试析域外检察机关开展公益诉讼的启示

　　论文摘要 在国家利益、公共利益遭受侵害而引发越来越多公益诉讼的情势下，我国各地检察机关也越来越多地参与到公益诉讼中来，与此同时，检察机关介入公益诉讼制度的障碍问题也日显突出。本文认为我国应结合本国国情，借鉴他国的经验，进一步完善我国检察机关开展公益诉讼的法律制度，促进法治健康发展。

　　论文关键词 域外 检察机关 公益诉讼

　　随着社会公共领域的延伸和社会公共事务的增长，国家和社会对公共利益保护的需求越来越紧迫。作为一种特殊的诉讼模式，公益诉讼模式的构建在我国已表现的越来越迫切和必要。检察机关作为国家的法律监督机关，其具有保护国家利益和公共利益，维护公平正义，实现民主法治的职责，其介入公益诉讼具有天然的优越性和合理性。但目前，在我国立法及法律实践中，检察机关开展公益诉讼还存在着诸多障碍。

　　一、检察机关开展公益诉讼的障碍分析

　　（一）检察机关在公益诉讼中的诉讼主体资格不明确
　　2012年8月，我国在立法上正式确立了民事公益诉讼制度，即新修订的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。”这是我国公益诉讼制度的一大进步。该条文的规定明确了有关机关和组织可以提起公益诉讼制度。但该条文没有明确哪些机关和组织可以提起公益诉讼，依然存在诉讼主体不明的问题，需要通过相关的司法解释或者特别法予以规定。因此，检察机关诉讼主体资格在现阶段立法中依然处于缺失状态，这不利于检察机关有效的开展工作。
　　（二）检察机关开展公益诉讼的范围不明确
　　公益一词为后起词，它是在五四运动后才出现的，何为公益？这个问题的答案关系到检察机关开展公益诉讼案件的范围。当前学术界对公益这个词的理解存在着两种观点，一种观点认为，公益包括两个方面的含义，第一，为国家利益，即国家安全利益、政治利益、经济利益等相关内容；第二，为社会公共利益，即部分或全部社会成员所依法享受的利益。另一种观点则认为，公益包括三个方面的含义，第一，为国家利益，它是全部社会成员共享的利益；第二，为不特定多数人的利益，它是被公益保护的常态形式；第三，为特别保护的利益，它是被公益保护的特殊形式，即不特定形式。对公益内涵的不同理解，决定了人们对公益诉讼有了不同的理解，公益的内涵是研究公益诉讼理论的前提和基础。这就是为什么当前对公益诉讼理论探讨很多，却难以得出准确结论的重要原因，对公益一词的不同理解决定了检察机关开展公益诉讼范围的不明确性。

　　二、域外检察机关进行公益诉讼的启示

　　（一）确定检察机关主体资格的启示
　　总览大陆法系和英美法系国家，他们都已依据其各自的法律传统、政治体制等建立起与其国家司法体制相适应的保护公共利益的诉讼制度，并且大部分国家也都通过立法明确了检察机关在公益诉讼中的主体资格。如法国的法律规定，检察机关代表社会，可以作为主当事人或从当事人参加诉讼。在有妨害公共秩序的情况发生时，检察机关得为维护公共秩序而诉讼。美国法律规定，检察官代表政府，在民事公益诉讼中行使调查的权利，以利于保障公益诉讼。日本法律规定，检察机关可以对婚姻﹑收养﹑亲子案件提起诉讼。从英美法系以及大陆法系多年的法律实践中，我们可以看到，从立法上确定检察机关提起公益诉讼的主体资格，有利于保护社会公共利益，有利于维护社会的稳定。因此，我国在构建公益诉讼制度时应积极借鉴各国立法的合理成分，确定检察机关在公益诉讼中的主体资格。
　　（二）检察机关参与公益诉讼范围的启示
　　法国民诉法规定检察官可以参加民事诉讼，包括国家安宁诉讼、政府诉讼、政府土地诉讼、弱势群体不公诉讼、赠与诉讼等等。在英国的司法实践里，提起行政诉讼的准则取决于公共利益是否受到侵害，而不是取决于案件是否有告发人。假如公共利益受到侵害，那么即便是没有告发人，检察长也有权依照自己的职权，对此提起公益诉讼。美国的法律规定，国家总检察长，拥有对国家范围内一切涉及美利坚合众国利益的社会民事案件依法提起相关民事诉讼的权力，检察长还可以就私人提起的诉讼，或者是主管权力机关提起的诉讼等作出支持或提供帮助，美利坚合众国的各级检察长，都有权对所有牵涉到联邦利益的各类案件依法提起诉讼，同时，对涉及生态环境保护的案件，都有权提起公益诉讼。由以上国家的立法，我们可以看出，国外检察机关参与公益诉讼的范围明确且很广泛。而我国公益诉讼的范围，从目前民诉法规定来看仅包括污染环境、损害消费者合法权益等行为的案件，有待进一步明确和扩大。

　　三、检察机关开展公益诉讼制度的构建

　　“他山之石，可以攻玉”，我们可以借鉴域外的立法和司法实践经验，结合我们国家的国情，开展检察机关参与公益诉讼工作，具体来说，检察机关开展公益诉讼应重点从以下两个方面进行构建。
　　（一）通过立法赋予检察机关参与公益诉讼的主体资格
　　借鉴域外检察机关参与公益诉讼的成熟经验，我们可以设定由公民和相关社会组织作为公益诉讼的启动主体，由公民和相关社会组织向检察机关检举、揭发，检察机关可以据此来决定是否向法院提起公益诉讼。同时，对于一些公民、社会组织不愿提起、参与或者起诉人不明确的公益诉讼，检察机关作为法律监督机关，也应代为提起诉讼。通过诉讼方式，将公益案件引入审判程序，发挥检察机关法律监督的职能，但这些路径的实现，需要立法者赋予检察机关参与公益诉讼的主体资格，并通过相关立法和解释明确检察机关参与公益诉讼的路径。
　　（二）明确和扩大检察机关参与公益诉讼的范围
　　理论界及实务界应统一对公益诉讼中公益的认识，明确公益诉讼的范围，从民事诉讼法的相关规定中，我们可以看到，我国现阶段公益诉讼的范围还仅限于环境污染、侵害众多消费者合法权益的案件。笔者认为，鉴于我国的公益诉讼尚处于初步阶段，步子不应迈的过大，可以以环境污染、侵害众多消费者合法权益的案件，这种理论界和实物界较为认可的公益诉讼案件为突破口，逐步扩大检察机关参与公益诉讼的范围。笔者认为，检察机关参与公益诉讼范围的案件还应包括：
　　1.国有资产流失案件，国有资产是全民所有的财产，它是我们国家公有制的体现，国有资产的流失损害的是全体人民的利益，必然属于公益诉讼的范畴。我国的检察机关是专门的法律监督机关，当出现国有资产流失案件时，检察机关理应代表国家参与公益诉讼，维护国家利益。
　　2.弱势群体受损案件。对于普通的民事纠纷引起的个人受损案件，可以通过民事诉讼程序进行解决，但是对于一些弱势群体受损案件，我们可以通过检察机关参与诉讼的方式解决，原因是：第一，这些弱势群体的经济水平、文化水平有限，参与诉讼的能力有限。第二，弱势群体所面对的对手实力强大，很难与对方取得对等地位，容易导致群体性纠纷，不利于社会的稳定、和谐。如，四川省首例检察官支持44户受损农民索要桃苗款的公益诉讼案件，就收到了良好的社会效果。
　　3.垄断企业损害社会群众利益案件。在社会主义市场经济条件下，自由竞争和价值规律的杠杆作用会使优势资源向少数市场主体倾斜，少数企业利用这一优势形成垄断。而这种垄断极大的损害了中小企业的自由发展，妨害了市场竞争，也损害了广大消费者的合法权益，但是，面对强大的垄断企业，中小企业及个人的力量又显得十分的单薄，因此，将垄断性经营案件纳入公益诉讼的范畴十分必要。
　　4. 缺少起诉主体的案件及主体不明确的案件。对于此类案件，检察机关可以代表其提起公益诉讼，以维护其合法权益。比如死者权利遭到侵害而死者无近亲属的情况。
　　我国的公益诉讼制度尚处于初级阶段，公益诉讼在我国还是个全新的课题，我们应该结合我国的国情，借鉴域外成熟的经验，早日完善公益诉讼这一法律制度，发挥检察机关在公益诉讼中的积极作用。