论信访权利与信访制度

　　[摘要]信访是一种具有鲜明中国特色和悠久本土渊源的制度。从比较法的视角考察，由于司法制度上的阙失，信访权利较之国外的请愿权而言，其法律权利的位阶及效力问题一向被边缘化，乃至隐身于非法律意义的层面。然而，《信访条例》中的规范语句还是为实务的发展预留了一定的空间，而且该制度在实际上起到了一种填补司法权利救济以及公民行使监督与制约政府的政治权利在事实上不足的作用。不过，就目前的情形来看，信访权利的具体内涵与边界尚无法借助司法审查制度在判决中所确立的审判标准得以明晰化，信访制度与国外的议会监察专员制度相比也缺乏以议会为主导的制度设计所具备的优点，其低效性更成为质疑的焦点。而这种“饮鸩止渴式的权利与制度安排”所呈现出的规范与事实上的各种问题，也正昭示了我国在走向法治国家的现阶段所面临的困境以及困境中暗含的契机。
　　[关键词]信访；信访权利；信访制度；请愿权；议会监察专员制度

　　“信访”之谓，对于当今国人而言并不陌生，甚至其中还蕴含了各种特有的情结。作为一种并非舶来品的制度设计，信访有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。但伴随不断涌现的信访事件，围绕该制度赞否两论之间的论争也此起彼伏，至今未有定论。本文无意也不可能厘清信访所牵涉的各种问题，仅拟从比较法的视角考察信访的权利属性和权利基础，以及信访制度的现有困境，并通过规范性的分析，揭示这种困境所蕴含的微妙意义。
　　
　　一、信访的权利属性与权利基础
　　
　　目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。
　　诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。
　　由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。
　　现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。
　　
　　二、信访权与请愿权
　　
　　从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似f传统宪法学所说的“请愿权”(the right to petition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。
　　环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。
　　由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权 利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。
　　从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。
　　请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(the people’sright to“instruct their representatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。
　　美国宪法第一修正案延续了殖民地时期的实践和宪章中的相关内容，将请愿权确认为一项独立的宪法权利。早期的请愿行为充满活力，范围广泛，并且很少被干预。直至19世纪30年代，国会围绕废奴问题的请愿之争成为美国请愿权发展史上一个关键事件，最终国会拒绝受理关于奴隶制存废的请愿的“终止规则”(gag rule)成为请愿权发展的一个转折。该规则消解了作为一种向政府传达民怨的方式而运作了几个世纪的请愿权。尽管该权利仍然存在，但它传统意义上的意涵和运作方法伴随奴隶制存废之争，在废奴主义者的请愿洪水般地涌向国会时“消失了”(disappeared)，同时也导致请愿权与言论自由等第一修正案中的其他表达自由之间的原初关系发生嬗变。作为第一修正案中的同等权利，请愿权在20世纪开始淹没在表达自由之中。而最高法院的判决也在理论上将请愿权嫁接到第一修正案的其他权利上，作为言论自由的一个子集，致使请愿权的原旨和形态模糊了。
　　然而，作为转折点的“终止规则”，显示的与其说是奴隶制存废之争决定了请愿权的命运，毋宁是请愿权在美国政治文化中已然失去了它早期的那种重要性。议会主权的没落，司法与宪法审查制度的日臻完善，对多数民主的反思，均促使激越但欠缺审慎的直接的集体请愿的负面意义被历史所证实，也为人们所警惕。再者，政治文化的变化带来的以公共为表象而实为另一种选举手段或工具的请愿，对自由主义的意义毕竟相当有限，加之公民权的扩大，尤其是言论自由和扩大了的政治参与权利也为实现请愿权的原初目标提供了更多的途径。这些都致使曾是英美宪法制度基石的请愿权渐趋式微，其价值被其他同类权利的光芒所遮蔽。

　　时至今日的美国，与言论自由备受关注的情形判然不同，关于请愿权的探讨较为沉寂。然而，最高法院在晚近判决中却又偶尔提及一种独立的请愿权，又在一定程度上激活了关于宪法条款中请愿权之范围以及请愿权与言论自由关系的论题。其间，学者中不乏将请愿权作为一种独立权利的呼声，甚至有人认为考虑到请愿权保持政府获悉人民的需要和倾听人民对政府举措的反应的重要价值，请愿权应被视为一种“接近绝对的权利”(a nearly absolute right)还有一些学者将请愿与主权豁免相联系，主张宪法中的请愿条款应用于联邦法院与政治机构的方式应当有所不同，而政府责任在请愿条款的建构中应扮演重要角色，因为是“受理和答复的义务”(the dutiesof reception and response)形塑了请愿权的实体意义。鉴于联邦宪法赋予法院裁决私人争议的专有权力，且请愿的原意本来就结合了一般意义上的请愿和司法上的请愿的功能，第一修正案被认为保障了某些形式的向法院申诉的权利(access to court)。总之，请愿权在今日的美国似乎又将面临一种新的转折与复苏。
　　由以上的叙述也可得知，历史与政治文化背景、民主与司法制度以及公民权利的发展程度，均可能对请愿权，特别是事实上的请愿权产生深切的影响。美国的请愿权发展史在某种程度上代表了请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景。其间，请愿权作为个人权利救济的这一面向始终若隐若现，而其之政治权利的面向在实践中则更为显在，这突出表现在，请愿时常与和平的集团行动相结合，成为大众参政的一种手段。
　　与美国的请愿权相比，我国的信访权在规范意义上与之具有性质、价值与功能上的高度相似性，而且同样都根植于本国的历史和社会政治文化土壤，蕴含了历史的印记和特定的政治文化基因，无法超越对于权利与权利保障体系、司法及民主制度发展程度的依赖性。也正因如此，尽管信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，体现的也是一种“人民当家做主”的民主理念，但却在现实需要和传统观念之下演化为一种个人权利救济的重要手段，多少还带有中国传统政治文化中的“青天”情结和历史上“击登闻鼓”、“邀车架”、“告御状”等做法的痕迹，倚重于对行政权的救济期待，并负载着补足司法救济制度的权利救济和保障功能的重荷，其作为大众参政手段的一面则尚未完全培育生成。
　　
　　三、信访制度与请愿权制度
　　
　　我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。
　　反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运 作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。
　　议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。
　　议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。
　　相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。
　　然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。
　　一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。
　　
　　四、断裂与弥合：一种过渡的状态
　　
　　在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。
　　信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。
　　这种规范上的“断裂”与事实上的“弥合”，昭示了信访制度与所谓的信访权的微妙状态，它尚处于迈入法治国家的过渡阶段，而并未真正完全演化成为法律层面的制度与权利，然而它在当今中国的分量却是沉重的，且隐含着某种悖论。诉讼类信访是目前占据主导地位的信访类型，大量申诉案件的内容是针对终审生效的法院判决，甚至案件自诉至法院伊始，诉讼当事人即上访要求党政机关监督法院作出公正的司法判决。本应是一种柔性辅助制度的信访，事实上却成为“最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济”。“无讼”、“畏讼”的传统观念，司法无力的状况，对行政权的倚重，都使得信访被认为是一种便宜的方法，既体现了人性化的面向，也暗含着人治的传统思维和危险倾向，侵蚀着司法裁判的既判力、司法的独立性以及对法律的信仰。在这种意义上，信访或许真的是“饮鸩止渴式的权利与制度安排，即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利与制度。但另一方面，诚如日本宪法学者小林直树所言，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代具有重要的意义。而且信访所具备的”教化型调解。功能也可能被理解为契合了所谓“和谐社会”的目标。
　　凡此种种，均是我国在走向法治国家的现阶段所面临的一种困境。近代立宪主义课题尚未完成，又需面对现代性的挑战，内中的诸多纠葛与悖论愈发复杂，这在根植于本土政治文化与传统的信访制度上尤其得到充分展现。尽管那些由近代立宪主义已然走向现代宪法进而迈入后现代的国家的历史积淀和制度经验已成为外向便捷的参照系和资源，但内在尚存在诸多未尽的深层思考。有关信访改革的理论争鸣与实践探索，诸如保证信访机构的专门性和相对独立性，强化程序制约，加强人大的职能，有效保障知情权、言论自由等作为行使信访权之前提条件的权利，分流不同类型的信访，厘清信访对诸多制度的依赖和衔接，制定规范信访权的单行法律，乃至确立宪法审查制度等等不一而足，均昭示了这种困境中所暗含的各种契机。