城镇体系规划分析论文

城市设计、城市规划一体论 论文摘要： 当前，城市设计已成为规划界、建筑界的热点研究领域。在理论上可谓百家争鸣，呈现出从未有过的繁荣局面；在实践上，从南到北，全国上下，各种各样的“城市设计”项目如雨后春笋，特别是一些重大的国际竞赛、招标项目，更是把“城市设计”推上了一个新的高潮，使“城市设计”正悄然成为一种时尚，城市设计的地位也日益提高。 关键词： 城市设计 城市规划 当前，城市设计已成为规划界、建筑界的热点研究领域。在理论上可谓百家争鸣，呈现出从未有过的繁荣局面； 在实践上，从南到北，全国上下，各种各样的“城市设计”项目如雨后春笋，特别是一些重大的国际竞赛、招标项目，更是把“城市设计”推上了一个新的高潮，使 “城市设计”正悄然成为一种时尚，城市设计的地位也日益提高。又由于城市设计自身兼有理论形态与实践形态的双重属性，并在长期的探索中形成了一定理论与方法，因此，城市设计“独立”的呼声日渐高涨。 人们经常可以看到类似“城市设计是一门独立的学科”的说法，在学科体系中把城市设计与城市规划并列等同； 同时，大量以“X X X城市设计”命名的工程项目及设计成果不断涌现。这种现象的出现，一方面说明重视城市设计的思想正日益深人人心，这对提高我国城市规划设计质量、改善城市空间环境无疑是十分有益的；然而另一方面，如果缺乏深人的思考和研究，片面强调城市设计独立于城市规划之外，不但不利城市规划学科体系和理论体系的完善，还可能导致城市设计流于表面化和形式化，反而不利城市设计积极作用的发挥。因此，必须明确城市设计在城市规划学科体系中的地位与作用，理顺其与城市规划的关系，才能切实达到指导城市建设的目的。 应该说，城市设计与城市规划一直都有着难舍难分的渊源关系。 从历史发展看，工业革命以前及其早期的很多城市规划理论与实践，用今天的眼光来看就是城市设计活动，可见，对于那一时期而言，城市规划与城市设计是同一行为的不同表述而已；即使是现代城市设计的产生，也与城市规划难分你我。现代城市设计论的倡导者沙里宁最初建议：“。，。…为了分析中避免引起误解，谈到城市的三维空间概念时，就避免使用‘规划’改用‘设计’这个名词……一，在不涉及到所讨论的问题时，同意接受‘规划’这个通称。” 由此可知，城市设计最初是承担了城市规划中某一领域（三维空间）或某一部分的工作，并为了把该部分工作加以强调而作的用词上的规定，目的是为了提起人们对该部分工作的重视。这主要是因为随着社会的发展，现代城市规划与建筑设计的分工，引起了城市空间设计的削弱，导致城市空间整体环境质量逐渐下降。人们为克服这一弊端，提出了城市设计的概念，使城市设计工作得到了恢复与发展。1965年美国建筑师协会出版的《城市设计—城镇建筑》一书中也提到，今日我们不得不使用城市设计（UrbanDesign）这个词汇， （与传统的城市设计Civ-ic Design相区别—笔者注），但“城市设计概念的建立，并非要去创造一个新的分离的领域，而是要防止这一基本的环境问题被忽视或丢弃。”可见，城市设计概念的提出，不是为了创建一个全新的学科，而是为了唤祝人们对环谙问颗的羊汁，为了恢复城市规划本身具有却被长期忽视的塑造、改善城市空间环境质量的职能，从而使城市规划更好、更全面地为城市建设服务。 从实际的操作层面上看，城市设计与城市规划也是紧密结合、密不可分的。 城市三维空间景观的塑造与城市平面布局是一种互为条件、相互制约的关系。城市规划在涉及城市的用地布局、路网结构、市政设施等诸方面的同时，必然包含了对城市空间特征塑造的思考，没有“纯二维”的规划，而且规划的思想观念和意图也必须最终投映在土地和空间中才能得以实现。城市设计和城市规划所要研究的对象都是人们所处的城市，只是侧重点有所不同，它们都以创造一种良好的、有序的生产、生活环境为目的，都要综合协调各项城市功能，安排城市各项用地，组织好交通和安排好各类工程设施，都要研究城市的社会发展，考虑城市的历史文脉等。可见，它们之间交叉、重叠的领域涵盖了城市建设系统各个方面，两者统一于一个完整的规划过程之中。规划的平面布局图，也是城市设计进行城市三维空间环境塑造的基础依据和前提； 另一方面，对城市空问的塑造与安排，又可反馈回来对平面布局进行完善、补充和调整，从而使两者都趋于更加合理化。反之，城市设计与城市规划脱节，其交又的部分必不能取得统一，出现设计和规划之间改动很大的现象，造成时间、人力、物力、财力多方面的浪费；如果不进行改动，两个不同的方案对于同一城市或同一地块而言在实际中根本无法操作实施，规划设计的方案只能落个“图上画画、墙上挂挂”的结果。当前很多地方都是在还没有进行规划之前，就委托进行“城市设计”，这种没有规划原则指导的“城市设计”最终也只能停留在漂亮的模型和图纸上，很难说有多少现实意义。 另外，从我国的城市规划的实践来看，城市规划和城市设计也一直是融合在一起、互相渗透、密不可分的。我国城市规划的发展可概括为： 本世纪初学欧美，50年代学前苏联，80年代以来学欧美与建构我国城市规划理论并存（60^-70年代断层，无规划）。无论哪个时期，在规划程序上始终以总体规划设计（含分区规划）和详细规划设计进行阶段划分，如果“设计”观念不在全过程体现就无法达到整体效果上的完美。而且，在我国以往的规划实践中，普遍存在着注重物质形态规划、对可行性分析、经济与社会发展方面的研究相对薄弱的问题。对成果的评价也往往是认为图纸画得越漂亮，设计水平就越高；我国现行的规划教育体制仍未能突破形态规划的传统，使得学生对“形体”、“造型”的设计产生偏爱，而缺乏对理论研究的关注和热情。 因此，我国的城市规划无论从实践发展，还是从对规划的认识、规划的过程以及教育体制上，在对形体方面的关注不是提得不够，而是提得过多了，这与西方国家的情况是不一样的，有识之士早就开始呼吁：“超越形态规划”、“少些表现、多些研究”，在这种情况下，如果片面强调城市设计的独立性，很可能是为形体规划论打起了一把保护伞，使我们又回到只注重物质形态规划的老路上去，这一点应引起足够的重视。 “城市规划设计”一词反映了我国城市规划学科发展的历程，规划和设计相结合，反映了我国城市规划工作的特点和实际。对城市功能结构的合理安排布局与对城市空间环境的塑造，是一个完整的城市规划过程中不密不可分的指导城市建设的两个方面，若人为地将其分开，必然产生众多的、难以解决的矛盾。 城市设计只有与城市规划相结合，走一体化的道路，才能充分发挥其空间景观环境塑造的职能，才能真正实现设计价值观从以规划师为主体向以使用者为主体的转变。城市规划应将城市设计作为自己学科领域的一个组成部分。将城市设计纳人统一的城市规划过程，不仅因为它们所处理的内容和对象相接近或者衔接得非常紧密而无法明确划分开来，而且还完善了城市规划对城市社会整体的把握，同时也符合我国城市规划发展的实际。 即使在西方，60 年代以后城市设计的发展也并不是废弃了城市规划，而恰恰是城市规划发展的进一步深化。城市规划工作的重点向两个方向转移：一个是以Zoning为代表的法规文本体系的制定和执行，另一个就是以人为中心，通过城市空间环境塑造提高人们生活空间的环境质量和生活质量的城市设计。只有在这样的背景下，城市设计才有可能获得全面的发展。因此可以说，城市设计与城市规划是一个完整的城市规划过程中紧密结合的两个方面，两者互为条件、相互依存、相辅相承，共同为城市建设服务。只有走城市设计和城市规划一体化的道路，才能兼顾各方面的效益，使城市建设大系统达到最优化。

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城市规划与土地规划虽然是两个不同领域的规划，但是，在国民经济发展大背景下，二者却是统一的，土地的合理规划是城市规划的重大前提，城市的合理规划为土地的优化设定了格局。因此，在城市经济的发展中，应该将城市规划和土地规划统筹起来，从发展思路、发展途径、制度创新等方面统筹两个规划，实现双赢。 在现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，产生严重的脱节现象。一方面，有的地方偏重于城市规划忽略土地规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。另一方面，有的地方特别注重土地规划看轻城市规划，从城市发展局部出发，惜土如金，该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地的规划脱离城市规划，相互间格格不入的困境。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。 一、 统筹两种规划的整体思路。 区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。 二、 统筹两个规划的发展途径 两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。 三、 统筹两个规划，做到制度创新。 从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规——《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。 综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。