美国司法政策主题论文

独立司法体制的作用-菲利帕·斯特鲁姆独立司法体制的作用菲利帕·斯特鲁姆"美国许多法学家认为，法院对人权领域的问题从宪法上做出审理，这是我国的一大特徵与骄傲。我赞成这个看法。"—最高法院法官 露丝·巴德·金斯伯格美国2000年的总统大选旷日持久，迟迟未见分晓，这使许多人为之惊愕不已。决定胜负的选票在佛罗里达州，然而在选举结束多日以后，人们疑问重重：佛罗里达州的某些选票是否因为技术设施故障而被遗漏，果真如此又该如何处理？佛罗里达州议会介入进来；若干州法官也介入进来。佛罗里达州州务卿和联邦国会一些议员发表了措辞激烈的讲话。候选人乔治·W·布什(George W. Bush)和阿尔·戈尔(Al Gore)的支持者，纷纷在佛罗里达州和美国全国各地示威游行。这场争议案被提交到美国最高法院。法院做出的裁决在实际上宣布了布什对戈尔的胜利。至此一切结束。戈尔发表了祝贺布什当选的演说。示威的人群各自打道回府。未能夺得总统宝座的那个党的政治家们在电视上宣布，现在是齐心协力处理国家事务的时候了。对于法院的裁决，决非人人皆大欢喜，但几乎人人都认为，必须接受这一裁决。某些人啧有烦言，认为某几位法官有政治偏颇，但是没有人怀疑，法官们是在独立于其他政治当事人的情形下做出他们的决定的。联邦司法体制保持独立，而且社会上公认这个体制做出的决定必须得到遵守 — 这正是美国政治制度的一大特徵。事实上，世界上没有其它任何法院拥有近似美国最高法院的这种在裁决社会争议、解释国家宪法和制定公共政策方面的非凡权力。在这次选举争议之时正担任最高法院首席法官的威廉·伦奎斯特(William Rehnquist)，曾在若干年前说过，美国的司法体制是"我国政体中的御宝之一"。人们常问到的关于美国司法体制的问题涉及两个方面。第一，美国让若干通过任命上任而非民选产生(而且是终身任职)的法官确定哪些是政府其他部门可以采取的合法行动，这是为什么？第二，这样一种体制化的权力怎么能符合民主政体所蕴涵的由多数人决策的原则？第一个问题的答案取决于美国人的政府观念。联邦司法体制的创立起草1776年美国《独立宣言》(Declaration of Independence)和1789年美国《宪法》(Constitution)的开国先贤深信，人民的权利先于政府而存在。他们在《宣言》中宣告，人的权利与生俱来，政府的宗旨在于维护和增进这些权利。例如，政府必须维护人民的人身安全和财产，这是需要有刑事法律和执法官员的原因。但是，《宪法》起草人提出，如果说，新政府保护人民互不侵权，那么，又由谁来保护人民不受政府侵权呢？政府可能犯错，政府可能暴虐，政府可能滥用人民的信任，剥夺人民的权利。美国政治思想的精髓之一就是，深信一切体制机构都存在腐败的可能，所有政治人物都可能受腐蚀，不单是受到有形的金钱的引诱，而且还会受到一种危害性更大的引诱，那就是：以正义的化身自居。掌握权力的人很容易认为，他们自己想做的事理所当然是正确的。这在民主制度下更是如此，因为政治人物可以让自己相信，既然他们是由人民选出的，这就证明人民信赖他们会做出正确的决定。《宪法》起草人当时已在考虑，用什么办法，既可以使政府有足够强大的力量保护公民，又不至使政府强大到成为一个不受约束的权力堡垒？他们得出的答案是，通过份割权力来制衡权力。政府要分成三个分支，即总统、立法部门(国会) 与司法部门。国会非经总统同意，不能通过法律；总统非经国会同意，不能推行政策；国会和总统二者都要由司法部门来问责，司法部门按照《宪法》所授予每一分支的权限来评断国会和总统的行动。要由司法部门来充当《宪法》的最后解释者，而《宪法》则是说明主权人民对政府行为的要求和政府权力所受限制的最终文件。如果两大"政治分支"，即总统和国会，企图跨越这些界线，公民们就可以诉诸司法体制，以《宪法》为依据，向总统和国会的做法提出挑战。司法体制此时就会予以干预，废除那些同《宪法》相抵触的法律。正如《宪法》的一位起草人曾经所说，司法体制本身既无财力，也无武力。司法部门无法动用军队或警察来执行其法令，也无法扣住另外两个分支的预算。它唯一能做的，就是显示自己在政治上是如此的独立，对人民的权利予以如此的保护，以致政治人物和公民都感到非服从其法令不可。司法体制若要能够无所畏惧、不偏不倚地发表意见，若要能够真正保持独立，就必须处于另外两个分支的控制之外。所以，美国《宪法》规定设立最高法院。《宪法》还责成国会设立若干下级联邦法院，所有这些法院的法官，都由总统提名，经参议院(国会的上院)多数票确认。第一届国会建立了这样的一个联邦司法体制，它由若干初审法院和中级上诉法院以及最高法院组成，以最高法院为上诉终审法院。所有各级联邦法官都是终身任职(而且按照法律规定，法官的薪资不得减少)。因此，他们不必担心会因为做出不合众意的裁决而被罢职。 一个联邦法官可以自行选择离开司法体制另就他职，也可以辞职去参加竞选，尽管后一种情形很少出现。在级别较低的联邦法院供职的法官也许希望得到进入级别较高的联邦法院就职的任命；但是，同样地，一个法官在做出裁决时知道，无论裁决会如何激怒政治人士或是一般公众，他或她的职位仍都是终生稳如泰山的。上述一段话似乎自相矛盾。一方面，联邦法官们受任是为了确保按照《宪法》所说那样，使人民的意志高于一切。而另一方面，这种终身任命意味着，他们可以做出被人民认为是错误的、同大众意志背道而驰的裁决。既然法官是由总统和议会的政治家们所挑选的，那么，法官们做出的裁决难道不会具有党派倾向，而非代表大多数人的意志或《宪法》的指意吗？由此引出下一个问题：挑选法官的程序。法官挑选程序与司法独立所有空缺的联邦法官职位，包括最高法院法官的职位，都由总统提名任职人选；总统当然倾向于选择一些可能与自己观念相同的人士。最低两级联邦法院的管辖范围按地理区域划分；由于参议员在决定是否确认总统提名的人选时往往尊重同事的取向，因此总统在提名某一地区的联邦法官人选之前，通常先要同代表该地区的参议员协商。不过，最高法院法官的提名就不是这样了，因为最高法院管辖全国。20世纪后期的历任总统还形成了一个习惯做法：在提名最高法院法官人选时，照顾到地域分布、宗教、种族和性别，道理是，这样做可以提高当代法院的信誉。然而， 法官的终身任职制给总统影响最高法院法官的能力带来限制。虽然对法官人选的观点可以通过他们昔日作为政界人物或是作为下级法院法官所做的决策、决定而得以判断，但是，这并不一定保证这位法官在上任后会如何断案。例如，1953年，德怀特·艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)总统任命厄尔·沃伦(Earl Warren)担任最高法院首席法官，当时他知道，在第二次世界大战时期担任加利福尼亚州司法部长的沃伦，曾主持将该州的日裔美国人遣送到移居营的行动，而且在担任该州检察长和州长时，沃伦采取了对付犯罪活动和犯罪分子的强硬措施。但是，沃伦在担任最高法院首席法官后，却对最高法院一致做出公立学校实行种族隔离为违宪的裁决发挥了关键作用。在很大程度上由于沃伦的影响，他所主持的法院在20世纪60年代对《宪法》做出的解释认为，过去普遍实行的给予被告人在刑事司法程序中的保护没有达到《宪法》要求。沃伦的最高法院还推翻了一个传统，在立法选举中不再让乡村地区公民的选票比城区居民的选票具有更大的份量，据说艾森豪威尔对此感到如此之恼火，以致做出表示，早知如此，当初决不会提名沃伦担任法官。沃伦做出这些裁决固然在部份程度上有他个性的原因，但是，他这种在施政哲理上似乎改弦更张的做法，也反映了最高法院许多法官的司法生涯中的一个明显现象。他们当中很多人担任过民选产生的公职，在这种职位上，满足选民要求和竞选连任的需要使他们专注于地方性政治因素，而这恰恰是《宪法》起草人当年设立终身法官制度时所要设法避免的。其他一些未来的联邦法官，有些最初在州法院供职，在那里，并不需要对联邦《宪法》加以解释，有些则在下级联邦法院供职，他们知道，如果他们对《宪法》的解读有误，最高法院会予以纠正。但是，这些法官一旦进入最高法院，就再也没有必要取乐民众情绪了。他们很快就认识到，自己是国家根本大法的最后仲裁人 — 他们如果犯错误，再也没有更高法院可以纠正；于是他们经常以一种新的方式来思考《宪法》中那些崇高的字句究竟和应该包含着什么意思。任期长久也对司法独立产生作用。在法官长达数十年的任期内，原来一些会导致总统决定提名或不提名某人担任最高法院法官的问题可能已经不再具有政治意义，而随着时代的发展，在提名这位法官时本来并不曾料到的议题，倒可能成为重大的政治争论焦点。这两种现象都是总统所始料不及的。理查德·尼克松(Richard Nixon)总统1969年任命下级联邦法院法官沃伦·伯格(Warren Burger)为最高法院首席法官时，男女平等问题还没有进入最高法院的议事日程。尼克松无从预见这个问题日后会成为70年代伯格法院的关键议题，他也无从按照对这个问题的态度来挑选法官。在一个自由的社会里，法官同任何人一样，都是公民。他们同我们一样，也必然反映出在自己成长过程中占主导地位的一些信念。与此同时，我们这个的社会价值观不断演变(如同所有社会一样)，科技不断发展，并随之产生新的法律问题，而他们也是我们这个社会的成员之一。他们同法院外的人交流，他们读报纸，他们看电视。他们知道有哪些问题对于社会变得如此重要，以致现已跃居国会、总统和州议会议事日程之首。当法官要将1787年制订的《宪法》中的字句，像"州际贸易"或"适当法律程序"，应用于具体案例时，他们必须在同时意识到，"贸易"在一个特定时期的社会中的含义，或者哪一类"法律程序"被当今社会认为是充份的。法官们固然有保障不受一时社会风气及人欲的左右，但他们不会在真空中生活和判案。司法独立决不意味同人民的意志和多数人的愿望一刀两断，尽管它确实要与之保持一定的距离。美国制度中还安排了另外两种对司法权的制衡。联邦法官虽然通常终身任职，但其实他们是有"良好表现"的基础的；法官如果犯了刑事罪或是有其他不端行为，将受到国会的审判，结果可能导致被罢免。此外，国会还可以通过立法将某一法律领域划出最高法院管辖的上诉范围，比如，国会可以决定，最高法院不得受理任何涉及来自下级法院的涉及宗教或种族歧视的上诉案。曾有少数下级法院的法官被国会撤职，但还不曾有最高法院法官被罢免，尽管最高法院的许多裁决曾遭到不少国会议员的声讨。国会对自己在上诉权问题上的权力，从不轻易动用。国会如此克制的主要原因，是最高法院的运作方式。最高法院与宪法解释历史上，在美国《宪法》起草时，人们的观念是，联邦政府将具有十分有限的权力。美国独立战争1776年开始后，组成联邦的13个前英属殖民地曾经宣布各自是拥有一切政府权力的独立国家。战争胜利后，它们认识到，有必要作为一个共同的实体处理对外事务并统一全国的贸易标准；但是，它们仍然相信，为了实现这些职能而设立的全国性政府不在公民生活中占首要位置。在诸如公共安全、教育、福利、保健、本地贸易等方面，各州应该保持对日常事务的控制。因此，《宪法》以十分笼统的措辞表达了人民的授权。例如《宪法》有一处条文授权国会管理与外国的及"州与州的"贸易。在贸易大都就地进行的18世纪， "州与州"所指的是真正跨过州界的贸易。经过19世纪的工业革命、20世纪的技术革命和21世纪初的这种全球化，这个概念远非像过去那样分明了。现在，任何一个州的商店里的货物，都几乎全是在别的州 (或是别的国家 )生产的，美国人民所使用的基本商品都有赖于州际贸易以及国际贸易。公司变得全国化(和国际化)而非仅仅具有地方性。如果某个州要实施保护公共安全与福祉的法规，有关公司可以转到其他地方，不再在这个州做生意。那么，由谁来保护消费者免受伪劣商品和有害健康的商品的伤害呢？从20世纪30年代起，最高法院以对贸易条款的这样解释做出回答：联邦政府可以管理有任何带有跨州成份的贸易，无论这个成份多么微乎其微；实施管理的目的更多地出于对公共福祉方面的考虑，而较少与贸易本身有关。其结果是，举例说，如果一家工厂所使用的原料来自州界以外或是制造的产品将行销其他州，那么联邦政府就可以对厂内的卫生条件予以监督。工厂和商店雇员的工资和工作时间也属联邦政府管理的范围，因为显然，他们所生产的许多商品将到外州出售。在美国，食品和药物非经联邦政府批准，不能上市销售，显然也是因为它们跨越了州界。实际上，最高法院对含糊的贸易条款的如此广义的解释导致形成一项国策，推动创立了一个有限度的福利国家，使政府担负起维护公民健康、安全与福祉的重大责任。《宪法》中的另外一些条文也得到最高法院类似方式的解释。几个世纪以来，最高法院在一个遵从美国宪法传统的释宪框架内，本着法院对社会需要的理解，对《宪法》的一些早期规定做出解释，使之适合社会需要。这带来双重结果。其一，由于最高法院以一种演进而又尊重传统的方式解释《宪法》，公民不认为有修改《宪法》的必要。今天的《宪法》只包含27个修正案，而且其中10个还是在第一届国会就做出的。考虑到18世纪末叶的美国同今天的美国有多么大的差异，修正案的数目可谓寥寥无几。其二，由于选民对最高法院解释的结果感到满意，最高法院逐渐赢得一种近乎神圣的地位。最高法院就2000年总统大选获胜者问题公布意见后，举国上下都予以接受，这表明，人们认定，最高法院是有能力解释《宪法》规定的独一无二的机构。每当总统和国会建立某项法规的时候，人们都有一个当然的假定，即这些熟悉《宪法》规定的机构相信其所通过的法律符合《宪法》。但是，如果最高法院认为该法律违反了《宪法》所划定的政府权限因而予以推翻，那么，这项法律就将无效作废。由于最高法院的法官在做出裁决时会写明所做决定的法律根据，因此，国会有时候也可以将被推翻的法规做一番修改，使之符合最高法院的裁决。不过，选民在这种情况下可以依靠的最主要手段是修正《宪法》 — 但我们已经看到，这并不经常发生，原因是，人民信任最高法院，而这种信任在很大程度上源于最高法院在维护个人权利上的作为。联邦司法体制与人权美国《宪法》以及其他许多国家的宪法所保护的权利种类 — 言论自由、出版自由、宗教自由、不受任意逮捕、在刑事司法体制中获得公正审理的权利 — 意味着，多数派往往是权利的对立面。如果多数人热衷相信某一主张，那么这个多数派不会欢迎有相反的主张出现，而且可能倾向于压制相反的主张。毕竟，群体的福祉是会受到人们所持的观念的影响的。如果一个国家的大多数人都同样热忱地信奉某一宗教，那么，似乎在向这种宗教提出置疑的其他宗教就会成为不受欢迎的异己主张了。但是，正如我们已经看到，美国政治制度的起点就是个人及其权利。《宪法》给政府的行动划定了界限，推而广之，也给多数人对个人的控制划定了界限。《宪法》将权利包含其中，这实际上是规定出生活中的那些必须让个人有权按自己的最佳考虑做决定的方面：同意或者不同意多数的主张、从事本人认为合适的信仰活动，等等。由此产生的一个问题是：当个人认为是权利、但却同多数的意志相抵触时怎么办？能不能信任多数派会不顾自己的强烈感情而尊重关于个人权利的原则呢？正如我们已经看到的，《宪法》起草人对此的回答是：将维护个人权利的职能交托给多数或是交托给由多数所选出的政府机构将是天真的做法。必须创立一个独立的司法体制，无论在多数派的反对情绪多么激昂的情况下，它都将无所畏惧地伸张人权。各个联邦法院十分认真地担负起了人权 — 在美国通常称为公民自由和民权 — 卫士的角色，在这个过程中，将这些人权扩大到当年《宪法》起草人所无法预见的范围。例如，宪法上没有提到"隐私"这个词，但是，最高法院从保护不受无理搜查和保护通讯自由的条文中看出保护隐私权的意向。言论自由权，经过最高法院的解释，不仅适用于电视和互联网，而且还适用于非语言的交流形式，如艺术表达和富有政治象征性的穿戴等。联邦司法体制在伸张人民的权利时，一方面能够以非如此独立的法院所无法做到的方式、不受民众情绪左右地遵从《宪法》规定，同时又鲜明地确立了自己作为政治生活互动体制一部份的地位。1954年，厄尔·沃伦领导的法院一致裁决，学校中的种族隔离违反了《宪法》给予所有人以平等法律保护的规定，从而间接承认并且鼓励了新生的民权运动。最终，最高法院感到，它不能将《宪法》解释为连私下的种族歧视也属禁止之列，但是，它的裁决促使国会通过了一些禁止私下种族歧视的法律 — 当国会制订的法律在执行过程中遭到反对、被诉诸法院时，最高法院维护了这些法律。当沃伦·伯格领导下的法院第一次裁决男女平等属于《宪法》问题时，它实际上对妇女地位正在发生的变化予以了承认，并且给方兴未艾的妇女运动带来保证，即这方面的申诉会得到政府起码一个分支的认真对待。最高法院所表明的就是：那些不合众意的人，那些另类的人，那些质疑现存方式制度的人，当他们申明自己的权利受到侵犯时，同样会得到正规审理。这，归根结底，就是法官为何由任命产生以及为何终身任职的理由。正如前面提到的总统大选中所出现的情况，公民很可能不同意最高法院做出的某项具体裁决。但是，司法体制的独立性给了选民一个保证，即最高法院做出的裁决几乎一向基于法律而不是基于党派政治，基于贯穿一切的民主原则而不是基于一时的激动情绪。独立司法体制最终的作用是实践美国的这样一个信念：多数人的统治，只不过是真正的民主制度的一个方面。民主制度还包含另外一个重要内容，即保护个人权利。提供这种保护，是联邦司法体制的首要职责。作者介绍：菲利帕·斯特鲁姆(Philippa Strum)是纽约市立大学布鲁克林学院布罗克伦迪安氏赠款专聘政治学荣誉退休教授、韦恩州立大学吉布斯氏赠款专聘宪法学客座教授。她在美国政府学领域，其中包括美国司法体制和人权方面，有多项著书和文章。