例%实施一段时间后,再制定政策性银行法。再次,注意政策性银行法与其他相关法律的协调。在制定政策性银行法时应注意与其他相关法律相协调,这主要是与∃中国人民银行法%、∃商业银行法%及其他金融机构法律规定相协调,避免规定上的相互冲突或存有空白。最后,从内容来说,行政性银行法应既是政策性银行机构组织法,又是政策性银行业务法。我国政策性银行法在内容上,既应对政策性银行的宗旨、性质、法律地位、任务、职能、机构设置、设立变更终止的条件与程序、权利与义务、法律责任等方面作出规定,同时还应对政策性银行开展业务活动的内容作出规定。 Abstract:. Inourcountry,theorganizationofthepolicybanksshouldembodyindustralspeciality,regionalspecialtyandphasespeciality,andshouldformdexterousexitingsystem; visionsystem. (责任编辑:胡海刚)